當代城鎮住房保障法律機制詮釋

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本文作者：姚敏工作單位：西南政法大學民商法學院

伴隨著社會經濟突飛猛進的發展和城鄉一體化進程的加快，商品房價格一再升高，我國城鎮居民的居住權仍面臨著嚴峻的挑戰。要真正實現城鎮居民對土地利益的公平分享，就要從根本上解決我國住房保障法律制度中存在的痼疾。

一、我國住房保障法律制度的歷史與現狀考察

早在1983年通過的《城鎮個人建造住宅管理辦法》中就規定對城鎮有住房困難的居民，經所屬的居民委員會和單位證明，就可以向當地的房地產管理部門申請國有建設用地建造住宅；也可以經過依法辦理征地手續使用農村集體土地建造住宅。1986年通過的《土地管理法》也規定了非農業戶口居民申請農村集體土地建造住宅的制度。這是我國改革開放以來，最早確立的公民宅基地使用權制度。此時該制度最重要的特征是對城鎮居民和農村居民不做明確的限制和區分，非農戶口的居民既可以在國有土地上也可以在集體土地上申請住宅建設用地。然而，自上世紀九十年代初的城鎮居民住房體制改革進一步深化以來，為了滿足政府攫取城市建設用地高額級差地租的需求，給予住房的商品性以更大的關注?！冻鞘蟹康禺a管理法》和1998年《土地管理法》相繼出臺,免除了國家向城鎮居民提供無償住宅建設用地的住房保障義務，也剝奪了城鎮居民申請國有土地和農村集體所有土地用以建設基本住宅的權利。從土地利益公平分享的角度看來，這是土地權利制度的一種倒退，由城鄉平等無差別的居住權保障退入了城鄉不平等有差別的居住權保障誤區。上世紀末本世紀初，為了避免市場失靈，強化國家對房地產市場的調控，維持社會保障水平，國家出臺了一系列保障公民居住權的政策法規。比如，《住房公積金管理條例》《經濟適用住房管理辦法》《廉租住房保障辦法》等。這些制度切實使一部分人獲得了基本住房保障，有效緩解了社會矛盾，促進了這部分低收入人群對土地利益的公平分享。但這些政策并沒有涉及我國住房保障問題的根本而且在具體實施過程中也出現了很多問題，政策上的小調整不能徹底改變我國住房保障制度二元化的現狀。

二、我國現行住房保障制度存在問題的原因分析

根據上文的陳述，我國現行住房保障制度是城鄉二元雙軌化的保障制度，具言之，它是指農村居民可以無償獲得沒有期限限制的宅基地使用權，并在其上建造住宅。城市居民要想獲得住宅建設用地使用權必須先支付高額的土地使用權出讓金，而由此獲得的土地使用權也是有期限限制的。顯然，在住房保障制度上，城鄉居民并不平等，在此問題上處于弱勢的的是城鎮居民。因此，對城鎮居民居住權的保障就顯得尤為重要。1.導致我國城鄉住房保障雙軌制的根本原因是我國的地權雙軌制。尤其是國有建設用地使用權出讓制度是導致城鎮居民居住權不能充分保障的直接原因。我國建設用地使用權出讓制度是借鑒英國土地批租制度的結果，土地批租制度引發了我國土地制度中的很多問題（如圈地問題、征收矛盾等，這些問題與本文論題關系不大，筆者暫將其擱置），這里僅關注土地出讓金問題。城鎮居民為了獲得住宅建設用地使用權必須一次性支付70年的高額土地出讓金，這筆出讓金數額之巨大讓很多城市中低收入人群難以承受，即使勉為其難的支付了這部分款項，也給以后的生活帶來很大的負擔。2.居住權的保障方式單一?，F在我國城鎮中低收入者居住權的保障主要通過“磚頭補”的方式實現。無論是經濟適用房還是廉租房都是政府補貼并組織建設，再通過降低價格或租金的方式給有住房需求的城鎮居民。最貼近“人頭補”的政策就是住房公積金制度，但住房公積金制度并不能很好的滿足城鎮中低收入者的住房需求，因為中低收入人群往往沒有或只有非常少的住房公積金，住房公積金較多的主體往往沒有基于生存而產生的住房需求，這樣反而拉大了城鎮居民之間的住房差距，違背土地利益公平分享的初衷。3.經濟適用房和廉租房政策在實踐中存在的問題。首先是保障住房的資格認定和審查問題：我國的個人收入和信用評估機制不完善，對居民的收入狀況不能真實具體的進行統計。如此，保障住房的申請主體資格難以審查和認定。其次，現在的保障性住房往往建造于地價較低且偏遠的城鄉結合部，地價的減少換來的是通勤費用和通勤時間的增加，出現經濟適用房只經濟不適用的現象，甚至導致一些經濟適用房遭棄購。再次，經濟適用房分配的程序不夠規范，政府責任缺失，為投機取巧者留有可趁之機，出現變相集資建房，假借“經濟適用房”之名建造大面積高價值住房的現象，導致經濟適用房不經濟。最后，經濟適用房取得條件、價格等受各地區經濟發展水平和政策不同的影響而差異巨大。

三、外國居住權保障制度考察

美國的住房保障制度，上世紀經濟危機以后到70年代美國先后針對公民的居住權出臺了一些列的法律：1934年的《國家住房法》確認了公民的住房權利和政府提供住房保障的職責。專門設立聯邦住宅管理局管理住房保障相關事宜。1937年《公共宅法》成立了聯邦平民建設總處施行“磚頭補”，即聯邦政府向地方政府撥款讓其修建產權歸自己的公共住宅，并將其提供給中低收入者居住。1968年頒布《住房和城市發展法》由直接的“磚頭補”轉為間接“磚頭補”國家向開發商提供低利率貸款，利用市場機制鼓勵中低收入者購買自有住房。1974年的《住房和社區發展法》由“磚頭補”轉向“人頭補”的住房保障模式，即國家直接給被保障者以買房租房補貼。至此，美國的居民住宅由公共住房為主變為自有住宅為主,住房保障計劃基本完成。英國的住房保障進程基本可以分為三個階段：從1919年到1935年間依據《住房和城鎮計劃法》，國家大量建設廉租房出租給有住房需求的低收入者。對自有房屋的出租和轉讓進行限制：租金由政府定價而轉讓只能轉讓給政府和承租人。1936年到1979年，由于前一階段的政府福利保障住房使得政府負擔過重，英國政府頒布了《住宅法》將地方政府所有的公共住房以低價轉為自有住房。但受到這些房屋“福利性”的限制，效果并不理想。1979年以后英國也開始轉向“人頭補”的保障政策對自建和自購房屋者進行補貼并正式將公共住房私有化。需要特別注意的是，英國也以立法的形式確認了政府在住房保障制度中的責任并設置了專門的住房協會實施相關政策和管理。新加坡的住房保障法律制度：新加坡的住房保障主要通過政府的行政干預和監控實現。面對人口和住宅尖銳的矛盾，新加坡政府成立住宅發展局，提出并執行“居者有其屋”計劃，規定符合條件的房屋需求者可以享受政策優惠向政府購買公有住房。此外該國還推行法定公積金制度不僅減少政府財政壓力也提高了整體社會保障水平。統觀這幾個國家的住房保障法律制度，雖然在市場機制和政府調控上各有偏重，具體措施也不相同，但仍有以下共同點：（1）都通過法律確認政府為建立居住權保障制度的責任主體。（2）有統一的住房保障基本立法，并且根據住房保障情況和階段的不同制定一系列配套的法律法規。（3）都設置了專門的政府機構進行協調管理，并有相應的建設和融資單位與其配合。（4）均采用“磚頭補”和“人頭補”相結合的方式，并由前者向后者過渡。保障范圍廣泛（英美的住房保障經歷了早期面向大眾向后期重點保障殘余弱勢人群的轉變），層次多樣，涉及福利性住房的建造、租用和出售，普通商品住房補貼等多個方面。

四、構建并完善我國的住房保障法律制度

（一）構建和完善我國住房保障法律制度的意義

1.有利于完善我國的社會保障制度，提升整體保障水平，推動我國和諧社會的構建。住房保障是社會保障體系中的一項重要內容，對城鎮中低收入者的居住權進行保障，將彌補我國現行社會保障制度存在的漏洞，切實緩解社會矛盾。有利于促進城市中低收入人群充分享有土地利益，實現整個社會對土地利益的公平、均衡分享。2.有利于完善政府的社會管理和公共服務職能。居住權作為一項憲法性權利和國際法公認的基本人權，對它的保障理應屬于政府的責任范疇。構建并完善我國的住房保障法律制度意味著政府服務意識的加強和履行職能水平的提高。3.有利于推動房地產市場發展的健康和成熟。房地產業是帶動國民經濟增長的支柱型產業，是國民經濟最大的增長點。但它的發展并不健康和穩定，房地產泡沫大量存在，對經濟金融安全形成潛在威脅。完善我國的住房保障制度可以提高國家對房地產市場的宏觀調控水平，減少市場失靈的風險，促進房地產經濟的“軟著陸”，使其發展走向成熟和穩定。

（二）對于構建和完善我國住房保障法律制度的幾點建議

前文分析了我國現行住房保障法律制度存在的問題，結合國外保障公民居住權的經驗，筆者以實現土地利益的公平分享為目標，對我國住房保障法律制度的構建和完善提出以下建議：1.盡快出臺我國的《住房保障法》等相關法律，目前我國《住房保障法》的立法工作已經展開。應當在該法中明確公民的居住權和政府提供住房保障的職責。設置專職的住房保障機構，依法提出并執行住房保障計劃，其下可以成立公益性質的建設單位和中介機構等配合其實施這些政策和計劃。還應當明確規定合理可行的多種住房保障方式。2.針對批租制度下城鎮建設用地使用權出讓金過高的問題，為滿足基本生存需求而設立的保障型住宅建設用地使用權應采取年租制。使用權人在支付首次房價后（包括成本費和開發商的必要低利潤），只需按年繳納較低的年租即可，如此就大大提高了中低收入者的購房能力。當然政府可以根據社會經濟的總體發展水平按一定的期限定期調整租金。3“.磚頭補”與“人頭補”并行，綜合運用市場機制和宏觀調控建立多層次的住房保障制度。實物保障形式：國家直接建設或出臺優惠政策鼓勵開發商建設保障型住房，供中低收入者承租或購買，也就是現行的經濟適用房和廉租房政策。經濟適用房在一定年限內不得進行交易，可交易時只能按照政府指導價進行，而且政府享有優先購買權。加強廉租房的建設優化其配置，適當放寬廉租房的申請條件。這一保障形式強調政府對住宅的福利性調控，重視對收入較少的弱勢群體進行“小保障”；貨幣保障形式：規定我國居民人均最低住宅用地面積，筆者認為人均20到25平方米為宜，具體數額可以由地方政府按照區域地段不同做出不同規定，這樣可以避免前文提到的因保障性住房位置因素導致棄購的問題。對某一居民在該面積以下的住宅用地國家可以通過直接發放購房補貼的方式，也可以通過免收土地出讓金的方式鼓勵中低收入者購買。超出此最低保障面積的部分，國家應以年租的方式收取土地使用權出讓金，超出部分越多，收取的土地使用金越高，可參照個人所得稅制度的規定執行。如此充分發揮發揮市場的調節作用既保障居民的基本住房需求又抑制奢侈用地的增加，政府的財政壓力也得以緩解。這一保障形式偏向市場作用的發揮，是面向全體社會公眾的“大保障”。4.建立健全公民信用和收入評估機制，進而完善申請保障性住房的審核程序。政府的住房保障政策和對政策的執行應當公開，增強保障性住房建設和分配的透明度。我國的住房保障法律制度還處在建設階段，存在的問題很多，本文僅就筆者看到的問題進行分析，對住房保障問題的探討絕不止于此。期盼在不久于此的法治建設中，住房保障制度能不斷完善并走向成熟，在無害于效率的前提下，以公平為主要價值導向，促進土地利益的均衡分享。