縣級紀檢監察執法環境思考

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編者按：本文主要從影響縣級紀檢監察機關執紀執法環境的主要因素；優化縣級紀委執紀執法環境的對策兩個方面進行論述。其中，主要內容包括：主要因素，社會認知程度上的差異，體制機制上的障礙，法律法規上的缺陷，縣級紀委自身建設滯后。環境對策，加強廉政文化建設，營造崇廉倡廉風尚；突破體制機制障礙，理順紀委與縣委、縣政府及反腐敗工作責任部門的關系；克服法律法規缺陷，加大法律法規的審查落實力度；加強紀委監察局自身建設，促進依紀依法辦案；縣級紀委監察局要加強對紀檢監察干部主動接受監督的教育，自覺接受人大、政協、新聞媒體和人民群眾的監督等。詳細信息請參照下面：

縣級紀委監察局是黨在基層的忠誠衛士，肩負維護黨紀政紀的重大責任，其職能發揮如何，直接關系到黨和國家路線、方針、政策在基層的貫徹落實。黨的十六大以來，隨著中央黨風廉政建設和反腐敗工作戰略重大轉變和各組黨委的高度重視，縣級紀檢監察機關執紀執法環境逐步改善，整體效能全面發揮，為縣域經濟發展和社會和諧穩定提供了堅強有力的政治保證和紀律支持。但是，由于多種原因，縣級紀檢監察機關執紀執法環境尚還存在一些制約因素和障礙，影響了縣級紀檢監察機關職能的全面發揮，需引起各級黨委的高度重視。

一、影響縣級紀檢監察機關執紀執法環境的主要因素

（一）社會認知程度上的差異。

一是人民群眾由于受文化水平和文化傳統的影響，參政議政意識不強，渠道不暢，尚未成為反腐敗的主體力量。二是一般黨員干部對腐敗表現出兩重性，即說起腐敗現象，咬牙切齒，恨之入骨，說起腐敗分子，必欲除之而后快。可一旦有條件面對一些違反廉潔自律規定的活動和機會時又自覺不自覺參與。而組織上因為工作需要找其調查了解時，又隱隱約約，欲言又止，甚至有情不說，知情不報，給取證帶來障礙。當查處到與其自身有這樣或那樣的利害關系的關系人時，則要么四處活動，找領導施壓力，找關系來說情，要么威脅恐嚇辦案人員，給辦案設阻力制造障礙，大大增加辦案工作量，增加反腐敗工作的成本。三是“大面積不廉政”行為的存在?？h里中層干部手中有一定的權力，認為用公款吃喝算不上什么腐敗，只要不往兜里裝，紀委也不會查處。少數人甚至認為紀檢監察辦案是搞經濟建設，是以自己的經濟建設為中心，不管人家的經濟建設，講約束不講和諧。特別是在查處經濟案件時，認為有審計和財政部門，紀檢監察是“狗咬耗子多管閑事”。四是黨委政府和紀委主要負責人的性格和素質因素也對該地區的反腐敗工作有較大影響。如果黨委政府主要負責人自身清正廉潔，重視和支持紀檢監察工作，則紀檢監察工作好開展，而且威信高。反之，紀檢監察或成為擺設，或成為縣委政府的“滅火器”、“消防隊”，很難真正全面履行職能。（二）體制機制上的障礙。黨章規定，地方各級紀委實行雙重領導，紀委監督在黨內監督體系中屬同級監督范疇。作為黨內專門監督機關，事實上是一種變了形的“下級監督”，同級監察局更是同級政府的一個工作局，是事實上的下級。在上級紀委監察局的領導權的作用尚未充分顯現的情況下。由于紀委監察局的雙重領導體制造成同級紀委監察局對同級黨委政府的監督形同虛設。因為關系到縣紀委監察局切身利益的決定權，包括人事安排權、財政權、干部使用提拔權都掌握在同級黨委手里。這種領導體制的直接后果是導致了紀委缺乏應的獨立性，嚴重依附于同級黨委及其領導成員，并成為其事實上的下級。二是由于體制原因，紀委監察局人事權財政權受制于人。因此在實際工作中，特別是在確定執紀執法對象時不得不要權衡考慮。長期以來，縣里的幾大家和由常委擔任主要負責人的單位，可以說形成了一個事實上的“既得利益群體”，紀委監察局在執紀執法中不得不有所顧慮。而這些單位的所作所為在社會上往往影響較大。多年來多地工作實踐證明，上述單位被查處的概率幾乎為零，除非上級紀委監察局查處。三是紀委工作經費保障機制不完善。盡管中央三令五申不準給執紀執法單位下達罰沒收入任務，但在經濟欠發達地區，財政負荷太重，紀檢監察機關的辦案經費難以及時足額落實，上級又沒有專項經費撥款，因此，縣財政對紀檢監察機關沒有不下達收繳違紀款任務的。紀檢監察機關被社會上一些人戲稱為“第二收費局”。由于要完成違紀款追繳任務，在研究給單位或個人黨紀政紀處分時難免失之于寬、失之于軟。長此以往，影響紀檢監察機關形象和威信，不利于紀檢監察機關嚴格執紀執法。損害黨的紀律和國家法律的嚴肅性。（三）法律法規上的缺陷。近年來，隨著國家民主化、法制化進程持續推進，黨內立法與國家立法節奏迅速加快，紀檢監察有法有紀可依程度不斷提高。據統計，僅黨的十五大以來，全國?。ú浚┘壱陨蠙C關共制定黨風廉政方面的法律法規及其他規范性文件200*余項，其中中央紀委、監察部制定的就有120余項。但是，執行黨內法規仍存在三個方面的障礙：一是黨內法規過于抽象化。特別是關于領導干部廉潔自律規定大多是禁止性規定，“不準”、“不許”、“嚴禁”、“禁止”字眼多，沒有具體的細節規定，一旦到具體個案，就難以處理。在1997年2月中共中央印發的《中國共產黨紀律處分條例》（試行）和2003年12月中共中央印發的《中國共產黨紀律處分條例》中均沒有對違紀情節較輕、輕重、嚴重做出明確界定，致使在審理案件時難以把握分寸，做到處理恰當。二是黨內法規與國家法律相抵觸。如現行《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條規定，案件調查組“經縣級以上（含縣級）紀檢機關負責人批準，可以對被調查對象在銀行或其他金融機構的存款進行查核，并可以通知銀行或其它金融機構暫停支付”，而根據《商業銀行法》第29條、30條規定，只有法律或者行政法規才有權規定對個人儲蓄存款和單位存款的查詢、凍結、扣劃。又如到電信部門查閱通話記錄，由于受部門行業法規方面的限制，阻力較大，也與《行政許可法》有關規定相違背等。三是黨內法規越權限或超前性。如領導干部財產申報問題，以黨內法規形式出現，而此權涉及領導干部物權的行使，對其查詢又與《商業銀行法》有關規定相抵觸，造成事實上申報制度流于形式，一紙空文。四是一些國家法律規定的缺陷。如刑法中的巨額財產來源不明罪，不管財產有多少，最高刑罰是五年以下。成了貪污腐敗分子在法律上可鉆的“空子”，在紀委查處的一些嚴懲違紀案件在移送司法處理時，可能因查處對象得不到應有的刑事處罰而影響紀檢監察機關的辦案效力。五是與法規法律不健全相對應的紀檢監察機關執紀執法手段上的缺陷。如在實施“兩指”措施中，違紀違法對象不接受“兩指”，或在“兩指”期間被審查人逃逸、自殘，以及什么條件下解除“兩指”的程序手續等都沒有做出明確規定。在辦案中可能出現夾生案，或“兩規”、“兩指”對象解除措施后失蹤、死亡，影響紀檢監察機關依紀依法辦案形象。此外，由于縣級紀委沒有偵查權，遇到重大或疑難案件時需借助檢察、公安的辦案手段，在工作效率與工作效果上大打折扣。（四）縣級紀委自身建設滯后。主要表現在四個方面：一是紀檢監察干部的本土化?？h級紀委機關干部除書記已實行異地交流外，一般是本縣人，他們生活、工作在本縣，父母、配偶、子女、親屬也大多生活、工作在本縣，致使紀委干部在工作中不得不瞻前顧后。一方面各種人情網、關系網的障礙。紀檢干部是常人，有自己的工作圈和生活圈。在執紀執法過程中，工作對象有自己的老同學、老戰士、老領導、老鄉、朋友等生活圈，兩個生活圈因同在一個縣難免會有交織點。所以往往案子一上手，說情風馬上就到。另一方面是出于自身及家庭的考慮。由于紀檢監察干部同屬一個縣委管理，今天的工作對象可能明天會成為自己的領導，在執紀執法過程中難免會有所保留。同時，紀委干部的家屬、子女要就業、要上學，不得不考慮方方面面的關系。況且在一些重大案件查處還要面對恫嚇和威脅。二是來自上級領導的壓力。有時一個領導電話弄得辦案人員不得不考慮得失，因為他生活工作在本土。三是辦案裝備和手段相對落后。一張嘴、一支筆、幾張紙，仍然是紀委機關辦案的主要裝備手段。如查處公車迎親，在沒有攝像設備的情況下，很難查處到位。由于裝備落后，一方面在辦案取證比較困難的時候，難以避免個別素質較低的辦案人員采取不規范的辦案手段取證。另一方面也可能因為沒有相應裝備而無法證明調查取證行為的合法性，而有關證言證詞司法機關不予確認，造成一些違紀違法人員在司法機關接手偵查后翻供。四是紀委機關工作人員整體素質不高，辦案理念和辦案手段落后，尤其是面對利用高智商、高新技術手段作案的案件查處顯得一籌莫展，力不從心。

二、優化縣級紀委執紀執法環境的對策

（一）加強廉政文化建設，營造崇廉倡廉風尚。

文化是一種意識形態，屬于上層建筑范疇。廉政文化是圍繞廉政行為和現象形成的心理傾向、價值取向，思想認識和道德判斷，行為規范和實踐活動的總和，對人的思維方式和行為方式具有潛移默化作用?？h級紀委建設廉政文化應著重從以下幾方面入手：一是通過新聞出版、文學藝術等等文化形式，積極開展廉政文化創建活動，特別是大力宣傳縣內勤廉兼優典型。在機關、社區、企業、農村營造反腐倡廉的良好氛圍，贏得廣大群眾對廉政的認同。二是加強反腐倡廉教育，把她與道德教育、法制教育結合起來，重點是曝光并剖析縣內查處的一些典型案件，以解決一些黨員干部思想意識中的“比起成克杰、胡長清，我們吃點喝點不算什么腐敗”的糊涂認識。三是從娃娃抓起，在中小學開展廉潔自律教育，在幼小心靈中樹立正確的價值觀和道德評判標準。四是把加強教育與嚴格管理嚴肅執紀執法相結合，重點查處一些違反廉潔自律規定的人和事，并予以通報曝光，提高教育與管理的整體效能。五是加強新聞輿論的宣傳和監督作用，把黨的反腐敗方針政策和黨員干部從政準則公布于眾，做到家喻戶曉，真正讓人民群眾享有充分的知情權，以提高人民群眾參與監督和反腐敗的積極性。六是要把廉政教育與理想信念教育，思想道德教育結合起來，讓廉政意識內化為人的思維方式和行為方式，使廉潔從政成為黨員干部內在的價值觀念和道德準則，在履行公務中自覺不自覺執行廉政規定。（二）突破體制機制障礙，理順紀委與縣委、縣政府及反腐敗工作責任部門的關系。一是加強市級紀委監察局對縣級紀委監察局的領導和指導力度。市級紀委監察局對縣里的處級干部監督存在“霧里看花”的困境，市紀委監察局在加強對縣紀委監察局業務指導的同時，應把著力點轉向對縣紀委監察局的領導上來，以強化縣紀委監察局對同級的監督作用，在查處一些縣（區）里處級干部案件上適當的選用本縣紀檢監察干部參與，以提高縣（區）里處級干部接受同級紀委監督意識。二是在不改變現有雙重領導體制的前提下，對縣直單位紀檢監察組織實行由縣紀委監察局直管，在縣直單位中根據工作性質，實行區域管理，在幾個或十幾個單位設立聯合紀檢組。這種體制有利于紀檢監察組織強化對縣直單位和縣內中層干部的監督，便于縣紀委集中力量辦大案。三是改變現有紀檢監察干部的管理體制?？h紀委機關及聯合紀檢組工作人員實行縣紀委管理為主。紀檢監察干部的考核考察、提拔任用以紀委為主，商組織部后報縣委研究決定。工資福利不在原單位領取，以解決所謂“貓鼠共舞”現象。四是改變現行財政體制。上級財政應改變現有的財政體制，特別加大對經濟欠發達地區的財政支持和轉移支付力度?？h財政在確保紀委工作經費和辦案經費全額預算的基礎上，不給紀委分配違紀款收繳任務。紀委只履行教育、監督、懲處、保護職能。對經濟案件的查處，紀委只按照有關規定下達處理決定書，違紀款由財政部門收繳，以提高紀委的工作效率。五是改善紀委與反腐敗工作責任部門的工作機制，完善反腐敗工作領導體制與工作機制。反腐敗工作責任部門主要是組織、人事、財政、審計、公、檢、法等部門。一般在縣委分屬不同的副職分管，在整合反腐資源，形成反腐合力方面顯得比較麻煩。因此，縣委副書記、紀委書記分管政法工作是較為合理的領導分工體制選擇。（三）克服法律法規缺陷，加大法律法規的審查落實力度。

一方面，要加大黨內法規、行政法規與國家法律相一致的審查力度，防止在執行法律的過程中出現相互打架的漏洞，完善法律法規體系。如二OO六年一月一日《國家公務員法》實施以后，對鄉鎮、縣直單位所轄事業單位不是黨員的普通干部職工的違紀違規行為的處理則無據可依，導致這一類人員的違紀違規行為的處理政策依據出現空白。另一方面，要賦予地方紀委制訂黨內規定的權力，使其在遵守《黨章》我中央紀委監察部各項原則性規定的前提下，根據本地區黨員干部現狀、經濟發展水平和社會承受能力，制訂具體的執紀執法細則，防止在執紀執法過程中失之過嚴或失之過寬的現象，保證其嚴肅性?？h級紀委是較基層的紀檢監察機關，無權制定黨內法規，但是在具體落實上級廉政法規規定方面尚有空間?？h級紀委要克服廉政法規上的缺陷，增強廉政法規的可操作性，可以制定一些符合縣情的實施辦法、實施細則，把上級廉政法規細化、具體化、程序化，便于在工作中操作。但是，在制定時要綜合考慮國家法律和上級有關規定，切不可違反國家法律不規或其相抵觸。如多項廉政法規中明確規定不準借學習考察之名公款旅游，而沒有規定因公外出學習考察的要求和審批程序，只是對因公出國（境）有具體審批手續規定，使得縣紀委很不好操作，要審批又沒有哪一個文件哪條規定要紀委審批，但是該項又確實屬廉政建設范疇。所以我縣2005年底專門下發了2個文件，為因公外出學習考察提供了制度保障?？h級紀委要把查辦案件，特別是一些違反廉政法規案件與健全法律法規結合起來，以查案促進法規建設?？h級紀委制定的廉政法規雖然不多，但是要高度重視法規的嚴肅性和連續性。一些縣內法規不符合上級規定的要及時廢止，一些實施多年行之有效的法規要嚴格執行。（四）加強紀委監察局自身建設，促進依紀依法辦案。

一要加強紀檢監察干部的素質培養強調紀檢監察干部的政治素質，堅定反腐必勝信念，敢于碰硬，確保機關干部不違法違紀辦案，保持紀檢干部的昂揚銳氣、浩然正氣和逢勃朝氣，樹立紀檢監察干部可親、可敬、可信形象。尤其是要吸收一批懂高科技、市場經濟知識、金融知識的人才進入紀檢監察隊伍，應對高科技腐敗。要高度重視紀檢干部培訓，有計劃地選送干部赴中央、省市培訓，以提高紀檢監察干部隊伍的整體素質。二要更新執紀執法理念，完善辦案手段，加大執紀執法力度。要真正讓腐敗分子政治上喪失前程，經濟上得不到好處，使腐敗分子消除“犧牲我一個，幸福幾代人”的僥幸心理，提高腐敗成本。三要改善辦案裝備和辦公條件，跟上時展步伐。比如設置專門的問話室，購置監控設備和問話錄音錄像設備，增強辦案工作的科技含量。四要逐步加大紀檢監察干部異地交流的力度，在現階段要積極爭取縣委加大對紀檢監察干部的培養、使用和交流力度，真正讓紀檢干部解除后顧之憂。五要強化縣紀委和紀檢監察干部接受監督意識?？h紀委監察局有一定執紀執法自由裁量權，也易產生腐敗行為。因此，縣級紀委監察局要加強對紀檢監察干部主動接受監督的教育，自覺接受人大、政協、新聞媒體和人民群眾的監督。