區域石漠化法律機制的建立

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本文作者：趙墅艷工作單位：貴州民族大學法學院

一、貴州地區石漠化成因分析

(一)巖溶生態環境本身具有脆弱性

貴州省石漠化的面積和程度居全國之首。貴州地處巖溶生態脆弱區，巖溶出露面積占全省國土總面積的一半以上，絕大部分區域屬于易淋溶區域。按照石漠化的程度進行區分，貴州省的石漠化土地以輕度石漠化和中度石漠化土地為主。在石漠化分布區，輕度石漠化面積22155.76平方公里，中度石漠化面積10868.95平方公里，強度石漠化面積3715.41平方公里，極強度石漠化面積857.24平方公里。全省石漠化面積大于300平方公里的縣就有48個。［1］脆弱的巖溶生態環境固有易淋溶成土慢的特點，在脆弱的生態環境背景下人為干擾加劇了石漠化的形成，土地越貧瘠越開發，越開發越貧瘠，這樣的惡性循環使得石漠化的面積逐步增長。

(二)人為活動的干擾加劇了石漠化的形成

人為活動的干擾主要表現為對巖溶區植被的破壞，過度樵采、亂砍濫伐，陡坡開墾，使得貴州地區脆弱的巖溶生態環境不堪一擊。貴州喀斯特巖溶地區人口密度大，人口增長快，經濟卻較為落后，人地矛盾突出。在這些地區生活的人們為了生存和發展，不惜過度開發土地資源，陡坡開墾造成了植被的破壞和水土資源的流失，加速了石漠化的程度。此外，人地矛盾日益激化，為了滿足生存發展需要，過度樵采，以亂砍濫伐的方式掠奪資源，造成巖溶地區植被破壞。已經破壞的植被難以在短期內修復，脆弱的地質條件加上溫潤的氣候環境，造成雨水侵蝕力強而植被修復緩慢，成土緩慢的格局，加劇了石漠化的程度。

二、貴州地區防治石漠化中存在的法律問題

(一)立法缺失

我們國家現行的環境保護方面的法律有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國防沙治沙法》。但是在這些法規中并沒有規定石漠化治理的方式。石漠化問題加劇了區域貧困，使得整個西南巖溶區域的經濟發展滯后，貴州石漠化面積最大，嚴重阻礙了貴州經濟發展。為解決巖溶地區石漠化問題，國務院批復了《巖溶地區石漠化綜合治理規劃大綱(2006～2015)》。根據大綱的規定和要求，貴州省頒布了《貴州省環境保護條例》，根據本地實際情況制定了《貴州省水利建設生態建設石漠化治理綜合規劃》。但是，這些規定在效力層次上較低并且缺乏體系化，立法缺乏針對性，環境保護法律零散單一，并未針對日益嚴重影響生態維護、經濟發展的石漠化問題作出相應的法律規制。此外，這些規定雖然提出了石漠化綜合治理的總原則，但是在實際防治石漠化中缺乏具體的適用規則，沒有明確規定石漠化防治資金的運用和監管及違反防治石漠化法所應當承擔的法律責任。隨著石漠化防治工作的進一步開展，立法空白的問題日益凸顯。

(二)缺乏防治石漠化有效的監督管理體制

監督管理體制能夠保障法律法規的正確實施，只有完善的監督機制才能督促防治石漠化中的相關行政主體履行其職權和職責，把防治石漠化的效果落到實處，阻止貴州地區石漠化面積進一步擴大。但是現實中，還存在諸多問題。第一，防治石漠化的規定過于原則，沒有明確規定防治石漠化的主管、監督管理機關的職權和職責，在防治石漠化過程中，這使得行政主管部門之間多頭管理，分工不明，權責不清的問題日益彰顯。第二，沒有完善的防治石漠化信息公開機制。我國目前已初步確立了信息公開的機制，這對于督促行政主管機關履行職責具有積極的作用，但是尚未形成系統的石漠化預警、治理、資金運用的信息公開機制。第三，沒有建立健全防治石漠化責任追究制度，這使得防治石漠化的效果不能落到實處。

(三)未形成完善的環境補償機制

在《中華人民共和國礦產資源補償性征收管理規定》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國退耕還林條例》等法律法規中確立了生態補償的原則，一些省市也確立了省內流域生態補償機制，在一定程度上對于調節生態環境相關者之間的利益關系發揮了重要的作用。2012年1月12日，國務院的《關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》中提出了“繼續實施石漠化綜合治理等重點生態工程，逐步建立生態補償機制，促進人與自然和諧相處，構建以重點生態功能區為支撐的兩江上游生態安全戰略格局”的戰略定位。但是，在《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國水土保持法》中僅有對生態補償的原則性規定，并不能滿足全面建立生態補償機制的需求。在實際操作中，針對石漠化區域生態補償問題，并沒有法律明確規定生態補償的標準、數額和方式，這就會造成補償標準隨意性大，補償不到位。此外，補償受益者與需要補償者脫節補償方式單一，標準偏低，資金來源渠道較少，市場機制的作用沒有充分發揮，影響了生態保護者的積極性;而補償資金使用不規范，缺乏有效監督考核體系，也制約了可持續發展的效果。

三、貴州地區防治石漠化法律機制的構建

(一)立法

貴州地區石漠化造成了植被破壞，生存狀況進一步惡化，生物多樣性銳減等一系列生態環境問題，阻滯了地區經濟發展，加劇了地區貧困。為了解決這一問題，2012年1月12日，國務院的《關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》中提出了“突出抓好石漠化綜合治理。進一步加大石漠化防治力度，提高單位面積治理補助標準，到2020年石漠化綜合治理工程全面覆蓋工程小區”的戰略定位。只有構建完善的防治石漠化的法律機制，才能控制石漠化蔓延的速度，修復生態環境，促進貴州經濟快速、穩定地發展。筆者建議應盡快出臺防治石漠化法律，以可持續發展，石漠化地區預防機制為主導原則，以法律的方式明確規定相關主體在防治石漠化過程中的職權與職責，權利與義務。完善責任體系，規定破壞環境、加劇石漠化現象主體的責任，使得法律責任明確化、具體化，增加法律的可操作性。此外，居住在貴州的少數民族具有分散、分布面廣的特點，應在制定防治石漠化法律中汲取少數民族環境習慣法文化中優良的部分，結合當地的實際情況，使得制定的防治石漠化法律易于被當地少數民族同胞遵守，增加法律對當地文化的吸收、融合及轉變，增加法律的適用性，使得防治石漠化法律的實施落到實處。

(二)完善信息公開制度

在人類社會已進入信息時代，信息資源在社會經濟發展中處于日益重要的地位。通過信息資源的利用，信息成為決策中最重要的依據。確立信息披露制度對于督促石漠化防治中所涉及的相關主體嚴格履行其責任具有積極作用。信息公開包括了貴州各地區石漠化發展的現狀及趨勢，石漠化災害預警與處理辦法，石漠化防治資金的投入，石漠化防治效果報告，與石漠化防治相關的法律和政策，最新的有效防治石漠化的技術和項目。相關行政機關應利用網絡資源建立防治石漠化信息系統，利用這一平臺整合防治石漠化中的各類信息，確立防治石漠化的數據庫和石漠化監測評價指標體系。信息公開一方面是確立了有效的監督機制，監督機制的配套保障了信息的透明度和真實性，使得防治石漠化資金落到實處，督促相關行政機關積極履行防治石漠化的職責，及時解決防治石漠化中出現的新情況、新問題，提升防治石漠化管理水平;另一方面，信息披露制度可以使得石漠化防治中的相關利益主體了解石漠化防治的法律和政策，便于有效防治石漠化技術和項目的傳播。

(三)建立健全防治石漠化責任追究制度

貴州石漠化地區生態環境脆弱，不僅使本地區的經濟難予發展，更是影響到整體經濟的可持續發展。完善的監督機制的確立，可以督促石漠化防治中的行政主體積極地履行職責，將防治石漠化的效果落到實處，因此，建立健全防治石漠化責任追究機制就顯得尤為重要。石漠化地區地方人民政府，應當按照石漠化防治規劃確定的石漠化防治任務，逐級簽訂石漠化防治目標責任書，將石漠化防治年度目標和任期目標納入政績考核范圍。［2］到期后石漠化監督機關應該核實石漠化治理的效果，對于沒有達到石漠化預期治理效果的，應該責令其整改。石漠化防治監督機關需要對整改后的石漠化治理區域進行再次評估，如還未達到責任書中所確立的目標，相關人員需承擔相應的責任。

(四)完善環境補償機制

在石漠化地區，建立完善的生態補償制度對防治石漠化區域的擴大，進行生態修復具有重要意義。但是即使適用生態補償制度，也要對石漠化地區進行分級化區別對待。強度石漠化地區再進行開發的即使適用生態補償機制，生態修復也難以在短期內得到恢復。因此，應首先對石漠化地區進行分級確定石漠化的程度，強度和極強度石漠化地區不得進行開發，必須封山育林。中度石漠化地區以恢復生態為主，輕度石漠化地區對新建或正在開采的礦山、林場等，應以土地復墾、林木新植為重點建立生態環境補償保證金制度。針對石漠化地區的生態補償問題，當務之急是建立完善的生態補償機制，為此相應的法律法規必須予以配套，以此調節生態環境相關者之間的利益關系，真正做到“誰受益誰補償”，在人類謀求發展的同時保護生態環境。針對石漠化區域生態補償的問題，需明確規定石漠化區域生態補償的標準、補償的數額，避免補償的隨意性和補償不到位的問題。