當代循環經濟法律的構建

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本文作者：王越工作單位：大連理工大學人文與社會科學學部

一、引言

人類的經濟、社會活動離不開對環境資源的利用，經濟發展與環境資源聯系緊密。環境資源的有限性與人們對資源需求的無限性矛盾，造成環境不斷惡化、資源日益短缺，引發了經濟利益、社會利益與環境利益的巨大沖突。自1992年聯合國環境與發展大會以來，人們的環境資源理念發生了根本性轉變，開始推行減少環境破壞、有效利用資源的生產方式和發展模式。自循環經濟概念提出以來，各國紛紛立法，使具有較強政策性的循環經濟理念、戰略、原則，在法律的強制性保障下得以貫徹落實。如德國以避免和減少廢棄物產生為目標頒行了《循環經濟和廢棄物管理法》，日本把建立循環性社會提升為基本國策，修改和制定《推進建立循環型社會基本法》、《資源有效促進法》、《促進再循環產品采購法》等多項環境立法，[1]為資源短缺的日本發展經濟創造了良好的法律環境。循環經濟法律理念以樹立環境保護法律理念為根本，以法律工具為保障手段，反對單純以經濟增長為發展目標的重經濟效益、輕環境效益的功利主義思想，反對走先污染后治理的老路，主張在發展經濟的同時，確保環境效益、經濟效益和社會效益的和諧統一，實現人類與環境的和諧、可持續發展。[2]在諸多發達國家將發展循環經濟、建立循環型社會作為制定經濟發展規劃和法律指導思想的國際背景下，健全環境資源法律必將成為我國推動循環經濟發展、加速循環型社會建立的重要保證。因此，結合我國國情，積極研究如何修改完善現行環境資源法律制度，建立系統的循環經濟立法體系，以法律制度為循環型社會的建立和發展提供有效的保障，應成為當前我國環境資源法律建設的首要目標和任務。

二、循環經濟法律體系是實現環境與經濟協調發展的重要保證

（一）是促進循環型社會建立和發展的重要保障

“在使環境與發展的政策轉化為行動的過程中，國家的法律和規章是最重要的工具，”[3](P61)循環經濟是一種新型的經濟模式，在傳統環境法律制度規制乏力的情況下，僅依靠人的思想觀念的改變是遠遠不夠的，在相當程度上需要依靠法律的強制性，把循環經濟從單純的經濟發展理論上升為以國家強制力為后盾的行為規范，確保其在社會經濟生產中的穩定發展，[4]循環經濟法律制度則是循環型社會最終得以實現的制度保障。為此，我國要充分重視法律在建設循環型社會進程中的作用，制定和完善環境資源法律法規，建立健全循環經濟法律體系，使循環經濟的理念轉化為制約和影響人們決策和行為的制度約束和法律規范，將發展循環經濟、建立循環型社會置于有利于健康發展的法律框架內，以更有效地推動循環經濟發展，加速循環型社會的建立。

（二）是促進經濟持續健康發展的重要工具

市場主體對經濟利益最大化的盲目追求，造成環境污染及對自然資源的破壞。循環經濟模式是在尊重環境資源的前提下實現經濟增長，從優先考慮經濟利益的傳統經濟發展模式轉變為經濟利益與環境利益兩手抓、兩手都要硬模式，最終實現以環境利益為主的可持續發展模式目標。其以減少和循環使用資源為特征，通過節約資源、循環再利用資源提高環境資源利用率，[5]盡可能減少經濟活動引發的對資源消耗和環境污染。建立循環經濟法律體系，通過對經濟生產過程進行全面控制，系統調整經濟發展相關的環境資源利益關系，強化對資源的高效利用、循環利用，避免和減少廢棄物的產生，達到資源的最優化配置，有助于實現環境利益與經濟利益的雙贏。通過循環經濟法律體系的調控，使人們在注重增進經濟利益的同時充分關注環境利益，樹立最大限度提高資源利用率、有效保護環境的觀念，以實現經濟發展與環境資源保護并駕齊驅，使經濟發展與資源使用、環境保護協調共生。

三、建設循環經濟法律體系應堅持的原則

（一）環境利益優先原則

環境利益優先原則應當是環境資源保護立法的基本價值取向，指尊重環境資源規律和社會經濟規律，將環境資源保護的目標納入其他決策必須考慮的關鍵性因素，使環境資源利益與經濟社會利益共生共榮，保障環境資源與經濟社會的可持續發展。這就要求改變傳統環境資源法律絕對的人類中心主義理念，革新傳統的片面追求經濟增長的發展觀和單純以經濟增長作為指標的畸形政績觀，[6]從長遠角度看，以環境資源的可持續開發利用為考慮因素，在法律中確認環境資源的價值。因而，環境利益優先原則應是循環經濟立法的首要原則，貫穿于循環經濟法律建設的始終，指導具體法律制度和法律規范的制定。只有這樣，才能以切實有效的制度，保障環境資源與經濟社會的協調發展。

（二）預防為主原則

強調預防為主，是世界各國在長期的環境資源保護實踐中總結出來的經驗。由于環境資源的有限性，甚至有些資源是不可再生的，環境破壞是不可逆的，從長遠來看，消耗和破壞環境資源的成本遠遠大于經濟發展所帶來的收益。因而，環境資源保護最重要的不是環境污染和資源破壞后的治理，而是應當防患于未然，以預防為主。[7]在環境資源未遭到損害之前，采取科學合理的預防措施，防止環境資源損害的發生和環境惡化，為他人和后代留下一個可生存的資源環境。

（三）公眾參與原則

公眾參與原則是世界各國環境保護法律中廣泛采用的一項基本原則。賦予公民通過一定程序和途徑參與一切與環境資源相關的活動，不但使該項活動符合公眾的利益，還能有效地推動循環經濟的發展。因此，公眾參與原則應貫穿于循環經濟法律體系的始終，作為循環經濟立法、執法、守法都要遵循的原則。目前，我國環境資源立法仍然不夠發達，循環經濟法律沖突及法律空白較為常見，為防止難以消除甚至不可恢復的環境退化和資源枯竭情況的發生，必須健全公眾參與環境資源保護的相關制度，并監督環境管理人員、企業、公民的環境行為。

四、循環經濟對傳統環境資源法提出的挑戰

（一）缺乏與循環經濟相關的法律規定

盡管我國已經建立社會主義法律體系，但是社會的轉型和經濟的飛速發展對傳統環境資源法提出諸多循環經濟新制度、新理念、新措施需求。環境資源法體系包括污染防治法和自然資源保護法兩大部分，但作為環境資源基本法的《環境保護法》只限于被動性的污染預防，而沒有自然資源保護基本原則、基本制度和監督管理機制的規定，只能算是一部污染防治基本法，[8]更談不上循環經濟模式資源的利用和開發的規定了，這與循環經濟戰略主張的預防優先和源頭控制原則是相悖的。這種結構上的缺陷，不利于循環經濟戰略的展開，難以把污染控制延伸到生產環節，更難適應循環經濟戰略和建立循環型社會的要求。

（二）經濟發展功能與環境保護功能脫節

我國環境資源法雖然提出了經濟發展與環境保護相協調的原則，但是制度的寬泛性和原則化，導致經濟發展功能與環境保護功能不能得到有效實現。一方面，由于《環境保護法》缺少環境資源保護和開發利用的基本原則和基本制度，導致保護與合理利用環境資源功能規則乏力，而我國又沒有自然資源的基本法，致使建立循環型社會在遇到此類障礙時束手無策。另一方面，《環境保護法》雖然名稱強調“保護”，但實質是偏重環境污染防治，制度設計上是注重在實現經濟發展的情況下保護環境，缺少環境利益與經濟利益協同發展理念，導致《環境保護法》無法有效地發揮利益調控和平衡功能，這與循環經濟法律觀主張的在發展經濟的同時保證資源可持續發展的理念相悖，不利于循環型社會的有效建立。

（三）以行政強制為主要法律手段

我國的環境資源法律制度尚未擺脫傳統行政理念的思維模式，只重視政府管制手段的建設，政府過分集權，內容上多國家干預手段，表現為“命令+控制”的以行政強制為特征的法律手段。雖然環境資源法規定公民有參與環境事務的權利，但是相關立法的制定角度和目的是配合政府管理，而對于公民享有的環境權益范圍以及這些權利的實現途徑基本沒有提及。[9]傳統僵硬的環境資源法缺乏市場機制條件下經濟刺激措施的規定，未能很好地發揮市場在環境資源合理配置和環境保護中的功能和作用，政府的循環經濟公權與公民環境資源保護的私權、政府的環境資源管理與社會的監督制衡經常發生沖突。

（四）環境資源公益訴訟權利缺失

隨著公眾環境意識、法律意識和維權意識的提高，越來越多的人拿起法律的武器維護自己的合法環境權益。環境資源公益訴訟作為公民行使環境資源保護權利的重要途徑，在世界各國環境保護法律中被廣泛采用，但在我國法律中卻缺乏關于這種有效的法律維權工具的規定。盡管我國《環境保護法》規定公民“有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，但由于該規定過于抽象，未明確應向何部門進行檢舉、控告，以及有關部門對檢舉、控告處理的程序、期限、行政不作為的法律責任等未做出任何規定，[10]缺乏可操作性，使該規定在實踐中根本無法得到落實。

五、健全循環經濟法律體系的思考

（一）制定循環經濟基本法，加速循環型社會的建立

我國可以先圍繞資源開發利用頻率高、環境破壞可能性大的重點領域和特殊行業，有針對性地制定一些推進循環經濟的單行法律，確立環境資源產權制度、使用許可證制度、廢棄物再生利用等制度，實現資源良性循環。在此基礎上，通過實行資源回收獎勵措施、發展再生產業、建立循環經濟的科技支撐和示范制度等，構建建立循環型社會的有效保障機制。待條件成熟時，再考慮將各單行法律整合，制定一部循環經濟基本法，確立建立循環型社會的戰略目標、基本原則、基本法律制度、政府和企業以及個人等不同主體的權利、義務和責任等方面的內容，[1]以便更加有效地推進循環型社會的建立。

（二）明確國家推進循環經濟的職責，使環境保護與經濟利益協調發展

發展循環經濟的目的是為了確保資源的可持續利用，以實現經濟的持續健康發展。對循環經濟進行立法的目的是從法律上保障人與環境之間的和諧共存、提高資源利用效率、體現環境效益、經濟效益和社會效益的和諧統一，實現環境與經濟的協調發展。為確保環境資源保護功能落到實處，保障循環經濟應成為國家的一項基本義務。在環境基本法中應明確國家推進循環經濟的職責，確定負責具體實施的政府職能部門，細化各相關政府部門的具體職責，明確職責監督管理部門及監督機制，建立起高效的國家循環經濟法律體系。在明確政府及其主管部門環境監督主體地位，規范監督職能的同時，應合理設置環境資源監督范圍，培育資源市場，促進環境資源的合理配置等，從源頭上促進循環經濟的發展。

（三）確立公眾參與環境保護的權利，與行政管理進行分權

環境資源保護屬于公益性權利，現行法律對公眾參與環境資源保護權利的規定不明確、不齊全，不但淡化了公民的權利意識，怠于行使循環經濟監督權，而且影響其參與管理的積極性。因此，確保每個公民參與環境資源保護的權利，鼓勵其行使參與權是十分必要的。為了強化公民參與環境資源保護的權利，各級政府及其主管部門，應合理設定公眾參與權利的內容，保證公民具有環境資源保護預案參與、過程參與、行為參與等權利，[11]并規定此類權利行使的保障措施，使公眾參與權不落為一紙空談，真正做到與政府的行政管理進行分權。通過廣大公眾的參與，使環境資源得到有效保護，加速循環性社會的建立。

（四）建立環境資源公益訴訟制度

為了確保這種環境資源保護訴訟權，我國法律亟待在立法與司法上擴大環境資源公益訴訟原告資格范圍，[12]規定只要公民獲得良好環境資源的權利被破壞，公民就有權對破壞環境的任何行為向法院提起訴訟，不管其是否在涉及的環境破壞中受到直接傷害，[13]以鼓勵更多的公民參與到環境保護中來，使公民對任何污染和破壞環境資源的行為不再限于以往嚴格意義上的受害者主張的損害求償權，而可以循環經濟權利受到侵害或威脅為理由請求法律保護，[14]以便切實行使環境資源權中的請求權，發展循環經濟，建立循環型社會，保護我們共同生存的環境空間。