建筑垃圾處理的法律的改善

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本文作者：吳勝利工作單位：西安建筑科技大學

1問題的提出

城市化進程中，我國建筑業在飛速發展的同時，產生大量建筑垃圾。為規范建筑垃圾的管理，我國2004年修訂通過的《固體廢物污染環境防治法》、2009年實施的《循環經濟促進法》、1992年頒布的《城市市容和環境衛生管理條例》等法律、法規都有關于建筑垃圾處理的相關條款，2005年建設部出臺的《城市建筑垃圾管理規定》是專門規范建筑垃圾處理的部門規章，地方亦出臺相關城市建筑垃圾處置的規定。不過檢討我國現行對建筑垃圾處理的法律規制，仍存在以下問題:在規制目的上到底應該偏重維護城市的市容市貌，還是資源的循環利用?建筑垃圾的處理是否仍遵循城鄉分而治之的制度架構?誰應承擔建筑垃圾的處理義務?經濟激勵性的規制方式在建筑垃圾處理法律規制中如何體現?建筑垃圾處理的行政主管部門與其他部門間的職責如何協調?在法律責任設定上應該如何優化?既有研究對上述問題關注偏少，基于此，本文嘗試探究發達國家建筑垃圾處理法律規制的轉型趨勢，提出當下建筑垃圾處理法律規制正在出現范式轉型，繼而分析我國現行建筑垃圾處理法律規制的不足，最后，結合我國實際，提出完善我國建筑垃圾處理法律制度的建議。

2建筑垃圾處理法律規制的轉型趨勢

2.1由建筑垃圾末端治理到產生、清運、中間處理以及回收再利用全過程治理

傳統建筑垃圾處理側重建筑垃圾的末端治理，僅防患于已然，對于建筑垃圾處理全過程缺少分階段規制，當今不少國家實行建筑垃圾的全過程治理，防患于未然，把建筑垃圾處理的全過程分為“產生”、“清運”、“中間處理”與“回收再利用”四個階段，建筑垃圾處理從“大量生產———大量消費———大量廢棄”經濟形態邁向“循環經濟形態”［1］。在建筑垃圾的產生階段，日本、加拿大等國要求施工單位在興建拆除一定面積以上的工程前，要對建筑垃圾處理進行事前的規劃，并提交主管機關備查。美國在申請建筑或拆除執照時要先估算該工程所產生的建筑垃圾數量和可回收量，繳納一定的押金，工程完工時進行核查，達成則退還押金，未達成則扣留部分押金。在建筑垃圾的清運階段，實行運送流向管制方式，確保建筑垃圾運送至合法指定場所。我國香港地區從1999年7月起，在所有政府工程的合同中，加入運載記錄制度，以有效管制建筑垃圾的流向。在建筑垃圾中間處理階段，日本對從事再生資源有效利用者、垃圾處理者、建筑剩余土石方交換廠商及瀝青回收處理廠等皆提供融資方面的優惠措施，鼓勵更多市場主體投入建筑垃圾處理［2］。在建筑垃圾回收再利用階段，國外目前正積極開發再生建材的回收市場，日本已明確規定公共工程應使用一定比例的再生建材，輔助回收再利用市場的成長。此外，丹麥、荷蘭、比利時等歐洲國家，亦皆于建筑法中規定工程建設須優先使用回收建材，甚至規定使用回收建材的比例，促使建筑廢棄物回收率可達80%以上［3］。從上述國家對建筑垃圾法律規制來看，并不局限于末端治理，而是實行從建筑垃圾的產生、清運以及中間處理到循環再利用全過程的法律規制，有效促進建筑垃圾減量化生產、資源化利用以及無害化處置。

2.2規制方式由直接行為管制到直接行為管制與間接誘導性管制相結合

傳統建筑垃圾處理法律規制主要運用直接行為的管制方式，在實現管制目標過程中，主管部門要求建筑垃圾處理義務人為特定的行為，通過對違反義務者施加行政處罰的方式達到行政目標，此種管制方式具有明確性的特點，但需要極大的行政成本，加之建筑垃圾資源化利用難以監督，傳統管制方式效率低下。間接誘導性的管制方式，改變了傳統僵硬的規制方式，更注重柔性的規制方式。通過利益的誘導，期待相對人朝著有益環境保護和資源節約方向努力。間接誘導性管制的具體措施包括政府補貼、稅收優惠、押金返還、獎勵等。如日本采用再生或再使用制品的集合住宅，可以獲得政府的優惠貸款。新加坡將建筑廢棄物無償給予承包商使用。丹麥規定建筑廢棄物回收利用所產生的利益所得可不在征稅范圍內。通過這些鼓勵措施，無形中促進了建筑廢棄物的資源化。當然，間接誘導措施缺乏強制性，從性質上是一種填補的作用，對強制性措施的不足予以補充，但無法取代強制性措施［4］。所以間接誘導性的管制和直接行為的管制應協調起來，共同達到法律規制的目標。

2.3由政府管制到公私協力和社會自主規制

傳統建筑垃圾處理多由政府管制，甚至政府參與建立建筑垃圾消納場所。政府根據污染者負擔責任原則，向義務主體收取建筑垃圾處理費或稅收，讓制造污染者承擔相應的代價。不過建筑垃圾主要在私人主體之間流動，透過私人機制處理，所獲成效將優于國家強制管制。適應公私協力完成行政任務的趨勢和建筑垃圾循環利用的需要，出現了專業提供建筑垃圾處置服務的企業。為鼓勵建筑垃圾的循環利用，建筑垃圾處理企業有權享受稅收的優惠或者財政的扶持，同時，政府對于建筑垃圾再生制品，采取一定的扶持措施。比如政府采購時優先采購建筑垃圾再生制品等。日本明確規定公共工程應使用一定比例的再生建筑材料，輔助回收再利用市場的成長。我國香港地區以D．B．O(designbuildoperate)方式建設廢棄物堆填區，政府提供并支付建造資本及營運費用，而由民間承包商進行設計、建造、營運、修復與善后，若干年后歸還政府，借助民間單位力量解決建筑廢棄物問題［5］。德國《循環經濟廢棄物法》第二十五條第二項規定，如制造者與販售者自愿回收廢棄物者，則無須再依第四十九條規定申請廢棄物運送許可，并可免除清除或利用“須特別加以監督類型”廢棄物之證明程序。從該規定可以看出，通過免除一定行為的義務，以利益誘導制造者與販售者自愿回收廢棄物，可以達成自然資源循環利用和廢棄物無污染清除的管制目標［6］。運用公私協力和社會自主規制的運行機制，既可以減輕行政機關管制成本，提高行政效率，充分發揮社會主體參與建筑垃圾循環利用的積極性，更好形成建筑垃圾循環利用的長效機制。

3我國現行建筑垃圾處理的法律規制及不足

3.1建筑垃圾處理法律規制的目的

我國現行建筑垃圾處理法律規制的目的主要是為防治建筑垃圾所造成的環境污染，維護城市的市容市貌?！豆腆w廢物污染環境防治法》第四十六條要求工程施工單位及時清運工程施工過程中產生的固體廢物，并按照環境衛生行政主管部門的規定進行利用或者處置，其主要目的在于防止建筑垃圾污染環境，危害人體健康和生態安全?！督ㄖā返谒氖粭l規定建筑施工企業有義務采取控制和處理施工現場的固體廢物等對環境污染和危害的措施，目的也是預防建筑垃圾對環境的污染和危害。《城市建筑垃圾管理規定》第一條的立法目的表明該規章意在加強對城市建筑垃圾的管理，保障城市市容和環境衛生。從現行建筑垃圾處理法律規制的目的來看，我國現行法律規制的重點仍是防治建筑垃圾所造成的環境污染，維護城市的市容市貌。這固然是建筑垃圾處理的關注之所在，但建筑垃圾處理是包括產生、收集、分類、再利用及最終處置的系統工程，法律規制不能僅局限于預防環境污染之一環，未延伸至建筑垃圾處理的全過程，無法達到環境保護和自然資源節約的目的。

3.2建筑垃圾處理的義務主體

現行建筑垃圾處理的義務主要由工程施工單位承擔?！豆腆w廢物污染環境防治法》第四十六條規定工程施工單位為建筑垃圾清運、處置的義務主體?！冻鞘惺腥莺铜h境衛生管理條例》雖未明確承擔建筑垃圾處理的主體，但從第十六條的規定內容來看，義務主體應為施工單位?！冻鞘薪ㄖ芾硪幎ā芬幏读私ㄖ膬A倒、運輸、中轉、回填、消納、利用等處置活動，規范對象進一步擴大。根據建筑垃圾處理不同過程，承擔建筑垃圾處理的義務主體分別為施工單位、處置建筑垃圾的單位、建筑垃圾儲運消納場、裝飾裝修房屋的居民等?！堆h經濟促進法》第三十三條規定“建設單位應當對工程施工中產生的建筑廢物進行綜合利用”。從上述法律設定的義務主體來看，建筑垃圾處理的義務主要由工程施工單位承擔，這符合“污染者依法負責”和“誰產生、誰承擔處置責任”的原則，對工程施工過程中產生的建筑廢物，工程施工單位應負有法定的義務采取措施防治污染環境和進行循環利用。不過在《循環經濟促進法》中對建筑垃圾綜合利用的義務主體設定為建設單位，要求建設單位自行或者委托具備條件的生產經營者對建筑垃圾綜合利用或者無害化處置。建設單位通過發包將建設項目交由施工單位完成，竣工后才由建設單位使用，在施工過程中，建設單位根本無法控制建筑垃圾的處理，其承擔義務的合理性和可行性值得商榷。

3.3建筑垃圾處理法律規制方式

現行建筑垃圾處理法律規制主要是運用行政處罰的方式。《城市建筑垃圾管理規定》對于施工單位未及時清運工程施工過程中產生的建筑垃圾，造成環境污染的，施工單位將建筑垃圾交給個人或者未經核準從事建筑垃圾運輸的單位處置的，處置建筑垃圾的單位在運輸建筑垃圾過程中沿途丟棄、遺撒建筑垃圾的，未經核準擅自處置建筑垃圾或者處置超出核準范圍的建筑垃圾的，單位和個人隨意傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容環境衛生主管部門責令限期改正，給予警告，并處罰款。現行法律責任主要賦加于違法處置建筑垃圾者，法律責任形式較為單一，懲罰力度偏小，違法者違法成本低，導致施工單位擅自處置建筑垃圾現象嚴重。同時在法律后果上缺乏激勵性，不利于促進建筑垃圾的循環利用。

3.4建筑垃圾處理主管部門

現行法律規定由城市人民政府市容環境衛生主管部門負責建城市筑垃圾管理工作?！冻鞘薪ㄖ芾硪幎ā返谌龡l規定“國務院建設主管部門負責全國城市建筑垃圾的管理工作。省、自治區建設主管部門負責本行政區域內城市建筑垃圾的管理工作。城市人民政府市容環境衛生主管部門負責本行政區域內建筑垃圾的管理工作?！痹趯嵺`中，與建筑垃圾處理相關的行政機關還涉及到發展改革、財政、國土資源、環境保護、規劃、住房城鄉建設、交通、衛生、工商、園林綠化、城管執法等行政主管部門，如何協調不同部門的職責，現行法律需要予以明確規定，以避免執法部門推諉責任，爭奪利益。

4完善我國建筑垃圾處理法律制度的建議

從我國現行建筑垃圾處理的法律規定來看，并不符合建筑垃圾處理法律規制的發展趨勢和資源節約型、環境友好型社會建設的要求，因此，無論是在理念上，還是具體制度上需要進一步完善，亟需法律規制的轉型。結合我國的實際，應從以下六方面完善建筑垃圾法律制度。

4.1立法目的宜規定為防治污染兼顧綜合利用

現行法律規定從防治污染出發，重在建筑垃圾管理，明顯與促進建筑垃圾綜合利用的發展趨勢不符?；谙冗M國家的經驗，我國建筑垃圾法律規制從理念上，應從基于建筑垃圾的清除轉向兼顧分類回收、減量及再利用的綜合管理。《循環經濟促進法》第三十三條確立了建筑廢物綜合利用的原則，積極推進循環經濟發展，適應了發展趨勢，但該條規定仍過于籠統，仍需要專門的行政法規進一步詳細規范建筑垃圾產生、清運、中間處理以及回收再利用各階段行為。未來建筑垃圾處理立法目的宜規定為“促進建筑垃圾循環利用，節約資源使用，并確保建筑垃圾處理符合環境保護的規定”。

4.2立法體系的城鄉統一

現行的建筑垃圾處理的法律規定適用范圍為城市規劃區內建筑垃圾的處置活動。立法者考慮我國的大型建筑活動主要是在城市進行，為了保護城市市容衛生有必要專門規范城市建筑垃圾處理，但隨著農村新建建筑的增多和農村房屋樓房化趨勢，農村建筑垃圾處理問題亦日益嚴重，處理不當，嚴重污染農村生活生產環境，威脅農產品安全。僅規范城市建筑垃圾處理的法律規范使農村建筑垃圾管理和綜合利用缺乏法律依據，甚至不少違法企業將農村作為非法傾倒建筑垃圾的場所。因此，從立法體系完善的角度，制定一部規范城鄉統一的建筑垃圾處理法規非常必要。當然，城市和農村建筑垃圾在具體的管理體制上應充分考慮農村的實際，如一定面積以內的新建建筑或拆除的建筑垃圾行為免受法律規制，由農民自行合理處置，減輕農民負擔。

4.3主管部門職責的合理配置與協調

現行對建筑垃圾實行的是市容環境衛生主管部門負責、多部門配合的管理體制。建筑垃圾處理涉及的不止是市容環境衛生主管部門，還涉及到發展改革、財政、環境保護、國土資源、規劃、住房城鄉建設、交通、工商、城管執法等行政主管部門。各地市容環境衛生主管部門具體實施日常管理，城市管理綜合執法部門負責對違反法規的行為進行督促檢查，并實施處罰，城鄉建設主管部門負責建筑施工現場的管理，公安交警部門依法查扣并沒收無牌照、無合法來歷的建筑垃圾清運車輛，交通主管部門負責對建筑垃圾清運車輛改裝情況進行檢查，環境保護主管部門負責各類施工工地的建筑垃圾所造成的污染防治工作，發展改革主管部門對建筑垃圾處理企業的扶持和審核工作?；谛姓鞴懿块T行政權合理配置的需要，不同的主管部門需要考慮職責的分工。同時，在建筑垃圾處理由市容環境衛生主管部門負責的基礎上，還要建立與其他部門之間的協調機制，避免互相推諉責任，不利于建筑垃圾的綜合利用和最終處置?？煽紤]設立建筑垃圾處理綜合協調聯席會議的形式處理單一部門無力處理的問題，同時建立建筑垃圾處理信息共享系統，相關部門皆可追蹤建筑垃圾處理情況。

4.4法律規制采取直接行為規制與間接行為規制

結合的方式運用直接管制行為和間接管制行為相結合的方式，實現建筑垃圾的減量化、資源化和再利用。通過賦予行政主管部門享有建筑垃圾處理規劃、許可、制定標準、行政處罰等職權，規定在取得新建工程施工許可、拆遷工程拆遷許可之前，要首先取得建筑垃圾綜合利用許可并公示，加強對建筑垃圾全過程的管理，主管部門為指導建筑垃圾的處理應制定技術可行和經濟合理的建筑垃圾處理標準。同時，為更好地實現法律規制的目標，可以運用信息工具和經濟工具的規制方式。建設施工現場必須公示建筑垃圾處置信息，對違法企業的身份和具體行為進行披露。同時，考慮建筑垃圾的資源化利用并不完全是市場化行為，具有社會公益性，國家應采取財政扶持、稅收優惠等激勵性措施促進建筑垃圾綜合化處理。

4.5具體制度上的完善

首先，完善建筑垃圾的源頭控制制度，建筑垃圾的減少優于處理。建設單位編制項目可行性研究報告，應當包含建筑垃圾減量與回收再利用的部分。工程設計單位有義務優化建筑設計，減少建筑材料的消耗和建筑垃圾的產生，優先選用可再生的建筑材料和建筑垃圾再利用建材制品。施工單位在施工過程中，有義務優化施工過程，通過建筑垃圾計量收費遞增制度激勵施工單位垃圾減量。其次，完善建筑垃圾分類制度。建筑垃圾循環利用的前提是合理的建筑垃圾分類，鼓勵具備現場分類條件的施工單位對建筑垃圾進行分類，施工單位有義務優先將施工現場產生并且可以利用的建筑垃圾作為填充物利用于建設工程。可通過經濟激勵措施，對未分類的建筑垃圾設置較高建筑垃圾費方式，促進建筑垃圾分類。再次，在建筑垃圾處理中采用押金抵押返還制度?？紤]到施工單位一直占有和排放建筑垃圾，建筑垃圾處理的義務主要應由施工單位承擔。施工單位可以自行綜合利用或者委托專業的建筑垃圾處理企業綜合利用，在建筑垃圾資源化利用和無害化處置前，通過押金返還制度約束施工企業履行義務。最后，完善集中處置制度。政府通過引入市場機制，扶持設立建筑垃圾資源化利用企業集中處置建筑垃圾，對建筑垃圾處理企業在土地出讓、稅收等方面予以一定的優惠。

4.6法律責任的優化設定

我國現行建筑垃圾處理的規定對法律責任的設置主要為警告、責令限期改正和行政罰款，法律責任設定需要進一步優化。首先，為實現實踐中“責令限期改正”的執法，應進一步明確改正的期限和未改正的不利后果，確保行政目標的達成。其次，現行的罰款標準偏低，為減少違法企業規避法律，應適當提高處罰標準，加重違法成本。最后立行政代處置制度，規定行政主管部門有權責令義務人限期處理建筑垃圾，逾期不處理的，可以代為處理，所需費用由違法行為人承擔。通過設置建筑垃圾代處置制度，保證義務人履行義務。