法國行政法律解決綜述

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本文作者：胡洪玉工作單位：中國政法大學

隨著社會發展及行政職能擴張，行政機關的觸角伸展到社會生活的各個角落，公民從出生到死亡，均與行政活動息息相關。然而，公民與行政機關作為不同的利益訴求者，利益上的分歧必然導致行政糾紛產生。法國作為行政法母國，在行政糾紛法律解決上已形成較為完善的體系，其構建與運行對我國具有較高的借鑒意義和價值。

一、非訴解紛機制

(一)行政請愿行政請愿是被治理者開展的一種監督活動。當他們反對政府部門作出的決定時，即可按照合法性、適當性的要求，向政府部門提起爭議請愿［1］672。不論是行政機關的違法行為還是不當行政行為，均可以提起行政請愿。行政請愿可以分為異議申訴和越級申訴。異議申訴即向原行政機關提出請愿，越級申訴則是向作出原決定行政機關的上級機關提出。上級機關有權力對下級機關的違法和不當行為予以監督。在不損害當事人和第三者既得權的情況下，可以撤銷、廢止和變更，可以另外作出一個決定代替原來的決定［2］425。行政請愿一般沒有程序、時間限制，只要存在不法或不當的行政行為，就可以提起行政請愿。政府部門從來沒有對請愿作出決定的法律責任，請愿往往被無聲的駁回［1］673。可見，行政請愿不能及時糾正違法或不當行政行為，相對人的合法權益不能通過此種途徑得到有效保護，從而導致放棄行政請愿而直接提起行政訴訟，使得行政法院懸而未決的案件與日俱增。法國最高行政法院副院長也已宣布:2003年行政法院登錄在案的訴狀增加了15%［1］747－748。為緩解法院壓力、及時解決行政糾紛，必須使行政請愿成為行政訴訟前置程序，形成預防訴訟機制。2000年以前，只有個別案件，提起行政訴訟之前必須先行經過行政請愿程序，一為請求行政主體賠償損害時，但是公共工程賠償之訴例外，可以不經過行政請愿，直接向行政法院起訴［2］426。二為行政和公眾關系法規定公民有權查閱行政決定的文件。為了保證這個法律的執行，法律規定成立一個文件了解委員會，以保證公民查閱文件的自由，在行政機關拒絕公民查閱文件時，公民必須先向委員會申訴以后，才能提起行政訴訟［2］427。而2000年6月30日法律第23條，2001年5月7日法令規定，在提起任何行政訴訟之前，必須先提出行政請愿［1］748。該法律(令)的出臺，行政請愿真正成為相對人提起行政訴訟的前提，只有經過行政機關內部處理的請求，法院才會予以審理。既可以有效及時解決糾紛，還可以緩解行政法院案滿為患的現象。(二)共和國監察官制度法國共和國監察官主要是效仿瑞典的監察使制度，為了更加有效地監督公職人員執行和遵守法律，1973年1月3日法律設立了監察官，后來名之為共和國監察官［1］676，標志法國監察官制度的正式確立。最初設置監察官時并沒有明確其法律性質，議會和行政法院對此存在異議。直到1989年1月13日法律出臺，明確規定:共和國監察官是一個獨立機關［1］680。從此奠定了其絕對獨立的法律地位。在任命方式上，監察官由部長會議通過且經總統任命，任期六年，不能連任，同時也不得被解職，除在確有障礙、不能執行職務的前提下，先由總統提出，經最高行政法院副院長，最高法院首席院長，審計院首席院長一致同意后，才能提前解除職務。另一方面，監察官財政獨立，僅接受審計院的財政監督。監察官在執行職務過程中也享有絕對的豁免權，不受任何其他機關的命令，且不對執行職務的行為負民事責任和刑事責任，保障了調解專員在執行職務過程中的獨立地位。監察官制度已經成為法國重要的公法糾紛解決機制之一，據統計，1991年收到申訴近30000件，1993年是38600件，1999年是51189件，2002年達到58591件，但2003年略有下降，為47623件［1］680。其中近80%的申訴案件，政府都選擇接受監察官的忠告、建議?？梢?，監察官制度符合形式需要，已經成為行政體系的一部分。①《法國行政訴訟法典》(法律篇)，王敬波譯，載《行政法學研究》，2007年第1期。

二、訴訟解紛機制

法國訴訟制度最大的特色在于雙軌審判體制，司法審判與行政審判各成體系，行政糾紛的解決，則全部訴諸于行政法院。與其他國家的行政法院不同的是，法國的行政法院隸屬于行政機關，同時行使行政職能和司法職能。這一特征的產生可以追溯至16世紀和17世紀初，法國資產階級勢力逐漸強大，資產階級利益開始反映到行政部門。然而法院卻掌握在封建勢力手中，便出現了行政部門和普通法院之間的矛盾。路易十五時期，普通法院與政府之間的矛盾激化，給政府帶來很大的麻煩。直至18世紀拿破侖一世時期，孟德斯鳩提出三權分立學說，將國家權力分為立法權、司法權和行政權且三權相互獨立。認為因行政事項而引起的行政訴訟應當由行政機關自行解決，而普通法院作為司法機關則不得干涉。由此確立了由行政機關自行審理行政訴訟的制度。(一)行政法院1．沿革及發展行政訴訟從普通法院中分離出來以后，法國并沒有直接建立行政法院。最初只是由在職行政官員擔任法官裁決行政案件，而后在行政機關內部設立咨詢機構即參事院，承擔咨詢職能并以國家元首人的身份裁決行政案件。直至1872年5月24日的法律規定國家參事院以法國人民的名義行使審判權利，行政審判正式取得獨立地位，該法律又成立了一個權限爭議法庭，裁決行政法院和普通法院之間的權限爭議，從此以后，參事院成為法律上的最高行政法院［2］438－439。目前，行政法院系統內均分為行政組和訴訟組，兩組人員各司其職，互不干預。行政組主要是延續了參事院的咨詢職能，為行政機關提供咨詢意見，訴訟組則行使司法職能，解決行政糾紛。最初的行政法院只有兩級，即省行政法院和最高行政法院，兩級法院之間并沒有劃分權限范圍，所有案件都可以訴諸最高行政法院予以解決，導致案件堆積如山。到1954年1月1日，還有2．6萬多個積案懸而未決，夠審4年多的，而事情還在不斷惡化［1］742。為了解決法院負擔過重，案件積壓未決，分別于1953年、1987年以及1995年進行改革，最終形成了行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院三級二審終審制度。2．一般特征法國行政法院的特征在于獨立性與專業化。法官的獨立要求其只服從法律，禁止任何其他機關以任何手段向行政法官施壓。但是行政法官并不屬于傳統意義上的法官，最初并不能像普通法院法官那樣具有終身任職資格來保證獨立性。直至1986年1月6日法律正式授予行政法庭成員這一資格，確保他們真正任職終身，“沒有獲得本人同意，他們可以不接受新的職位，即便提升也不成”［1］751。行政管理行為涉及社會生活的各個領域，這也決定了行政審判的專業性與技術性。正像奧當在《行政訴訟法》一書中所表述的那樣，“法國人認為行政管理和司法、醫學一樣，是一門高度專業性的藝術。要想解決行政管理過程中所產生的糾紛和爭論，就必須了解行政管理的復雜特性”［3］。這就要求行政法官不僅具備良好的法學知識，還必須具有基本的行政管理知識背景，這也是法國最初建立行政法院的出發點之一，即將公法爭議交由具備專業審判能力的行政法官審理。鑒于此，行政法院在法官招錄制度上實行行政學院考試與社會招聘相結合的制度。絕大多數行政法官來自國家行政學院，國家行政學院對學生進行公共行政系統而全面的教育，充分保障行政法官專業化要求。另一途徑便是社會招聘，招聘對象也均是在公共行政領域的高級文官。(二)訴訟程序法國行政訴訟中較為特色的程序即在于其預審程序。預審是正式開庭審理以前，由預審法官認真閱讀訴訟材料，進行調查研究，查明案件的事實情況和法律問題，使案件處于可以判決狀態的訴訟程序［2］511。預審程序可以分為兩個階段，一為報告專員結論，由指定的報告員首先對案件管轄權以及起訴條件予以審查，待符合條件，法院受理該案件后，預審小組有權向雙方互換起訴狀和答辯狀、提出問題并進行相關調查研究，最后綜合當事人的主張、法律觀點和建議解決方案，報告員需提出調查專員報告。一為政府專員報告，法院在受理案件后，必須指定一名政府專員對案件的法律問題和事實問題進行審查，有權審閱案件及進行必要的調查研究，最終提出關于案件解決辦法的政府專員報告。另一方面，法國行政訴訟致命的弱點是緩慢冗長的程序，面對緊急事態時，往往因拖沓的訴訟程序而導致無法及時保護相對人的權利。為改善這一缺陷，法國2000年6月30日法律規定了行政審判中的緊急審理程序。緊急審理程序突破了行政法上“行政訴訟不停止行政決定的執行”以及“行政法官不得向行政機關下達強制令”等原則［4］。目前為止，已有三種緊急審理程序，分別為:緊急審理———暫停執行、緊急審理———衛護自由和緊急審理———維持原議［1］842。1．暫停執行傳統行政法意義上，行政法官在行政訴訟過程中不具有中止執行行政決定的權力。然而，如待冗長復雜的訴訟程序完成后再采取措施，屆時幾乎所有行政決定也已執行完畢，相對人的權益將無法得到彌補，這不符合行政訴訟目的。法國為此確立暫緩執行程序，2000年6月30日法律便應運而生。新《行政訴訟法典》第521－1條規定:“當一個行政決定，即使是駁回的決定，成為一個撤銷或者變更訴訟的審查對象，因情況緊急，或者在起訴時該決定的合法性就受到嚴重懷疑，緊急審理的法官可以依申請，宣布延緩該決定的執行?！雹倏梢姡瑫和绦谐绦蜥槍λ械男姓Q定，不僅包括積極作為性行政決定，還包括消極的駁回性行政決定，只要存在緊急情況，或者在起訴時行政決定的合法受到嚴重懷疑，申請人都可以提出暫停執行該行政決定的申請。至于何謂緊急情況，最高行政法院常用這樣一句話予以界定:“緊急情況是這樣一種狀態，它使暫停執行一個行政法規變得正當、合法，如果照常執行該法規足以嚴重地立即危害共同利益，危害起訴人的處境及其意欲維護的利益。”［1］843宣布暫停執行決定后，法官必須在“最短期限內”對該行政決定作出判決。①參見《法國行政訴治語典(法律篇)》，王敬波譯，載《行政法學研究》，2007年第1期。2．衛護自由新《行政訴訟法典》第521－2條規定:“根據緊急申請，當公法法人或者行使公共服務職能的私法組織行使職權時，造成嚴重損害或者明顯違法時，緊急審理的法官可以采取一切必要的措施保護該公法法人或者行使公共服務職能的私法組織負責的公共服務中所應當包含的基本自由。緊急審理法官應在48小時內作出決定?！雹傩l護自由的保護范圍包含了所有行使公共職能的機關行使職權的活動，既包括公法人也包括私法人，只要其在行使職權的過程中造成了嚴重損害或明顯違法時，緊急審理法官即可要求行政機關(包含行使公共服務職能的私法組織)采取措施保護基本自由。3．維持原議若遇到緊急情況和普通訴求，也就是即便沒有預先的行政決定也可以受理的訴求，法官可以安排“一切別的有用措施，而不要妨礙任何行政決定的執行”［1］847。這即是維持原議程序，不以存在行政決定為前提。

三、法國解紛機制對我國的啟示

法國多元化的解紛機制逐漸成熟，在其機構設置運行與糾紛解決程序上對我國的啟示如下:第一，行政法官的專業化與獨立性。行政法院雖隸屬于行政機關，但其內部行政組與訴訟組相互分離、互不干預。不僅沒有形成包庇系統內部行政行為的現象，反而由于行政法官兼具法學與行政管理領域的知識背景，避免了行政審判與行政管理實踐的脫節。另外，行政法官目前已具有同普通司法法官同樣的終身任職資格，任何人不得以任何手段對行政法官的司法審判行為予以干預，其獨立性使其僅憑法律與內心公正作出判決，有助于行政糾紛高效、公正的解決。第二，機制運行與銜接。多元解紛機制必然建立在各不同機制之間的有效銜接與運行。2000年以前，行政請愿只有在個別案件中作為訴訟前置程序，即使申請行政請愿，行政機關也往往應付了事，導致行政法院一度懸案堆積如山。為了緩解法院壓力，終于于2000年出臺法律將行政請愿作為提起訴訟的必經程序，成為法國預防訴訟制度之一，將部分行政糾紛化解在行政系統內部。第三，訴訟程序的規則化。法國行政訴訟在正式開庭審理之前必須經過預審程序，只有經過報告員小組的審查、政府專員審查以及最后的法庭判決會議三次嚴謹的審查與討論，才能作出最終的行政判決，而公正的判決正是建立在這多重審查程序之上的。在訴訟程序設置上，法國突破了傳統意義上“行政訴訟不停止行政決定的執行”和“行政法官不得向行政機關下達強制令”原則，創立了緊急審理程序。只要被訴行政決定的合法性受到嚴重懷疑，即可申請暫停執行，避免了因等待冗長復雜的訴訟程序完成而導致相對人受侵害的利益無法彌補?！靶l護自由”程序則針對所有履行公共服務職能的組織(公法人和私法組織)而言，只要對相對人的基本自由造成嚴重損害或明顯違法，法官即可經申請而對該組織采取一切必要的措施，保證了行政糾紛及時、迅速地解決。