農村公共法律服務供給體系完善與創新

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2019年6月，司法部“法治鄉村建設”提出要增強人民群眾的法治獲得感、幸福感和安全感，抓住了我國農村地區社會治理建設的關鍵。建設法治鄉村是鄉村振興戰略的內在要求，“治理有效”是鄉村振興的基礎，但同樣也是鄉村振興戰略實施的薄弱環節。隨著農村社會改革與經濟的發展，農村地區傳統經濟結構與利益結構的重組與重構都帶來了法律服務需求的增長。農村公共法律服務作為政府基本公共服務的重要組成部分，其供給體系長期滯后于農村經濟社會的整體發展。加快建設和完善農村公共法律服務體系是建立健全自治、法治和德治相結合的鄉村治理體系的重要組成部分，對維護農民基本權益、保障農民合法利益、推動農村社會環境穩定具有重大的社會現實意義，有利于推動農村全面發展，保障鄉村振興戰略的實施。

一、農村公共法律服務的概念與重要性

法治鄉村建設離不開農村法律服務體系的建設。農村法律服務不僅包括公共法律服務，還包括其他商業性的法律服務內容與非正式的社會制度等一系列與法治建設有關的服務類型。農村經濟和社會的變革改變了農村居民對法律的認知薄弱與對法律服務的不信任情況，法律服務需求不斷增加，出現了政府公共法律服務不足與市場法律服務供給的不協調，影響農村法律服務供給與需求的結構性不匹配以及質量性法律服務的缺失，不利于農村居民法律意識的強化，以及農村依法治理理念的形成。因此，區分農村公共法律服務與其他法律服務類型，有利于構建穩定合理的農村法律服務供給體系，提高法律服務供給質量。1.農村公共法律服務的概念。農村公共法律服務體系是政府公共服務的重要內容，是為了滿足農村基本法律服務需求，具有社會兜底功能，區別于一般性意義的法律服務類型。它是政府公共管理職能與時俱進的體現，也是隨著農村經濟社會發展的發展和農村社會基本服務需求轉變而改變的。因此，政府公共法律服務不是萬能的，不能替代其他法律服務種類，受制于政府的整體資源有限性和資源配置能力，其法律服務效能是有界限的。綜合來看，農村公共法律服務是由公共法律服務機構提供的、不以營利為目的的、滿足農村地區基礎性法律服務需求的政府服務方式，是政府公共管理和公共服務職能的體現，是促進農村地區法治建設的基礎性制度安排，具有保障農村公民基本權益、維護農村地區社會秩序與公平正義的基本功能，是提高農村社會治理水平并促進農村全面發展的有效手段。2.農村公共法律服務的必要性。隨著我國城市化進程的推進，農村地區人口流動頻繁，經濟結構發生變化，農村社會約定俗成的傳統自治結構受到巨大沖擊，隨之而來的各種矛盾引發對法律法規的需求。但是，長期以來，我國農村地區法律教育缺失，法律意識不足，法律服務供給滯后，建立健全農村公共法律服務體系具有現實必要性與重要性。首先，農村公共法律服務體系的構建是農村經濟社會發展變革的必然。我國城鄉二元分割狀態下，農村社會治理是村民自治與基層共治的結合，雖然法治建設也獲得了較大發展，但是，鄉土人情與鄉規民俗仍然發揮著巨大作用。但是，農村經濟的變革與發展打破了傳統鄉規民俗賴以存在的社會條件，經濟沖擊帶來的社會矛盾突破了農村傳統治理手段的約束力，需要法律的公平性、威懾力與判斷力解決新的社會矛盾。其次，也正是我國傳統農村治理體系，導致農村地區普遍法律認知不足。農村地區內在法律意識與認知的缺失不足以支撐社會變革對法律需求的實現，需要建立農村法律服務體系，增加農村法律服務供給，保障農村地區社會公平與正義，推動我國農村地區社會治理水平與法治建設的必然。

二、農村公共法律服務供給體系存在的問題

1.農村公共法律服務資源供給不足，供需差距大。我國法律資源的地域分布、城鄉分布嚴重不均衡，農村公共法律服務的人員供給更是嚴重不足。以律師為例，根據2019年司法部公布的數據來看，我國2018年執業律師42.3萬人，按我國14億人口計算，每萬人擁有律師為3人。從地域分布來看，其中70%以上集中在中東部經濟較為發達的省份，而其中大部分又主要集中在這些省份的中心城市。這就導致廣大農村地區，甚至經濟欠發達城市法律專業人才的相對短缺。在農村建設公共法律服務體系之時，難以有足夠的專業法律人才開展法律服務工作。另外，各地區農村的公共法律服務經費保障不足。長期以來，我國政府財政支出中不包含法治建設類的服務購買等，農村公共法律服務建設支出缺乏穩定的經費保障，導致農村公共法律服務資源供給缺口大。2.供給方式單一，供給主體固化。長期以來，公共法律服務作為政府公共服務產品，一直由政府部門提供，通常是司法部門設置下屬機構、站點或服務窗口，由司法工作人員直接服務于法律需求者。盡管隨著技術進步，公共法律服務借助網絡平臺，服務類型增加，但是，仍然沒有改變政府作為服務供給者，直接提供服務的方式。盡管部分地區已經開始以政府購買服務的方式擴大公共法律服務覆蓋范圍以及服務深度，但規模較小，影響力還沒有完全發揮，特別是在農村地區，專業法律工作人員與機構在公共法律服務提供過程中的作用不顯著。在這種供給方式下，由于政府司法工作人員有限，人員配置捉襟見肘，嚴重制約了公共法律服務的質量提升，不利于農村公共法律服務體系建設與長遠發展。3.公共法律服務流于形式，服務質量參差不齊。在人員配置與經費保障均不足的情況下，我國農村地區公共法律服務體系的建設缺乏有效實踐的推動條件。在我國長期城鄉二元發展結構下，城市與農村的公共法律服務需求差異較大，城市公共法律服務的形式雖然有借鑒意義，但不能照搬，需要根據農村社會發展需求開展深入的探索與創新，這也導致了農村公共法律服務體系的建立在初始階段進程較慢。另外，公共法律服務所涉及的內容方方面面，各地區還沒有形成統一的服務體系與內容設置，缺乏服務標準，。再加上服務提供人員對農村地區社會文化不了解，缺乏農村公共法律服務經驗，無法提供具有針對性的有效服務，這些都影響了農村地區公共法律服務的質量與水平。4.服務資源配置不合理，服務效能較低。公共法律服務提供的廣度與深度與當地經濟發展水平有較大關系。經濟發展水平相對較高的地區，專業法律服務人員從事商務性質法律工作的可能性也更大，導致公共法律服務的相關資源分配不足，因此，大部分農村公共法律服務的提供者以政府基層司法工作人員為主。而隨著城鄉一體化的發展和技術的升級，很多地區借助互聯網技術，協調城鄉公共法律服務資源配置。但是，仍然有很多地區沒有認識到農村公共法律服務的重要性，壓縮農村法律服務資源數量，人為造成城鄉法律服務資源不均衡，出現城市法律服務資源閑置和農村法律服務資源不足的矛盾，這樣不僅影響了公共法律服務資源的有效利用，還導致整體公共法律服務效能較低，影響農村公共法律服務的推進。5.公共法律服務管理不當，管理機制不健全。農村公共法律服務發展較晚，并且由于我國區域經濟發展水平差異較大，各地區對公共法律服務的探索也不一致。有些地區通過設立專門的鄉鎮公共法律服務站和網點，以期實現大范圍的農村公共法律服務覆蓋。但是，公共法律服務作為政府公共服務內容的歷史較短，目前仍然屬于較新的政府服務形式，特別是我國農村地區較為廣闊分散，對公共法律服務的界定差異較大，各農村地區設立的司法機構的行政屬性仍存在質疑，缺乏明確的制度與組織保障。也因此，給農村公共法律服務工作的開展以及管理帶來了較大的困難，沒有明確的管理機制，制約了公共法律服務機構職能的有效發揮，也造成部分公共法律服務機構的成立與建設流于形式，沒有實質性工作進展。

三、農村公共法律服務體系構建出現問題的原因

1.公共法律服務意識不足。雖然我國政府從上到下都在著手推進農村公共法律服務體系建設，但是，由于各地區發展進程不同，很多地區，特別是經濟欠發達地區，僅僅是為了推行上級政府政策實施，卻并沒有認識到公共法律服務的重要性與必要性，缺乏公共法律服務意識，重視不足，導致農村公共法律服務體系構建時各政府部門職責不清、界定模糊、支持不足等問題。而受中國農村傳統觀念影響，很多農村地區仍然堅信多一事不如少一事的息事寧人思想，認為以法律解決問題反而會激化矛盾，沖擊農村傳統的鄉俗民規，缺乏以法律維護自身權益的意識。農村公共法律服務本由政府提供，且服務于民，但是供需雙方意識上的不正確認識卻使得公共法律服務體系構建困難重重。2.公共法律服務宣傳不到位。農村經濟發展的落后造成了信息流通的不對稱，農村地區的法治建設相對較為落后，法律意識淡薄，對法律服務的認知有限，對公共法律服務認識不足，誤解較多。盡管農村地區法律需求日益增加，但是很多地區不了解公共法律服務的性質與服務的內容，能夠主動尋求公共法律服務的數量卻很少。同時，由于缺乏宣傳，公共法律服務定位不清晰，造成農村基層政府、農民以及公共法律服務提供者的互相猜疑，基層政府認為公共法律服務替代了其在社區管理中的作用，農民認為其為政府派出，并不會真的維護自身權益，導致公共法律服務無法工作開展困難。3.公共法律服務與管理標準缺失。農村公共法律服務缺乏統一的可借鑒的標準與模式。在公共法律服務的內部運行與管理方面，農村公共法律服務該由哪些部門參與并沒有明確的規定，內部協調與管理機制不明確、各部門之間溝通與銜接不通暢，甚至存在部門間相互踢皮球現象，不利于對法律問題需求的解決，降低了公共法律服務體系的作用和公共法律服務的有效性。而在公共法律服務體系的構建上，農村地區涉及的服務類型、服務模式以及政府各項資源的來源、配置與保障機制并不明確，大部分地區的具體實施時以上級政府的重視程度而定，造成各地區在公共法律服務的職責與內容上差異較大，沒有統一性。同時，對已經開展相關工作的地區的績效考核、監督管理與統籌指導等均處于探索階段，缺乏規范的、明確的工作標準與參考依據。4.公共法律服務的定位不清晰。公共法律服務的屬性與目標定位直接關系到這一體系在實踐中的推廣與應用。但是，公共法律服務不同于教育、醫療等公共品的供給。作為政府公共服務的重要內容，教育與醫療具有獨立的、明確的定位與劃分，在政府工作中占有重要地位。而對公共法律服務的行政屬性與職責目標等方面的認識仍然存在質疑與爭論。而正是這一發展與完善過程，造成公共法律服務相關的政策與法規的不穩定性，使得各地區在政策理解與實踐操作中存在較大的猶疑與不確定性，直接影響了政府、社會組織以及法律工作者在公共法律服務中的職責定位，不利于激發各方提供服務的積極性，影響了農村公共法律服務的深度與廣度，不利于農村法治建設。隨著公共法律服務體系的建設實踐，公共法律服務的屬性界定與目標定位還需要進一步探索與完善。5.公共法律服務資源配置方式落后。我國公共法律服務資源配置的不均衡與資源配置方式具有直接關系，由于法律服務資源配置方式較為簡單落后，無法有效的整合地區內各類法律服務提供者參與公共法律服務。比較典型的是，現有農村公共法律服務資源配置中，主要以政府供給為主，社會與市場力量參與較少，政府購買不足，無法實現社會與市場法律服務資源的下沉，造成資源的有效利用率低。教育與醫療等公共服務的提供過程中，已經探索出具有較高資源配置效率的模式，其實踐也證明，政府不僅是政府公共服務的供給者，更是公共服務供給的協調者與指揮者。政府發揮協調全社會資源的力量提供公共服務比政府本身作為直接供給者更重要。

四、完善農村公共法律服務體系的對策建議

1.明確農村公共法律服務定位，確立職責范圍。推動農村公共法律服務體系的關鍵是明確農村公共法律服務的職責定位，以確立政府、市場以及社會機構在構建農村公共法律服務體系中的作用，并以此確立其具體的職責與服務范圍。這需要在符合政府公共服務職能基礎上，深入探索公共法律服務與其他公共服務的區別，在區分公共法律服務與其他公共服務的個性與共性特征后，依據農村地區經濟與社會發展形勢，綜合農村經濟社會改革中可能遇到的法律問題，確立公共法律服務基本職能，并賦予農村公共法律服務的基本準則與地方執行的靈活性，合理調動法律服務供給資源，保證政府公共服務均等化。2.完善公共法律服務組織體系，保障服務供給穩定。完善的組織體系是保障農村公共法律服務供給穩定的基礎制度安排。只有成立了專門性公共法律服務機構，才能有針對性的根據各地區農村社會發展狀況設置公共法律服務機構，布局公共法律服務機構網點，真正實現農村公共法律服務硬件下沉，提高農村公共法律服務機構的覆蓋能力和服務能力。另外，還要完善公共法律服務體系的內部運行與管理機制，構建由政府主導、職能部門主管、協同各政府部門及社會力量參與的運行管理體系，明確權責分配，厘清利害關系，充分調動公共法律服務供給多方主體的積極性，形成農村法律公共服務供給合力，確保農村公共法律服務供給方多元化與穩定性。3.協調公共法律服務資源，提升服務供給質量。由于經濟發展水平落后，農村地區公共法律服務體系建設最需要的是專業人才和專用物的短缺。保障人才供給，需要政府在工作中大量引入專業法律服務人才，增加政府公共管理法律人才招聘，或者與當地法律機構開展合作，開展專業律師志愿服務項目；同時，調整城鄉法律人才不均衡狀態，探索城鄉法律專業人員公共服務輪崗制度。在經費保障上，一方面要增加政府直接財政投入，成立專項資金，改善農村公共法律服務硬件設施；另一方面，增加政府購買服務，通過社會組織直接參與農村公共法律服務體系建設，引進現代技術法律服務平臺，提高法律服務效率。4.健全農村公共法律體系，保證農村公共法律服務有法可依。鄉村法治化是完善農村公共法律服務體系的最終歸宿，有法可依是推動農村公共法律服務體系日益完善的重要環節，同時，農村經濟與社會的變革也需要有法可依。一方面，要完善公共法律服務立法。公共法律服務作為政府公共服務的重要內容，需要有法可依。另一方面，隨著農村社會變革，農村地區出現了新的法律問題，有些原有相關法律法規不再適用新的法律問題，需要根據新的發展形勢作出調整和修改，與時俱進，減少農村問題中的法律空白要保證公共法律服務過程中法律援引與適用正確。

參考文獻

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作者:寧琪 單位:中原工學院信息商務學院