小議民事強制執行法的法律探索

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我國現行的《民事訴訟法》執行程序篇對執行機構的立法授權極其有限,導致執行程序中行使執行權的執行行為常處于無法可依的狀態

自上個世紀九十年代以來,人民法院的民事強制執行工作日趨繁重,涉及申請執行人、被執行人、協助執行人、第三人和案外人隨“權利本位”理念的升華而頻生的實體權利和程序權利主張,亟需相應的公權力予以支持,而我國現行的民事訴訟法執行程序篇(以下簡稱執行篇)對執行機構的立法授權極其有限,導致執行程序中行使執行權的執行行為常處于無法可依的狀態。當前,中國的司法界和法學界強烈要求制定一部民事強制執行法,呼聲日高,筆者亦愿意為此效力。

強制執行法應明確的權利

當今社會的基本概念是公權力,立法的重要功能在于給國家機關授權。筆者認為,體現中國國情的民事強制執行權有六項權能,需要立法予以確立:

其一,執行保全查封財產權。為防止債務人在債權人申請執行前轉移可執行的財產,參照外國設立判決抵押權的立法例,最高人民法院于2005年5月1日實施的法釋(2004)15號《關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》(以下簡稱《查封規定》)第三條規定:“作為執行依據的法律文書生效后至申請執行前,債權人可以向有管轄權的人民法院申請保全債務人的財產。人民法院可以參照民事訴訟法第九十二條的規定作出保全裁定,保全裁定應當立即執行。”這里的“有管轄權的人民法院”是指對該申請保全案有執行管轄權的人民法院,顯然是確立了由執行機構享有和行使的執行保全裁定權。但是,這一司法解釋確立的執行權能,在2008年4月1日公布施行新修改的民事訴訟法中,卻沒有列入。

其二,執行司法審查權。執行機構受理債權人的執行申請,有權對其申請書及執行依據進行司法審查,特別是對仲裁裁決書和公證債權文書的審查,如果發現其確有錯誤,則有權裁定不予執行。我國對此項權能的立法規定不夠完善,亟需立法增補、修正。

其三,執行命令權。在執行司法實踐中,一些地方法院執行機構借鑒外國的民事強制執行經驗,在申請執行立案后,給被執行人制發執行命令,被執行人收到執行命令須立即依命令履行義務。當前,實施這一執行權能的欠缺是執行篇中沒有執行命令之規定。而且執行人無正當理由違抗執行命令時,執行法院也沒有相應的罪名(如藐視法度之罪),可以立即以該罪治之以刑罰。

其四,執行措施實施權。這是執行權能的核心部分。執行篇列出十五條,確定執行機構享有九項執行措施實施權。但是,立法賦予執行機構這九項執行措施實施權不夠完善,是由執行當事人申請實施還是由執行機構以職權主動實施,未作規定。此外,執行司法實踐和司法解釋早已突破“不得重復查封”的立法規定,而建立了輪候查封制度,致使執行機構享有輪候查封權。執行篇卻未予立法確定,弱化了對被執行人的懲罰力度的問題。

第五,執行裁判權。執行機構在執行程序中,處理大量的物權與債權的轉換事項,涉及實體裁判的權能需要立法確定的較多,如裁定變更、追加執行當事人可能引起的訴訟；查封優先權的設立及由此可能引起的訴訟。按《查封規定》第五條、第六條和其他司法解釋的規定,不予執行被執行人豁免執行的財產可能引起的訴訟；參與分配程序中的清償債務分配表可能引起的訴訟；執行財產保管和使用中發生損毀、滅失情形可能引起的訴訟；執行權行使中發生侵權行為可能引起的訴訟；以及這些訴訟案件的受訴機構、舉證程序和舉證責任分配等。這些可預期發生的執行裁判權,都應當在立法中予以確定。

其六,執行統一管理權。中央曾要求“強化執行機構的職能作用,加強執行工作的統一管理和協調。各省(自治區、直轄市)范圍內的人民法院執行工作由高級人民法院統一管理和協調,并負責同外省(自治區、直轄市)高級人民法院執行機構協調處理執行爭議案件”。為此,最高人民法院制發了法發(2000)3號《最高人民法院關于高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》,作為司法解釋的規定,也未被立法采納確定此項權能。

要妥善兼顧申請執行人和被執行人的權利

國家一項公權力的設立,應當源于權利。而我國對執行程序中存在的大量權利,在制定民事訴訟法時普遍地被認識不足,特別是能夠給予立法者更多影響的學理界,有的認為執行程序應當實行“執行當事人不平等原則”；有的更是令人難以理解地認為:“執行人員拿著執行文書采取執行措施的行為,同公安人員拿著逮捕證追捕犯罪嫌疑人的行為,似乎并沒有什么性質上的區別”。

在學理界的這種輿論導向影響下,立法者似乎很少考慮執行程序中的民事權利,特別是被執行人的權利,如即使意識到應當立法保護被執行人的極為重要的豁免執行之權利,也僅在執行篇的第二百一十九條和第二百二十條旨在設立強制執行措施的規定中加了一句“但書”,由執行機構以職權予以“保留”“生活必需費用”和“生活必需品”,其側重點不是確定權利；《查封規定》第五條列了八項豁免執行財產,也未被立法采納。因此,基于權利而設立權力,在執行篇中忽略得太多。

最高人民法院民事強制執行起草小組形成的《民事強制執行法(草案)》第一稿中曾列述了495條,其中多是基于保護程序中的各種權利而設置相應的執行權能的規定。筆者認為,執行程序中不可忽視的而且應當列為法條的民事權利至少有如下四個方面:一是申請執行人和被執行人共有的權利:二是申請執行人獨有的權利；三是被執行人獨有的權利；四是執行程序中涉案人的權利。

顯然,執行程序中必然存在權利人主張上述四十個大項權利的情形,一部完備的強制執行法不可不將這些權利全部地列入法條中；也必然地應當適應各項權利的立法要求而設置相應的執行權能,即對保障各項權利的執行權力之程序啟動、作用點、執行力方向、執行力大小、權能范圍、權利人主張權利的時效與失權情形和對相關執行權力施行的認可、容忍度、抗辯理由、救濟程序等,都應當由立法作出明細規定。

由此可見,執行篇僅有的極少體現保護前述權利的34條規定,對于我國四萬余人的執行隊伍每年執行兩百五十余萬件各類執行案件而言,仍可以說是“無法可依”。而且尤其不難看出；對這些權利的立法保護,涉及諸多實體權利,民事訴訟法無論如何修改,也難當此任。