學校突發事件應急法律的建設

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本文作者：謝慧工作單位：黑河學院教務處

高校突發事件是指由自然的、人為的或社會政治的原因引發的，在高校內部突然發生的，大學生起主導作用的，不以高校管理者的意志為轉移的，對學校的教學、工作、生活秩序造成一定影響、沖擊或危害的事件［1］。高校突發事件依性質劃分，可分為政治類突發事件、自然災害類突發事件、公共衛生類突發事件、治安安全類突發事件和學校管理類突發事件。當前，社會轉型和高校改革帶來的各種不確定因素使得高校突發事件時有發生，例如“非典”、“馬加爵事件”、甲型H1N1流感、北大登山隊事件、食物中毒、“劉海洋”硫酸潑熊、學術剽竊、宿舍火災等，諸如此類的突發事件，直接影響了學校的正常秩序，損壞學校的形象和聲譽，給廣大師生的生命財產安全帶來了巨大威脅，并對學校、社會的穩定和發展造成了一定的危害。因此，在依法治國和依法治校的前提下，全面落實“以人為本”的科學發展觀，建立高校突發事件應急法律機制，有利于提高學校突發事件的防御能力，從而構建和諧校園，實現高校的健康和可持續發展。

一、高校突發事件應急法律機制的內涵與特征

(一)相關概念界定

1．法律機制所謂機制，是指規范人類偏好及選擇行為的各種制度的有序運行，是人們所應遵循的各種行為方式的有機整體［2］。法律機制是法的內在功能的外部實現，以其具有規范性、強制性、公正性、秩序性等特征對人的行為及社會關系和社會生活產生相應的影響［3］。2．突發事件應急法律機制中國人民大學的韓大元教授和莫于川教授主編的《應急法制論———突發事件應對機制的法律問題研究》一書指出:“突發事件應急法律機制是指一個國家或地區針對突發事件及其引起的緊急情況制定或認可的處理國家權力之間、國家權力與公民權力之間、公民權力之間的各種社會關系的法律規范和原則的總稱?！彼且粋€國家法律體系的基本組成部分，是在非常規狀態下實行法治的基礎。

(二)現行突發事件應急法律制度

為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序。2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國突發事件應對法》，并于2007年11月1日起施行。這部法律的出臺標志著我國應急管理工作走上了法制化、規范化的軌道，從法律層面明確了我國統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主的應急管理體制，以制度的形式建立了預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等方面的機制，促進了黨委領導下的行政領導責任制的進一步落實。同時也規定了社會、公民參與突發事件應對活動的責任、權利和義務，形成了政府主導、社會支持、公眾參與的應急管理工作基本格局?！锻话l事件應對法》本著重在預防、防患未然的原則，把預防和減少突發事件發生，及時消除突發事件風險隱患作為立法的重要目的和出發點。同時規定突發事件發生后其負責處置的人民政府及其相關主管部門，應當針對突發事件發生情況，按照有關法規、法規、規章的規定，及時、快捷地作出相應的反應，采取相應應急處置措施，抑制突發事件的蔓延，積極消解突發事件的強度，快速消除突發事件的影響，及時處理善后工作，恢復安全穩定。

(三)高校突發事件應急法律機制的內涵與特征

1．高校突發事件應急法律機制的內涵基于高校教育組織的特點與高校突發事件的特性，高校突發事件應急法律機制可定義為:法律的規范機理、運行模式與具體實效在高校教學、科研和管理中的具體表現，通過法律的具體運作和功能實現，預防和減少突發事件、及時消除風險隱患、快速消除影響、保障廣大師生權益，維護高校的安全穩定。2．高校突發事件應急法律機制的特征(1)高校領域是法律機制作用的基本立足點。高校突發事件具有主體的特殊性、內外的互動性、參與的群體性、后果的危害性及影響的持久性等特點。因此，法律機制的實現要充分考慮高等教育的規律和特點，要考慮高校中學生、教師等群體的特點，要考慮法律實施的對象差異性和靈活變通性。(2)維護師生的根本利益是法律機制作用的首要目標?！秶彝话l公共事件總體應急預案》強調，要把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務。因此，高校突發事件應急法律機制的設置、運作和檢驗必須堅持正確的利益導向，以人為本，要把維護師生的根本利益作為檢驗突發事件防范和處置成效的最高標準。(3)法律運作是法律機制實現的基本形態。法律只有實現，才能起到建立和維護社會秩序的作用。法的意義既在于它的象征性，更在于它的實踐性。因此，高校突發事件應急法律機制的構建不僅要完善現有各項關于高校突發事件的法律制度，而且要通過更新理念、完善立法、建立健全法制化管理等三個方面建立和完善高校突發事件應急法律機制。其中理念是先導，立法完善是依據，法制化管理是關鍵，力圖為高等學校建立和完善突發事件應急法律機制提出詳細對策。

二、高校突發事件應急法律機制建設存在的主要問題

我國高校突發事件應急法律機制建設還處于起步階段，高校突發事件應對的法律、法規與規章主要散見于教育部門、衛生部門、公安部門等行政部門出臺的一些行政法規規章中，主要包括《中華人民共和國突發事件應對法》、《國家突發公共事件應急預案》、《刑法》、《民法通則》、《高等學校校園秩序管理若干規定》、《治安管理處罰法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《教育系統突發公共事件應急處置預案》、《學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定》、《高等學校內部保衛工作條例》、《學生傷害事故處理辦法》等。高校突發事件應急法律機制建設目前存在的問題主要可以歸納為以下四個方面:

(一)注重事后處置，忽視事先預防

《刑法》、《高等學校校園秩序管理若干規定》、《治安管理處罰法》等法律法規主要對高校大學生的犯罪行為與違反治安管理行為作出界定、處罰，《學生傷害事故處理辦法》僅僅解決學生傷害事故發生后如何處理等問題，這些法律法規都起不到前期預防管理的作用?！秶彝话l公共事件應急預案》和《中華人民共和國突發事件應對法》都規定了突發事件重在預防，但都是原則性規定，不具體，不能適應高校突發事件的預防要求。

(二)校園安全法律缺位，部委規章難擔重任

現行法律法規中針對高校突發事件應對的規定既不具體，又存在著一定的法律空白，尤其是在校園安全管理的全局問題，如安全管理的責任、管理機構的設置和權力等方面，仍無明確規定。高校安全管理面對的往往是以侵害教師、學生的人身安全、財產安全的治安、民事與刑事違法事件或突發的危機和事故，安全管理機關必須由法律授權的組織實施行政管理，因為安全管理必然會限制作為公民的師生群體的基本的人身權益和財產權益，各種管理中適用的強制性措施也必須由法律加以授權，這是我國《立法法》中的法律絕對保留原則的適用和行政法治原則的必然要求。鑒于我國校園安全法的缺位，高校行政管理權的主體、職權、內容與程序都必然欠缺合法要件。在法律缺位情況下，教育行政部門的規定顯然也于法無據，無論從立法層級、立法權限、適用范圍等方面都難堪此任。

(三)現行規定過于粗陋，部委法規間體系性與配套性不強

我國實行多層次的立法體系，不同的立法機關根據其不同的立法權限所制定的規范性文件，其調整的范圍和效力是有明顯區別的。高校突發事件應對的事項千頭萬緒，面臨的問題也是多種多樣，而部委的政策法規多是一事一立，針對具體問題而制定，相互之間的協調性、統一性較差，沒有發揮出整體的效用。此外，部委規定都只是零星地散見一些高校突發事件應對的內容，沒有明確界定出高校突發事件應對的職權主體、權限范圍與相應責任等事項。(四)高校內部安全管理規范混亂，規范重心偏失許多高校把安全管理納入高校自治權范圍之內，內部出臺相應的安全防范的規定。但是在基本法律缺位的情況下，缺少上位法的授權，高校內部安全規定存在著許多弊端。有人概括為實體性與程序性兩方面的問題。實體性問題主要體現為越俎代庖、罰款成風;濫施懲罰、名目繁多;義務本位、法律虛置、不合時宜等方面。程序性問題表現為民主性、公示性與救濟性缺失等方面［4］。

三、高校突發事件應急法律機制之構建

無論高校建立起何種模式的突發事件處理機制，都應在法律法規所允許的范圍內，并且運用該機制處理突發事件，達到相當的嚴重程度都將進入法律法規所管轄的視野內［5］。因此，高校突發事件應急法律機制的構建，要堅持立法、執法、監督與救濟各個法治運行環節的統一結合，才能真正發揮法律機制的功效。

(一)更新觀念，樹立法律意識

由于突發事件在客觀上難以避免，高校必須提高全體師生員工的憂患意識，牢固樹立預防為主的觀念，時刻做好預防突發事件的心理和物質準備;牢固樹立多管齊下、綜合預防的觀念，高校師生要積極參加安全隱患的排查工作，查到隱患積極整改，設法消除各類突發事件發生的可能性，保護師生安全，切實維護師生的根本利益;學校要加強對全體師生預防和應對突發事件教育、法制教育、安全教育、磨難教育和心理素質教育;定期組織師生參加突發事件模擬實戰演練，掌握避險、逃生、自救方法的主要途徑;強化管理者的法律意識，使他們自覺地用法律法規來規范自己的言行，在管理工作中公正地對待每一位學生。

(二)呼吁立法，實現有法可依

立法是法律機制啟動的前提，只有法律規范的合理設置，管理活動才于法有據、依法而行。鑒于校園安全立法體系尚未建立，安全管理亟待規范的現狀，為了預防和減少突發事件發生，進一步完善教育法律法規體系，最大限度地保障師生生命財產安全，出臺《校園安全法》已迫在眉睫。早在1999年“兩會”期間，354位人大代表提交議案11份，呼吁盡快制定《校園安全法》。此后的九屆人大三次會議、四次會議近700位代表提交制定《校園安全法》的議案，共同呼吁要切實保護各級各類學校學生的人身安全。為了防止學校事故的發生，教育部于2002年出臺《學生校園意外傷害事故處理辦法》。2010年5月，中共中央政治局常委、中央政法委書記主持召開的“全國綜治維穩工作電視電話會議”，將校園安全由社會問題上升至政治問題的層面。因此，各級各類學校應當聯合起來向立法部門建議，以憲法為指導，以《中華人民共和國突發事件應對法》等相關法律為基礎，制定出臺《校園安全法》，可以使高校突發事件的預防、處置和補救做到有法可依，實現高校突發事件應急管理的法制化。

(三)依法治校，建立健全法制化管理

法律機制的生命力在于它在社會生活中的具體實施，執法是法律機制由靜態的立法向現實的動態轉化，也是檢驗立法成效的試金石。高校突發事件的應對必須依法進行管理，針對執法主體、應急處置、事后恢復以及監督與救濟等各方面從法律上加以設定，這也是依法治校的基本要求。1．明確責任，建立執法機構根據《高等教育法》的規定，高校享有一定的自治權，突發事件應急管理權也是高校自治權的基本內容。鑒于高校突發事件應對法規匱乏的現狀，建議成立以高校黨委為領導的校長負責制，以校長為組長或決策人，建立高校突發事件應急管理領導小組或指揮決策機構，實施高校突發事件應急的全局管理和重大決策。同時，在以校長為領導的決策機構之下，成立高校突發事件應急管理部門，向校黨委和校長負責，依法統籌處理突發事件涉及的各項工作。高校突發事件應急管理部門按照管理事項的不同，具體又可劃分為網絡信息中心、應急處置小組、治安保衛部門、監督檢查部門以及物資保障部門。高校突發事件應急管理是一項群防群治的綜合治理性工作，需要高校其他部門和院系的配合，高校各級黨政機關、教學單位、院系機構內部也要成立相應的突發事件應急責任機制，把突發事件應急責任下放至各機構的負責人和機構成員。2．以人為本，完善處置機制針對我國高校突發事件應對的實際情況，建議高校樹立“以人為本”的理念，積極參照美國、英國、日本等國家和我國港澳臺地區高校預防和處置突發事件的成功經驗，循序漸進地不斷完善高校突發事件應急處置機制。首先，遵守“生命第一”的原則，最大限度地保護廣大師生的生命健康權。我國《民法通則》第九十八條規定:“公民享有生命健康權?！边@里的生命健康權，實際上是生命權、健康權與身體權的總稱。高校突發事件應對應以師生的生命健康權為根本，哪怕付出巨大的代價也在所不惜。其次，遵守“合法、守法”的原則，以安全、適度的措施保障師生的合法權益。在高校突發事件應急處置中，只有法定的或法律授權的行政執法主體依照法定的權限和法定的管理事項，遵循法定的執法程序，突發事件應對才能做到依法處置，避免侵害師生的合法權益。再次，遵守“綜合治理”的原則，實施群防群治。由于高校安全與社會穩定具有緊密聯系的性質，高校突發事件的應對必然要求政府職能部門的介入，因此，高校要加強與綜治、公安、消防、衛生、地方等部門的聯系與溝通，爭取地方政府更多的支持，逐步完善工作聯席會議制度，及時準確地掌握學校和周邊治安方面出現的問題，努力消除學校及周邊各種不安定因素，切實維護校園的正常秩序與穩定。3．加大力度，建立監督救濟機制高校作為公權力組織，具有授權組織的行政屬性，從本質上來說，屬于行政權力范疇。高校突發事件應急管理作為公權力的運作，稍有不當，必會侵害師生的合法權益。因此，高校突發事件應急法制建設同樣離不開監督與救濟機制。首先，高校要成立在高校黨委領導下的突發事件監督部門，按照突發事件階段分為事前監督、事中監督與事后監督，采取檢查、審查、調查、評估等手段體現法律監督的預防、控制、矯治功能。其次，拓展突發事件法律救濟渠道，進一步理順突發事件法律救濟機制。在現有規定的基礎之上，進一步完善校內申述制度，明確司法審查的事項，同時拓展其他方式的權利救濟模式，如教育仲裁、調解制度、教育行政部門復議制度等。再次，高校需要建立完善的突發事件問責制度。對在突發事件預防、應對中失職的相關工作人員施行嚴格的問責制度，可以更好地促進其工作，以避免類似的事情再次發生。