國外航天產品法律制度與引用

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本文作者：蔡高強高陽工作單位：湘潭大學法學院

21世紀是科技高速發展的世紀，航空航天領域的技術轉讓與合作一直是各國關注的焦點，與航空航天技術相關的產品貿易問題也越來越受到各國的重視。航天產品不僅包括火箭、衛星等直接用于航天活動的產品，也包括與其相關的一些零部件的制造。不少航天產品，特別是與之相關的航天產品零部件，不但可以用于航天事業，也可以被用作軍事用途。因此，基于對國家安全與國際和平與發展的考慮，將相關產品分為“軍品”和“兩用物項和技術”，實行“軍民雙線”的出口控制模式，一直是西方航天大國控制航天產品和技術出口的慣用模式。外空非軍事化要求各國發展航天事業都不得以軍事行為為目的，而大多數航天產品都屬于軍民兩用產品。在此，各國對航天產品實行的貿易管控就顯得十分關鍵。一方面，國家對航天產品的出口管控程度直接影響著一國航天產品貿易的健康發展及其航天商業競爭力的形成；另一方面，由于航天產品的特殊性，發展航天產品貿易的風險也比較高，國家安全、國際和平與穩定等，也是航天國家發展航天產品貿易必須要考慮的因素。自人類探索外空世界以來，歐盟各國一直是世界航天事業的積極參與者。特別是在空間商業化領域，歐盟在制度層面與法律層面都走在前列，其關于航天產品貿易管控制度具有鮮明的特色。

一、歐盟航天產品貿易管控制度的形成與發展

（一）1995年之前的航天產品貿易管控歐洲各國很早就開始對軍民兩用產品實行了有意識的出口管控，關于出口控制的相關法律也早已存在。無論是在國家層面上還是在國際層面上，歐洲各國都已經對軍民兩用產品作出了區分，并規定了詳細的產品清單。1969年生效的歐盟EC2603/69號條例搭建了歐洲出口控制框架的最早雛形，對歐盟航天產品貿易的順利進行起到了至關重要的作用。但是，在1995年之前，歐洲各國在世界航天產品市場上并不占有的太大的份額，歐盟也不存在專門針對航天產品的貿易管控制度。即使是歐盟對于軍民兩用產品的管控，也還相當籠統，且并不涉及關于航天產品和非航天產品的劃分。無論是在歐盟內部還是對于第三國的貿易管控，歐盟各國之間都各有規定，沒有形成相對統一的標準。再加上航天產業的特殊性，其牽涉到的國家利益非常復雜：英、法兩國作為聯合國常任理事國，在航天產品貿易領域具有比較開明的政策，與其他國家都保持有良好的長期合作關系；德國在發展航天事業時則比較謹慎，對國防類產品都實行非常嚴密的管控；還有如瑞典這樣的國家，長期實行不結盟政策。這些都為歐盟航天產品貿易的統一管控增加了難度。（二）軍民兩用產品的部分統一控制為了在歐盟內部消除對軍民兩用產品的出口控制，提高歐盟進出口貿易的國際競爭力，歐盟于1995年7月正式開始對軍民兩用產品實行統一的出口管控。以統一行動和《統一對外與安全政策》為基礎而形成的EC1334/2000號條例以及共同商業政策條款共同推動了歐盟統一的軍民兩用產品出口控制清單的出臺[1]28。根據條例，歐盟內部統一對軍民兩用產品出口控制清單上的產品實行出口許可證制度，初步形成了歐盟在一定范圍內的統一出口控制政策。歐盟雖然已經統一了軍民兩用產品的出口控制標準，但這種統一的出口控制制度還并不完善：沒有對軍民兩用產品進行完整的規范化分類，只對部分產品實行統一管控標準；也未對航天產品做出任何特殊規定；具體產品出口的許可權力依然由各成員國分別行使。這種部分統一的出口控制制度是歐盟各成員國為促進歐盟政治經濟一體化進程的發展而妥協的產物，是歐盟一體化進程與反一體化傾向斗爭的結果，具有一定的局限性。但是，歐盟成員國的貿易許可行為必須嚴格依照歐盟的統一許可標準進行，按照固定的許可格式和許可條件，根據成員國決定是否批準許可時所必須考慮的因素，一旦獲得某一成員國的許可，則這種許可在歐盟內部其他地區也同樣有效。體現了歐盟商業一體化的重大進步，也為歐盟統一對外出口控制體制的形成打下了堅實的基礎。（三）對外出口管控體制的初步形成2006年4月底，歐盟貿易代表召集歐洲的兩用產品出口商開會，并于9月初了關于兩用產品和技術出口控制的政策性材料，提出了不少關于兩用產品和技術出口控制的非立法性建議和方案。在此之前，歐盟雖然已經在其內部市場上形成了對于軍民兩用產品貿易的規范化和自由化，但對于歐盟之外的第三國的出口控制卻還相對比較混亂，沒有建立起一個全面可靠的對外出口管控體制。目前的歐盟雖然統一化程度很高，但其內部結構和矛盾依然十分復雜。因此，要建立一個為歐盟各成員國所接受的統一的對外出口管控體制并不容易。商業競爭力、國家安全利益與歐洲內部的公平競爭和自由貿易的矛盾始終存在。對外貿易問題既是國家安全問題，也是貿易利益問題。各成員國政府毋庸置疑的保有其本國國家安全問題的決策權，而根據歐盟共同商業政策條款的規定，歐盟又被合法授予了就對外貿易問題制定統一商業政策的排他性權利。對外貿易的雙重性就決定了歐盟要建立完善的對外出口管控體制絕非易事。因此，歐盟目前雖然還沒有就軍民兩用產品和技術的出口管控出臺任何立法性文件，但歐盟對于軍民兩用產品和技術出口控制已經形成了相對具體的政策指導。這些貿易控制政策的形成，在歐盟對外出口管控體制的發展進程中具有里程碑式的意義，是歐盟對于軍民兩用產品管控的一個重要進步。（四）歐盟航天產品貿易管控制度的未來展望由于航天產品大多數屬于軍民兩用產品，建立航天產品貿易管控制度的關鍵還是建立起對于軍民兩用產品的出口許可證制度。歐盟對于兩用產品的貿易管控已經形成了具有指導意義的政策基礎。在歐盟政治經濟全方位一體化發展的今天，有關軍民兩用產品出口管控的法律規定也將在不久的將來正式出臺。自《國際武器貿易條例》簽訂以來，航天產品大多受其約束，美國的航天產品貿易份額自1998年開始出現了迅速下滑。與此同時，歐洲衛星制造商開始積極研發不受《國際武器貿易條例》約束的航天產品，歐洲空間局更是啟動了EEE歐洲零部件促進計劃，以提升歐洲國家在商業衛星市場的競爭力，使得歐盟迅速成為了世界航天產品市場的主力軍[2]8-9。為保持歐盟在航天產品市場上的重要優勢，歐盟在實現內部市場自由化的基礎上還將通過各類政策與法律途徑，持續推動一個統一的對外管控體制的建立。在保證國家安全的基礎上，歐盟必將進一步統一出口許可證制度、具體化各類航天產品的詳細管控標準，并最終通過法律途徑，設立統一的歐盟航天產品出口許可證管理機構，將各成員國的航天產品出口審批權收歸歐盟來統一行使。

二、歐盟航天產品貿易管控制度的主要內容與特點

經過長期的發展和完善，歐盟對于航天產品貿易的管控體系已經基本形成。比較美國嚴苛的航天產品貿易管控制度來說，歐盟的貿易管控制度表現出了相對寬松的特性，為歐盟在激烈的航天產品貿易市場上贏得了難得的發展優勢。（一）歐盟航天產品貿易管控制度的主要內容首先，歐盟制定了航天產品管控清單。由于歐盟成員國均為《瓦森納協定》①（塞浦路斯除外）、“核供應國集團”②以及“澳大利亞集團”③的成員國，歐盟對于航天產品的貿易管控主要是在這三個條約的基礎上形成的。此外，《國際導彈技術控制制度》①也由于大量歐盟成員國的加入而對歐盟航天產品貿易管控制度產生著重要影響。《瓦森納協定》在歐盟的實施主要體現在歐盟理事會1334/2000號法令中，該法令共8章22條，規定了歐盟出口控制的范圍、主管部門、控制物項的變更、海關程序、行政合作以及控制措施等。EC1334/2000號法令歷經多次修改，目前成為歐盟對外高科技出口管制的主要指導性文件。EC1334/2000號法令中涵蓋的軍民兩用產品和技術清單對歐盟各成員國直接適用，其基本內容與《瓦森納協定》中規定的清單沒有太大差別。綜合國際空間法、有關軍民兩用產品出口控制的國際法以及歐盟法的相關規定，歐盟將關于軍民兩用產品的受控物項分為核材料、技術與設備；新材料、化學品、微生物和有毒物品；材料處理；電子；計算機；電信和信息安全，傳感和激光；導航與電子；船舶；推進系統、航天器及其相關設備等共10大類。每類受控物項又分成A、B、C、D、E共5組：“A組”———系統、裝備與零部件；“B組”———試驗、檢測與生產用的裝備；“C組”———材料；“D組”———軟件；“E組”———技術[3]12-13。對于清單以外的其他項目，如果有理由認為其與核武器、生化武器以及化學武器的試驗、操作、生產、儲存與維護等有關，或者接受國正在接受武器禁運，則也必需取得授權。其次，歐盟建立了航天產品出口審核機制。在實際操作中，航天產品出口許可證的申請主要需要通過三種審查。第一是航天產品類別審查。申請出口的航天產品不能屬于《歐盟武器控制產品規則》中軍品出口控制的范疇。當今世界的主題是和平與發展，武器控制產品無論如何也不能獲得出口許可。第二是航天產品用途審查。按照歐盟的規定，出口的航天產品必須不屬于軍民兩用產品和技術出口控制的范圍。限制出口的軍民兩用產品即使并不用于任何類型的軍事目的也不能獲得合法的出口許可。對于這一范圍，歐盟已經有了比較詳細的統一的規定。再次，歐盟的航天產品出口商還必須接受“最終軍用目的控制制度”的檢查[4]69。對于在“軍品”以及“兩用物項和技術”出口管控范圍以外的航天產品，還必須由買方提供一項“最終用戶證明”，許可機關將以此判斷其購買該航天產品不會被用于核武器、生化武器以及化學武器等軍事目的。第三是進口國家審查。主要審查航天產品的進口國是否違背歐盟政策與集體國家安全、是否影響地區安全和沖突、是否違反國際法、是否有悖人權以及是否用于恐怖活動和犯罪等因素，都是影響歐洲國家向第三國發放航天產品出口許可證的重要因素。即使沒有具體政策法規的約束，與一般國際法律原則背道而馳的航天產品出口行為也是不會被歐盟國家所允許的。（二）歐盟成員國的航天產品貿易管控機制歐盟各成員國的航天產品貿易管控制度與歐盟整體的貿易管控制度是基本一致的。各國均以國際空間法、有關軍民兩用產品和技術出口控制的國際法以及歐盟法為基礎，結合本國的具體國情和法律實踐，制定了在本國國內適用的相關政策、法律及規章制度。歐盟成員國對于軍民兩用產品出口管控的各項規定，是形成其國家航天產品貿易管控制度的基礎[5]48。歐盟各成員國通過制定政策與法律，使歐盟航天產品貿易管控制度在本國得到了具體實現。例如，德國出于對國家安全的考慮，對航天產品實行嚴密的管控制度，嚴格控制軍品及軍民兩用產品的出口。在遵循外交政策和國家利益的前提下，德國對于兩用物項和技術出口控制清單，則直接采用了EC1334/2000的規定，將軍民兩用產品分為十類五組進行全面監控。以《對外貿易和付款條例》為依托而建立起來的德國航天產品貿易管控制度，由德國聯邦經濟與技術部下的經濟與出口控制辦公室負責全面執行。加上德國地區海關機構、聯邦政府外交辦公室以及德國財政部的全力配合，對德國的航天產品貿易形成了嚴密的保護。根據德國2006年最新修訂的《對外貿易和付款條例》的規定，所有對外貿易都是自由的，但涉及國家安全、國與國和平共處和外交政策時，國家有權禁止出口對國家安全構成威脅或按照國際公約所承擔的義務，德國政府可以采取完全禁運、部分禁運和武器禁運政策[6]81-82。除此之外，德國《對外貿易和付款規則》還規定了具體的出口控制標準和許可證制度，由經濟與出口控制辦公室負責解釋并每年進行修訂，及時更新并公布《德國出口控制手冊》。另外，由于英國是歐盟的唯一一個英美法系國家，其法律體系與歐盟其他成員國有著很大的不同，但對于航天產品的貿易管控制度，英國與歐盟及歐盟其他成員國之間依然保持著高度統一[7]140。英國的航天產品貿易管控制度是在英國《2002年出口控制條例》的基礎上搭建起來的。該條例授權英國貿易和工業部下的出口控制組織負責對英國的軍品和兩用物項進行出口控制。由于英國同時是《瓦森納協議》、《導彈技術控制制度》、“核供應國集團”以及“澳大利亞集團”的成員國，包含在《戰略出口控制清單》中的《英國國家軍品清單》以及《英國國家兩用物項清單》就是依據這些條約而擬定的[8]426。英國對歐盟有關兩用物項和潛在軍用物項出口控制規章中的大部分控制措施和內容都宣布有效，對于EC1334/2000中的兩用物項和技術清單則更是進行了直接援引。不僅如此，英國《2002年出口控制條例》還規定了詳細的出口控制規則、申請出口許可證的申請和審批程序以及違法行為的法律責任，為英國航天產品貿易的健康發展創造了良好的制度環境。（三）歐盟航天產品貿易管控制度的主要特點歐盟及歐盟各國的空間活動非常頻繁，特別是在空間商業化領域更是走在世界前列。歐盟作為一個區域性合作組織，其長期形成的航天產品貿易管控制度也具有一定的獨特性。首先，管控體制相對寬松。與美國相比，歐盟的航天產品貿易管控制度要寬松得多。以促進航天產品的自由化貿易為中心，歐盟根據其所簽訂的《瓦森納協議》等相關國際條約為基礎，確定了歐盟詳細具體的管控標準，建立了比較完善的管控體制。在歐盟內部，只要是在管控范圍之外的航天產品都可以進行自由貿易；在對于第三國的出口控制方面，歐盟的管控標準亦規定得非常清晰，且并不繁瑣，為歐盟航天產品的出口貿易提供了便利。正是歐盟相對寬松的貿易環境，為其在世界航天產品貿易市場上的發展鋪平了道路。其次，具有明顯的區域性特點。歐盟是由多個主權國家組成的區域性組織，盡管其無論從政治、經濟或生活等領域都已經形成了高度的統一，但其在航天產品貿易管控制度方面依然表現出明顯的區域性特點。目前，歐盟在航天產品貿易管控領域的主要成就都集中在區域貿易自由化方面，對于歐盟內部航天產品貿易的規定更是寬松。歐盟航天產品貿易的區域性健康發展對其向第三國進行出口管控以及世界航天產品貿易的順利進行都提供了有利借鑒。再次，法制化程度較高。歐洲擁有全球第一個區域性政府間空間合作組織歐洲空間局，該局作為一個強有力的協調機構，推進空間項目合作、促進空間法律制定、推動空間貿易進行，為歐洲空間事業的發展做出了巨大貢獻。在歐洲空間局和歐盟的協調努力下，歐洲在空間立法和空間法研究方面都處于世界領先地位，不僅制定了統一的歐洲空間政策和法律，不少歐洲國家也都制定了自己的國內空間立法。較高的法制化程度為歐盟航天產品貿易的順利進行創造了良好的法律環境。

三、歐盟航天產品貿易管控制度對中國的借鑒意義

隨著歐盟航天產品貿易管控制度的建立與完善，歐盟已經在不斷發展的航天產品貿易市場上占據了一席之地。中國作為一個航天大國，卻遲遲沒有在航天產品貿易領域有所作為。進入21世紀以后，隨著中國軍品及兩用物項出口控制體制的健全和發展，中國對航天產品貿易活動的參與也得到拓展和深化。對航天產品貿易實行有效管控不僅直接關系到我國的國家安全，更是中國維護國際和平與安全、主張和平崛起的應有之意。（一）實現我國軍民兩用產品的規范化貿易中國要構建起有效的航天產品貿易管控制度，推動中國航天產品貿易的健康發展，就必須要實現軍民兩用產品的規范化貿易。實行“軍民雙線”的出口控制模式就是要將“軍品”和“兩用物品”實行分別管理?！败娒耠p線”的出口控制模式不僅僅是要達到對特殊物品實行有效管控的目的，更是要在規定明確的前提下實現“兩用物品”的貿易自由化。目前，我國對于軍民兩用產品的出口管控主要體現在《核兩用品及相關技術出口管制條例》以及《生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》之中。但這遠不能滿足我國空間商業化發展中對于航天產品貿易的需要。航天產品往往科技含量較高，分類巨細，而且大多數屬于軍民兩用產品，籠統的管理方式是行不通的。出于安全考慮，必須對航天產品貿易實施良好的管控，既不能造成安全漏洞，也不能阻礙航天產品市場的健康發展。正是基于大多數航天產品的軍民兩用性質，其產品容易被挪作軍事用途，對國家安全及世界和平與穩定帶來威脅，使得航天產品往往被作為特殊物項，無法實現真正的自由化貿易。而事實上，如果我國能夠加快對軍民兩用產品管控的政策與立法建設，提出明確的軍民兩用產品清單，讓人們在實踐操作中能夠有的放矢，真正實現軍民兩用產品的規范化貿易，那么，我國航天產品貿易的自由化也就不再困難了。（二）積極參與多邊出口控制國際機制早在10年前，中國與世界各大多邊出口控制機制還幾乎沒有接觸。中國對于多邊出口控制機制始終保持著高度警惕，甚至質疑其存在的合法性及其活動的正當性。然而，世界主要航天大國的航天產品出口管控體制幾乎都是在“核供應國集團”、《瓦森納協議》等世界主要多邊出口控制機制的框架下建立起來的。隨著中國空間商業化的不斷深入以及航天產品貿易市場的進一步打開，中國逐漸意識到了加強與世界多邊出口控制機制的緊密聯系，保持與世界航天產品市場的協調一致的重要。十六大以后，中國采取了一系列措施以完善我國的出口管理政策法律建設，提高關于特殊物項的出口控制能力。2004年5月27日，中國在瑞典斯哥德堡舉行的核供應國集團年會上被正式批準為會員國。此后不久，中國又向世界表達了加入“導彈及其技術控制制度”的愿望，并于2004年2月和6月與“導彈及其技術控制制度”分別在巴黎和北京舉行了兩輪對話會。此外，中國也就戰略物項出口控制改革與“澳大利亞集團”、“瓦森納安排”等多邊防擴散出口控制機制開展了對話。只有加強與世界多邊出口控制機制的聯系，深化中國與國際控制機制的交流與合作，才能使中國在對于航天產品的貿易管控制度上盡快跟上國際腳步，與世界航天產品和技術貿易領域越走越近。（三）優化航天產品貿易的操作程序航天產品貿易不同于其他產品貿易，必須要經過審批程序才能得以實現。航天產品貿易的順利進行牽涉到國家的方方面面，不但受到貿易經濟利益的驅使，更加要注意保障貿易國家之間的國家安全。因此，航天產品并不是可以隨意進行自由化貿易的，必須要建立嚴密的管控制度以保證其健康發展。基于航天產品貿易的特殊性質，其審批程序往往非常復雜，與航天產品貿易的快速發展明顯背道而馳。另外，有關航天產品貿易的審批工作往往不只是由一個部門就能完成的，而是與多個行政部門進行權利的分配，由不同部門分別實施和執行，嚴重影響著空間貿易審批的效率。要優化航天產品貿易的操作程序，最重要的就是要有效優化出口許可證的批準程序。在我國，航天產品的出口根據其性質和用途需要得到多個行政部門的審批才能獲得出口許可證，而不同產品需要經過的審批部門和審批程序又各有不同，過程相當繁瑣。航天產品出口商必須要耗費巨大的時間成本才能完成一項產品的出口，嚴重羈絆了我國的空間商用化政策以及積極發展本國航天產品貿易的需要。航天產品貿易的良好發展是一個國家政治經濟水平的重要表現[9]113，我國必須在保障貿易經濟利益與國家安全利益的基礎上優化航天產品貿易的審批程序，才能迅速的在航天產品貿易領域站穩一席之地。（四）加快我國空間貿易管控制度的法制化進程隨著空間商業化和私營化的進一步加深，我國航天活動的主體也由原來單一的系統內國有主體，變為多系統的、多樣性的市場經濟主體，從事航天活動的政府部門之間、政府部門與市場主體之間、市場主體之間的相互權利義務關系及法律責任都亟需進一步確認。特別是在空間貿易領域，國家需要通過法律手段來規制市場準入、商業化管理等問題，加強對空間貿易的宏觀管理和調控[10]88。我國的航天政策突出體現于國務院新聞辦公室的兩個白皮書中。近年來，中國先后頒布實施了《監控化學品管理條例》、《核出口管制條例》、《軍品出口管理條例》、《核兩用品及相關技術出口管制條例》[11]626。2002年，中國相繼頒布《導彈及相關物項和技術出口管制條例》、《生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》、《有關化學品及相關設備和技術出口管制辦法》等法規。這些法規的陸續出臺，對于規范中國敏感物項的出口管制，履行有關國際義務，維護國家安全及對外經濟貿易活動的正常開展，具有重要意義[12]6-7。經過長期的發展，我國已積累了豐富的經驗，形成了一大批切實有效的管理制度，為中國航天立法的發展奠定了堅實的基礎。但是，我國沒有出臺專門針對航天產品的出口管控標準，對于航天產品的出口管控散見于各項法規之中，不同領域對于航天產品貿易的管控各有標準，控制范圍參差不齊，規范化程度相當低。制訂統一的空間物項貿易控制標準，建立起一個全面可靠的，對第三國的航天產品出口控制體制，有利于對航天產品貿易進行規范化管理[13]29。隨著我國在航天產品貿易市場上的不斷活躍，所遇到的貿易問題也在不斷增加。必須加快我國空間貿易管控制度的法制化進程，才能從根本上實現我國航天產品貿易的健康發展。