行政程序合法性的法律審查研究論文

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行政訴訟法第五十四條中規定，行政機關的具體行政行為違反法定程序的，應當予以撤銷。因此，審查具體行政行為的程序是否合法，是審查具體行政行為合法性的一項不可缺少的內容。人民法院應當如何審查具體行政行為是否存在違反法定程序的問題呢？本文將從以下四個方面加以論述。

一、審查依據

人民法院審查具體行政行為的程序是否違反法定程序，應以行政機關依職權并符合制定并公布的符合行政程序基本原則的具有普通約束力的規范性文件為依據。具體來講有：

（一）法律、法規中有關行政程序方面的規定?！缎姓幜P法》、《行政復議法》等專門規定行政程序的法律、法規的規定，屬于行政程序法律規范是毫無疑問的。我國的行政法律、法規中，絕大多數主要規定實體問題，同時還對有關行政程序問題作出了一些規定。如《土地管理法》第四章有關征用土地審批程序的規定，《治安管理處罰條例》第四章中關于裁決與執行的規定，《商標法實施細則》第三章關于商標注冊的審查的規定等等，這些法律、法規中有關行政程序方面的規定，均屬于行政程序法律規范的范疇，同時也是人民法院衡量具體行政行為是否違反法定程序的標準。

（二）規章中的行政程序現象。行政訴訟法第五十三條中規定人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定，布的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的。因此，規章中有關行政程序的規定亦屬于行政程序法律規范的范疇。因人民法院審理行政案件是參照規章，而不是依據規章，所以只有經人民法院審查認為有關行政程序的規定符合行政程序的基本原則的，才能作為法院衡量具體行政行為程序是否違反法定程序的標準，反之則不能。

（三）規范性文件中有關行政程序的規定。由于行政管理涉及社會的方方面面，所管理的行政事務非常復雜，加之我國地域遼闊，各地的政治、文化、經濟發展很不平衡，因此法律法規及規章不可能對所有的行政程序問題一一作出具體的規定。不具有制定規章權的行政機關對其職權范圍內的行政管理工作，在法律、法規及規章有關行政程序規定不具體或者沒有規定的情況下，用所公布的規范性文件確認和規范行政管理的方式、步驟、順序和時限，在不違反法律、法規及規章和符合行政程序的基本原則的前提下，應視為法定程序，人民法院在審理具體行政案件時，應予以參考。需要注意的是，目前不少行政機關向社會公布承諾制度中的一些承諾，縮短了法律、法規及規章規定的審批許可證，營業執照等期限，這些規定可以作為行政機關對其內部工作人員的工作要求，但不能作為判斷具體行政行為是否違反法定程序的標準。人民法院審理具體行政案件時，應以法律、法規及規章的規定作為判斷具體行政行為是否違反法定程序的標準。這里需要特別指出的是，我國對有關強制執行、行政許可、行政征收等行政行為的程序問題還沒有一部專門的法律、法規，在一些行政管理領域，有關這類行政行為的程序的法律規范還很不完善或處于空白。為保證行政相對人的合法權益不因法律規范不健全而受到損害，人民法院在審理這類行政案件時，應以行政程序的基本原則為標準，參照行政處罰的有關規定，審查判斷具體行政行為是否違反法定程序。

二、審查方式

行政機關實施具體行政行為是否存在違反法定程序的問題，既是一個事實問題，也是一個法律問題。所謂事實問題就是行政機關實施具體行政行為的方式、步驟、順序和時限。所謂法律問題，是指行政機關作出具體行政行為的程序是否違反法律、法規、規章及其他規范性文件有關程序問題的規定。因此，人民法院在審查具體行政行為是否違反法定程序時，首先要查清被告或者被告的內部機構，派出機構實施被訴具體行政行為有關程序方面的事實問題，爾后依據有關法律、法規及規章等規范性文件對行政機關作出具體行政行為的程序方面的事實進行衡量，判斷被訴具體行政行為是否存在違反法定程序的問題。

根據行政訴訟法關于被告負舉證責任的規定，法庭應當要求被告說明其作出具體行政行為的程序事實，并向法庭提交證明其事實的證據，爾后由其他當事人進行質證，提供反證。被告提供的證據不能證明其所說明的程序事實的，不能認定，其他當事人提供或法院調查收集的證據否定被告說明的程序事實的，亦不能認定。法院查清事實后，再由被告向法庭提供作出具體行政行為的行政程序的規范性文件，并宣讀其依據的條文。其他當事人認為具體行政行為違反某項法律規范的規定，可以向法庭提供該文件，并在法庭上宣讀有關條文。當事人宣讀完某個規范性文件后，法庭應當審查該文件的效力，不具有法律效力的規范性文件，不能作為判斷具體行政行為是否違反法定程序的標準。法庭認為被告應當提供而沒有提供的文件或應當宣讀而沒有宣讀的條文，由審判人員當庭出示，宣讀有關條文。

三、審查的具體內容

行政程序是由行政機關作出具體行政行為的方式、步驟、順序和時限組成的。因此，人民法院審查具體行政行為是否違反法定程序主要有以下五個方面的內容：

（一）審查法定方式。行政機關作出具體行政行為的方式由行政管理活動的形式種類和外在表現形式兩個部分組成。根據我國現行法律、法規及規章的規定，形式種類主要分為簡易程序、一般程序和聽證程序三種，例如《行政處罰法》第五章明確規定，行政機關作出什么樣的行政處罰應當采用簡易程序、一般程序、聽證程序。如果行政機關未按照行政處罰法的規定，對應采取一般程序作出處罰決定的卻采取簡易程序，即屬于違反法定程序。外在表現形式通常分為要式和非要式兩種形式。根據我國法律法規的規定，行政機關作出具體行政行為應當采取要式行為，而不能采取非要式行為。例如，《行政處罰法》中明確規定，行政機關對行政相對人作出行政處罰必須采取書面方式，不能采取口頭形式。如果缺少書面決定書，必然違反法定程序。因此，人民法院在審查具體行政行為是否違反法定程序時，首先要審查行政機關作出具體行政行為的方式是否符合法律、法規及規章的要求，凡是不符合的均應予以撤銷。

（二）審查法定步驟。所謂步驟，是指行政管理活動中的若干必經階段。它是行政程序的基本要素，任何行政程序作為一個過程均要通過一個個步驟來完成。如果行政機關在處理具體事務過程中，缺少法律、法規及規章中規定的必須進行的一個或者幾個步驟，所作出的具體行政行為就有可能違反公正原則，侵犯行政相對人的合法權益，或者可能損害國家利益、集體利益、其他公民的利益。因此，我國不少法律、法規及規章中均規定缺少步驟的具體行政行為屬于違反法定程序的行為。例如：《城市規劃法》第三十一條規定：“在城市規劃區內進行建設需要申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關文件，向行政規劃行政主管部門申請定點，由城市規劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證。建設單位或者個人在取得建設用地規劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門規劃土地?！比绻恋毓芾聿块T在城市規劃部門未核發用地規劃許可證或縣級以上人民政府未批準前作出劃拔土地的決定，即屬違反法定程序。需要特別指出的是，這里所講的步驟，是指法律法規及規章規定的行政機關在作出具體行政行為中必須進行的并影響到決定的正確性的步驟。行政機關工作人員未按法律、法規及規章的要求如檢查中未出示證件等，不可能影響到公正處理的，原則上不應認定為違反法定程序。

（三）審查法定順序。所謂順序，是指步驟的先后次序。法律、法規及規章中規定的行政程序的順序，是立法機關在總結行政執法的經驗和教訓的基礎上，從特殊中抽象出一般，按照符合客觀規律的要求確定的行政程序的步驟順序。行政機關在行政執法中顛倒順序，不僅有可能影響行政效率，而且也會影響行政質量。行政執法中顛倒行政程序的順序必然違反了客觀規律和法律、法規及規章的要求，因此人民法院在審查具體行政行為時，發現行政機關在作出具體行政行為過程中顛倒順序的，均應認定為違反法定程序。行政程序中顛倒順序主要有以下三種表現形式：①先裁決后取證。如，原告起訴到人民法院后，行政機關才進行大量的調查取證，向法庭提交的證明具體行政行為認定事實的證據，基本上是原告起訴后收集的。②裁決后告知陳述和申辯的權利。一些行政機關在作出具體行政行為的過程中，不告知當事人有陳述和申辯的權利，作出具體行政行為后才告知。③先執行后裁決。有些行政機關由于受利益驅動，在未作出裁決前，先將當事人的存款劃在自己的帳號上，或違反規定將扣押的當事人的物品變賣、拍賣。根據我國有關法律法規的規定，在對案件作出處理決定前，行政機關只能依法凍結當事人的存款，扣押當事人的物品，無特殊情況不能劃拔、變賣、拍賣。

（四）審查法定時限。任何一個行政程序都必須在一定時間內完成，如果行政機關可以不受時間限制，那么行政機關將無工作效率可言。我國許多法律、法規及規章中對行政程序中的時間限制作了明確的規定。因此說，時間限制亦是法定程序的要素之一。法律、法規及規章中對有關行政程序中的時間限制的規定，就是要求行政機關必須在規定的期間內完成，反之則屬于違反法定程序的性質。由于行政管理涉及面非常廣泛，而且情況復雜多變，所以對一些有關行政管理程序的期限，法律、法規及規章中沒有明確作出規定，無制定規章權的行政機關制定的規范性文件中所確定的期限，應視為法定期限，行政機關亦不能違反。如果無制定規章權的行政機關也沒有規定的，原則上可以參照行政復議的期限判決是否超出法定期限。這里需要特別指出的是，行政機關在法律、法規規定的復議期限內未作出復議裁決，這種情況屬于違反期限規定的性質。但是，根據《行政訴訟法》第三十八條中“復議機關逾期不作決定的，申請人可以復議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟”和最高人民法院《關于貫徹執行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》第十六條“復議機關在法定期間內不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服的，向人民法院起訴的，應以作出原具體行政行為的行政機關為被告”的規定，申請復議人可以向人民法院提起訴訟，也就是說申請人取得了救濟途徑。法院審理這類案件時，應視為復議機關維持了原具體行政行為，以原具體行政行為為審查的對象。據此，法院不應因復議機關超過了法定復議期限，判決其在一定期限內作出復議裁決。公務員之家

審查是否存在應當回避的問題。行政機關的執法人員在應當回避而沒有回避的情況下作出的具體行政行為，有可能造成行政處理不公正。為防止不公正問題的發生，我國的許多法律、法規及規章中都明確規定這種情況屬于違法行為。因此，人民法院在審查具體行政行為是否存在違反法定程序的問題時，還應查清執法人員是否存在應當回避而沒有回避的問題。在審查是否存在這一問題時，主要通過原告、第三人提供證據，或者法院根據原告、第三人提供線索取得的證據，或者法院在審查有關證據中發現這方面的問題。經庭審質證認定的證據證實被告的執法人員存在應當回避而沒有回避的情況，應當認定具體行政行為程序違法。

四、審查行政監督程序的兩個問題

由于行政監督程序有一定的特殊性，因此在審查行政機關按照行政監督程序作出的決定時，應當注意以下兩個問題：

（一）審查復議裁決的程序范圍問題。根據《行政訴訟法》第二十五條第二款“經復議案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告”的規定，人民法院審理復議裁決維持原具體行政行為案件，審查的對象應當是原具體行政行為；復議裁決改變原具體行政行為的，審查的對象應當是復議裁決。因此，人民法院審理前一類案件，只需審查原具體行政行為的程序問題，而勿須審查復議裁決的程序。審理后一類案件，因審查的對象是復議裁決，一般應當按照《行政復議法》的規定，審查復議裁決的程序問題，可以不審查原具體行政行為程序合法，因其他理由改變原具體行政行為的，根據《行政復議法》第二十八條中原具體行政行為“違反法定程序”，決定撤銷變更，并可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為的規定，除應審查復議裁決的程序問題外，還應審查原具體行政行為的程序問題。如果發現原具體行政行為違反法定程序并影響申請人的合法權益的，復議裁決即屬于違法，應判決撤銷復議裁決，并令復議機關重新作出復議裁決。

（二）審查行政申訴裁決的程序范圍問題。行政機關的申訴裁決改變原具體行政行為，當事人不服這類裁決而起訴的案件，也就存在審查行政程序的問題。這類案件經過多次處理，一般拖的時間較長，為避免不必要的糾紛，提高行政效力，盡快穩定行政法律關系，人民法院審理這類案件應只審查申訴裁決的程序問題，不審查原具體行政行為的程序問題。

參考文獻

中華人民共和國行政訴訟法的有關規定

行政處罰法的有關規定

行政復議法的有關規定

土地管理法的有關規定

治安管理處罰條例的有關規定

商標法實施細則的有關規定

城市規劃法的有關規定