農民人權法律機制的改革

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本文作者：劉安華工作單位：湖南文理學院法學院

和諧社會是尊重和保護人權的社會。近年來，我國農民人權及其保障問題受到了社會各界的廣泛關注，農民人權的保障程度在整體水平上得到了提高。但是,和諧社會所要求的公平、公正和平等對待在農民身上尚未得到完全體現，農民應該享有的人權諸如勞動保護權、選舉權、受教育權、社會保障權、自由遷徙權等，要么被忽視，要么沒有與別的階層一樣被法律進行同等保護。我國農民人權保障之所以存在不足，其主要根源是法治的缺失。加強農民人權保障，促進和諧社會的構建離不開法治的推動。法律自身具有的規范性、明確性、利導性、國家強制力的保證性等特性,決定了它能比道德、政策等其他社會規范在某種程度上更具有維護社會穩定和促進社會發展，有效地實現調控現代社會關系的優勢和價值。法治在構建和諧社會與保護農民人權中將起到至關重要和無可替代的作用。從國外的經驗看，不少發達國家和地區在應對“三農”問題上，都有比較健全的“三農”立法和嚴格執法司法，注重法治治農手段，促進和保障了“三農”良性發展。因此，在我國和諧社會建設中，必須完善農民人權法律保障機制。

一、完善農民利益代表和表達機制

一個國家和社會,其成員組成都是多層次、多階層的，每一層次或階層的社會成員往往有著共同的利益追求。為了保護自己的經濟利益和政治利益，最好的辦法就是這一階層的社會成員組織起來，以組織的形式同國家和社會發生各種聯系。其組織形式越完善,組織力量越強大，其利益保護就越有效。在當今社會，一個社會群體有沒有自己的公民組織，會顯現出巨大的利益差別。在現代社會，對弱勢群體保護的有效手段之一就是建立自己的利益代表與表達組織，例如美國農民有農民協會、農民聯盟和農場局三大團體，日本則有全世界最大的全日農協聯盟。這些組織都向其成員提供經濟、教育服務。但是它們最主要的功能是謀求有利的立法，通過與立法人員的聯系來謀求符合自己意愿的立法。在立法上對農村利益集團的損害,最終會導致對整個社會的損害。農民要維護自己的利益，關鍵在于利益表達。在我國，代表工人、婦女、青年人的法定組織分別有工會、婦聯和共青團。此外，尚有各種各樣的社團和協會。這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。中國農民缺少自己的代言機構，自我保護能力弱，農民既無法保障自己的權利，也無法影響國家的政策和行動。由于缺乏自己的利益代表與表達組織，農民沒有城鎮居民所具有的那些參政、議政的機會與場合，政治權利被邊緣化。農民缺少參與政治的渠道和具體形式，導致農民參政能力弱化，農民基本上是現實政治的被動接受者，而不是積極參與者，在政治決策上也就順理成章地被忽視，農民的政治地位和政治權益逐漸失落，面對現代政治國家中不法權力的侵害，農民難以抗衡，權利不斷受到傷害。外國經驗值得借鑒，我們可以嘗試建立以農民自治為主體的鄉村農民組織制度，著手組織農會或其他社會中間組織，形成農民自己的利益代言人。農會組織在性質上應當同城市中的婦聯、工會等群眾組織一樣，擁有同等的政治地位，并發揮促進經濟發展和維護社會穩定的積極作用。通過這類農民利益代表與表達組織，反映農民的要求與心聲，加強與政府的溝通和對話，用制度方式消解社會矛盾，避免釀成農民與政府的大規模沖突，從而使農民在權利保護方面獲得更多的支持和力量。

二、完善農民人權保護立法保障機制

要真正地實現人權保護，立法是前提，人權沒有變成可執行的法律，人權保護只能是一句空洞的口號。“法是善和正義的藝術”。[1]必須從立法層面上以公平、正義的理念去完善農民人權保護的法律體系，為構建和諧社會打下堅實的基礎。首先，要完善農民人權的憲法保障。憲法歷來被稱為人權保障書，人權的實現和保障離不開憲法和憲政制度。賦予農民以真正的憲法關懷,是保障農民人權的終極選擇。遷徙自由是現代國家公民權利的重要內容。1998年我國政府簽署的《公民權利和政治權利國際公約》就明確規定了遷徙自由的權利?，F在世界各國普遍賦予公民居住和遷徙自由權,全世界只有為數很少的幾個國家實行嚴格的戶籍制度。要給予農民“國民待遇”，使農民工享受同等的勞動權益和就業機會，使農村和城市居民同等享有義務教育、土地、選舉、遷徙、社會保障等國民權利。中國應順應歷史潮流,改變城鄉分割的二元結構格局，加快戶籍制度改革步伐，盡快與國際通行做法接軌，以批準《公民權利和政治權利國際公約》為契機,將公民的“遷徙自由權”納入憲法修正案，為公民的遷徙自由提供憲法依據。同時建立相應的法律保障機制。嚴格按照遷徙自由原則設立戶籍制度，取消對戶口遷徙進行行政審批，要將戶口行政審批制度改為遷徙登記制度，使“農業戶口”與“非農業戶口”只具有統計意義，從根本上改變人口遷移方式，形成國家立法規范、社會經濟調控、個人自主選擇的遷徙調控新格局，將居住和遷徙權納入到公民意思自治的范圍。同時通過司法審查的方式推動制度的變遷。作為人權保障的憲法，在內容上應該突出對農民這一社會群體的特殊保護。尤其是在平等權方面，更應當明確加以規定，以改變目前農民平等權欠缺的狀況。國際人權公約關于平等保護、禁止歧視的內容詳細而明確，我們在憲法中應加以借鑒吸收，把平等權詳細闡明于憲法之中，在法律上還農民以真正平等的權利。其次，要完善農民人權的具體法律保障。我國的立法結構按從高到低的層次分別為：憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章以及規范性文件。低層次的法律規范如果與高層次的相抵觸，就不具有法律效力。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。因此，法律無論何時都需遵守最高規范，與憲法相抵觸者必須被確認為無效。在我國構建和諧社會的新世紀，我們的立法部門決不應再制定出類似1958年戶口登記條例之類削減公民權利的法律來。被制定出來的法律，應該是積極落實公民的憲法權利，至少不能克減公民的憲法權利。完善農民人權的具體法律保障要求立法要以農民人權為本位，切實保護農民人權。保護農民權利的立法應包括農民經濟權利、政治權利和社會保障等方面的內容。對于涉及農民基本權利的重要問題必須以立法的形式加以規定。要盡快填補農民人權立法空白,提高立法層次，不斷修改、完善現有的法律法規。當前要加強涉及農村基層政權組織建設、農業問題、土地問題、承包經營問題、土地流失問題、鄉鎮企業問題、農民社會保障和社會保險問題等方面有關農民人權保護內容的立法，應明確地賦予農民以土地權利為核心的財產權利，賦予其平等的社會地位與平等的社會權利，盡快形成一個保障廣大農民在政治上實行民主自治管理，在經濟上實行獨立自主生產經營，在生活上達到穩定有序、安居樂業的法律體系。

三、完善農民人權司法保障機制

有權利必有救濟，否則權利不過就是一句空話。當權利的侵害切實發生時，一種強大有力、健全完整的救濟機制將是必然的選擇。所以，給農民的權利以制度保障尤為關鍵。憲法作為公民權利的保障書，如果憲法權利沒有得到具體法律的落實，司法機關又不適用憲法條文作為判決依據，權利保障無疑便成為一紙空文。憲法的根本性和最高權威不應只體現在它自身所作的宣告上，而更應體現在它是公民權利保護的根本手段和公民權利救濟的最后措施上，體現在它可以作為審判機關維護正義的最后依據上。由于我國憲法缺乏現實約束力，當公民或單位的憲法權利受到侵害時，無法依據憲法提起違憲訴訟，請求國家機關對自己的憲法權利作出保護。這種狀況說明，目前我國憲法缺乏一個切實有效的憲法訴訟制度。因此，建立一個真正有效的憲法訴訟制度成為必要。憲法訴訟制度建立后，當農民的憲法權利遭受侵害時，就可以向有管轄權的人民法院尋求司法救濟。完善農民人權司法保障機制需要確保司法公正。司法公正是維護農民人權的制度保障底線。公正是司法的生命。一旦司法公正受到懷疑,社會公正便蕩然無存了。英國思想家培根指出：“一次不公的判斷比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了?！盵2]司法公正,既包括實體公正，又包括程序公正。要尊重司法規律,以解決制約司法公正和人民群眾反映強烈的問題為重點推進農村司法體制改革。強化農村基層司法機關建設，切實推進執法規范化,同時采取措施緩解農村基層司法機關人員、經費緊張狀態,真正將農村基層司法機關建設作為整個司法系統建設的重中之重。實行司法公開特別是審判公開，接受社會監督，提高審判活動的透明度；盡力解決好爭議比較大、農民群眾上訪的案件，以減少農村不和諧的社會因素等。完善農民人權司法保障機制需要建立健全農民法律援助制度。法律援助機制的本質是保障人權，實現社會公平。我們要建設的和諧社會，應該使全體人民共享社會進步的成果，如經濟資源以外的其他社會資源的公平分配，其中包括法律服務資源的分配。當前，農民不僅在經濟成果的分享方面處于弱勢地位，在包括法律服務資源在內的其他社會資源的分享方面同樣處于弱勢地位。要建立健全農民法律援助制度，保障農民人權，實現社會公平。建立健全農民法律援助制度，首先必須完善現有法律援助機構，加強其對農民法律援助的職能?，F有的專職法律援助機構和其他社會團體提供的法律援助應主動給農民以更多的關注，即變被動服務為積極主動服務。其次要建立專門面向農民的法律援助機構———農民法律援助中心。農民法律援助中心的主要職能是面向全體農民，為他們提供法律咨詢、代擬法律文書、非訴訟調解、提供法律性指導意見等法律援助，并為經濟貧困的農民進行免費刑事辯護和刑事、民事訴訟及行政訴訟。完善農民人權司法保障機制還必須建立健全農民司法救助制度。獲得法律援助只是貧困農民能用法律來維護自己權益的第一步，這還遠遠不夠。進入訴訟程序后，高昂的訴訟費用也往往使很多農民不得不放棄打官司，所以還需要審判機關司法救助制度來幫助貧困農民。要在現行司法救助制度的范圍中增加關于農民司法救助的規定，對所有涉及農民根本利益的訴訟采取減、緩、免交訴訟費的救助措施，明確規定農民得到司法救助的條件，能讓確實貧困的農民得到司法救助的實惠。加大對司法救助制度的宣傳，特別是偏遠農村，一定要通過多種手段讓農民知曉司法救助制度。法院應進一步健全完善相關司法救助制度規定，要注意加強與法律援助的銜接、配合，加強與法援機構的聯系溝通，對已經接受法律援助的當事人應在形式審查后直接給予司法救助，不必雙重審查。各級政府要加大對法院的經費支持力度，確保法院不因減免訴訟費而影響獲得各項經費的數量。要把法院的司法救助費用列入財政預算，確保法院辦公經費。同時要積極開展農村普法教育，增強農民法律意識。只有提高廣大農民的綜合法律素質，增強他們的法律意識才是保障農民人權的最根本因素。

四、完善農民人權的行政保障機制

政府是社會秩序、社會和諧和社會公正的守護者。政府行政權力涉及經濟、政治、文化和其他社會生活的各個領域。依法行政能否以公平正義為價值尺度，調整社會關系，平衡社會利益，整合社會資源，維護社會秩序，達到建設和諧社會的目標，直接關系到構建和諧社會的成敗。構建和諧社會的消極因素主要自政府公共權力在農村的非理性運作。在構建農村社會和諧的過程中，農民人權能否得到保障，取決于政府公共權力是否在法律規定的范圍內行使。必須使政府的公共權力在法律的范圍內行使，強化政府對農村的公共服務和公共管理的職責，為農村、農業和農民提供一個公平的博弈平臺。當前我國實行的是一種“壓力型”政治管理體制,農民在這種體制下缺少權利。這種“壓力型體制”將政府確立的經濟社會發展的硬指標層層分解下達給各級政府,并把指標的完成情況作為考核官員政績的重要指標。處在行政體制末端的鄉鎮政府,為完成各項行政任務,不可避免地會憑借行政權力,利用行政手段，把這種壓力傳遞給每一個村莊,落實到每個農民身上,使農村始終處于壓力型體制的控制之中,排除了農民分享經濟政治社會權利的任何可能性。[3]要改革當前的“壓力型”政治管理體制，確立政府權力的邊界,將地方政府的職能界定在為農民的自主發展權提供制度性保障,為農民財產權利提供法律保護，搞好農業發展規劃,推進農村社會保障,協調和解決農村的利益矛盾或沖突等的范圍內,為農民自主自立發展提供廣闊的制度空間。在和諧社會建設中，必須改革政府對農民的治理理念和體制，全面推進依法行政，建設法治政府，尊重和保障人權,保障農民平等主體地位。建設法治政府，就是要求行政機關自覺運用體現最廣大人民根本利益的法律管理國家事務、經濟文化事業和社會事務，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，做到有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償。法治政府的具體目標是建設守法政府、廉價政府、誠信政府、透明政府和責任政府。[4]守法政府是法治政府的首要目標。在法治社會，善意不等于合法。執政為民,體現了目標的正當性，但其實現還必須謀求手段和程序的合法性。政府守法，要求政府機關及其公務員必須養成尊重法律、崇尚法律的觀念和習慣。政府守法，要求政府堅持無法律即無行政和法無明文禁止即公民自由的法治原則。政府機關只能基于憲法和法律所賦予的權力并在其范圍內實施行政管理，對憲法和法律沒有賦予的權力不得自行創制、行使或規制公眾的行為。法無明文禁止即公民自由,是一個基本的人權原則。它意味著只要法律沒有明文禁止，公民就可以自由地作為或不作為,不受政府機關的任意干涉。法治政府還要求政府是厲行節約和降低行政成本的廉價政府、誠實守信的政府、陽光下的透明政府和權責統一可問責的責任政府。建設法治政府，以法律約束公共權力，可以有效地防止行政權對農民人權的侵害。