美國農業法律制度的演變與啟發

導語：美國農業法律制度的演變與啟發一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：王軍杰工作單位：四川大學法學院

美國不但是發達的工業化國家，也是農業發達的國家，二戰以來在國際農產品貿易和食品貿易中一直保持著霸主地位。美國農業現代化，一方面，緣于良好的農業資源稟賦、發達的科技和雄厚的資金等基礎;另一方面，不斷完善的農業國內支持政策也為其農業的發展提供了可靠的制度支撐。本世紀以來，美國通過了兩個新的農業法案，即2002年《農業安全與農村投資法案》(TheFarmSecurityandRuralInvestmentActof2002，FSRIA)和2008年《食品、環保、能源法案》(TheFood，Conservation，EnergyActof2008，FCEA)。以上兩個農業法案隱含了美國農業國內支持制度三個重要發展趨勢。

一、“價格支持”和“收入支持”共存的趨勢

增強本國農產品國際競爭力，提高農民收入是美國農業國內支持的兩個核心目標，如果說“價格支持”保證了第一個目標的實現;“直接支付”和“反周期支付”則為第二個目標的實施奠定了基礎。從表面上看，2002年FSRIA好像把“價格支持”取消了，轉化為“營銷援助貸款計劃(MLAP)”。實際上作為美國價格支持政策的基石，MLAP只是價格支持的變種，MLAP中的“貸款率”的機理與價格支持并無實質區別。2002年FSRIA不但擴大了營銷貸款援助的農產品范圍，而且提高了多數農產品執行期內的貸款率水平。2008年FCEA又把埃及大豆納入該措施的范疇，并從2010年起提高了小麥、燕麥等作物的貸款率，上調幅度在5%～15%不等。［1］所以，美國農產品價格支持不但沒有消失，隨著貸款率的上調，其政策效應在不斷強化。在市場經濟條件下，農業作為一個產業和其他產業相比，尤其是與工業相比具有與生俱來的比較利益逐步降低的特性，［2］再加上新一輪農產品貿易自由化進程受阻，美國農產品出口形勢不甚樂觀，為了保證農民收入穩定增長，2002年FS-RIA和2008年FCEA進一步強化了對農民收入的支持。

(一)直接支付(DPC)。2002年FSRIA用“直接支付”替代了1996年農業法案中的“生產靈活性支付(PFC)”。FSRIA中的“直接支付”不但改變了之前直接支付的計量標準而且將DPC的適用對象由生產靈活性合同支付的7種擴大到10種(增加了花生、大豆和其它油料作物)。DPC是以2002年歷史種植面積、歷史產量和符合條件作物的直接補貼率計算而來的，與農戶當前的實際種植面積和產量無關，對生產影響較小，所以美國把DPC列入了“綠箱”的范疇。

(二)反周期支付(CCP)。CCP是2002年FS-RIA創立的美國特有的直接補貼方式，FSRIA規定該直接補貼方式與脫鉤的支持同時進行。實際上CCP完善并取代了之前國會每年都要審定的“緊急市場損失援助計劃”，更為規范化和制度化，進一步加大了支持的力度。按照《烏拉圭回合農業協定》(URAA)的規定，CCP盡管與生產無關，但與價格變化相關，屬于部分脫鉤的支付，應劃歸“黃箱”的范疇，但美國把CCP納入了“非特定產品”的范疇，避免計入。2008年FCEA對DPC和CCP進行了微調。例如，對DPC中的“歷史產量”重新進行了確定;CCP中的支付面積由基礎面積的85%下調到83．3%;在目標價格制定上，FCEA除將陸地棉的目標價格下1%以外，小麥、大米、大麥、大豆、高粱、燕麥6種作物的目標價格上調了3%～26%;另外，小扁豆、埃及大豆和干燥豌豆被納入到CCP的范疇。［3］DPC和CCP實施方式的調整以及支持范圍的擴大，進一步強化了“增加農業收入”的政策效應。CCP措施是據價格變動給予的支付，如遇到自然災害，產量歉收，價格上升時，會出現總收入減少的情況，由于價格又在目標價格之上，支付額度會較低。為了避免這種情況發生，2008年FCEA引入了一種新的直接支付方式，即“作物年度平均收入選擇支付(ACREProgram)”。當某種農產品價格下降、產量減少，收益低于預期的時候，該制度即被啟用。ACREProgram措施的實施可以防止在上述情況下農民收入的減少。該制度緊跟生產和市場情況，從而保障了農民收入的穩定。從2009年起農民可以在CCP和ACRE中選其一，若選擇了后者則在2012年之前不得撤銷。［1］由2002年FSRIA和2008年FCEA的分析可知，為了滿足不同的政策目標，美國農業國內支持制度出現了“價格支持”和“收入支持”共存的趨勢?！皟r格支持”屬于“黃箱”支持，有上限限制，但“價格支持”是一國提高其農產品國際競爭力的最簡潔、最有效的措施，為了不斷促進本國農產品的出口，美國的“價格支持”措施在未來相當一段時間將繼續存在。對農業生產沒有直接影響的“直接支付”屬于沒有數量限制的“綠箱”范疇，為了實現農業可持續發展，不斷增加農民收入，“綠箱”支持措施已是WTO農業國內支持紀律改革的方向，也是各成員方國內支持制度改革的未來。

二、重新強化農業國內支持的趨勢

20世紀末，為了適應URAA多邊紀律要求，美國農業政策進行了一些重大調整。1996通過《聯邦農業促進與改革法案》(TheFederalAgricultureImprovementandReformActof，FAIR)提出了農業政策進一步市場化的改革目標，該法案也被認為是市場化特征最明顯的一部農業法案。但美國農業市場化改革進程未能持續，其預期目標也沒能實現。本世紀以來，FSRIA和FCEA表明政府對農業的國內支持政策不但沒有削弱，反而不斷強化，美國農業政策呈現市場化改革中斷，國內支持重新被強化的趨勢。2002年FSRIA的核心內容不是削減農業支持，而是增加對農業的支持，尤其是農民收入和價格支持，法案計劃10年對農業支持預算為1900億美元，大大高于1996年FAIR預計的735億美元。［4］(P.106)2008年國際農產品價格持續高漲，加上直接支付措施不斷強化，美國農民收入大幅提高;經濟危機使得美國財政赤字再創歷史新高，預算再次成為增加補貼的焦點問題。多哈回合農業談判也到了最后的艱難時期。在此背景之下，布什政府希望借此機會對農業補貼繼續20世紀末開始的市場化改革，消除30年代開始的政府嚴重干預農業的印跡，以迎合世界農產品貿易自由化之趨勢。但是農業委員會所代表的農業利益集團在國會中團結一致、組織得力，經過與布什政府的長期較量，盡管布什總統多次對法案動用否決權，最后還是以農業保護主義者的勝利而告終，2008年FCEA獲得通過。根據該法案，美國農業國內支持預算不但沒有削減，反而大幅上升。農業談判的關鍵時刻，美國最終還是放棄了多邊主義，選擇了保護本國農場主的利益，該法案的通過不但給艱難的多哈回合蒙上了一層陰影，對發展中國的農業生產也產生了不小沖擊。盡管FCEA削減了貸款差額支付額度，補貼方式似乎更符合URAA的精神，但對大豆、玉米等主要作物的支持卻繼續上升，FCEA新增了生態保護、生物能源、營養、科研推廣等方面支持，在商品計劃中增加了直接支付額度，未來10年平均年度支持額高達623億美元，遠遠高于目前每年480億美元的支持水平，實為自由貿易的大倒退。由上分析可知，2002年FSRIA比1996年FAIR計劃的支持額度年均增長了約86．5億美元，2008年FCEA又比2002年FSRIA計劃的支持額度年均增長了約143億美元。盡管“黃箱”的價格支持數額在不斷下降，而“綠箱”的支持額度在不斷上升，表面上迎合了農產品貿易自由化的趨勢，但美國整個農業國內支持額度和農業實際支持水平卻在不斷強化，這與URAA“建立公平的、以市場為導向的農產品貿易體制”的宗旨完全背離。作為最大的農產品貿易國，美國國內農業利益集團所左右的國會缺乏削減農業國內支持的政治誠意，是導致多哈回合談判一再休眠，至今未能達成最終協議的重要原因之一。

三、“黃箱”措施“綠箱化”趨勢

由美國、歐盟倡導的農產品貿易自由化進程，其主要目的是降低發展中國家農產品進口的關稅和非關稅限制，擴大本國高額補貼催生的嚴重過剩農產品的出口。而發展中國家開放本國農產品市場的條件之一，即為發達國家應削減其高額的農業補貼，減少補貼對農產品貿易的扭曲及對本國農業的沖擊，實現農產品貿易的公平和公正。URAA和多哈回合“2008農業模式草案7月文本”把農業補貼分為出口補貼和國內補貼，2005年香港部長級會議已對就農產品出口補貼的削減義務達成一致，即發達成員和發展中成員分別于2013年和2016年之前完全取消出口補貼，［5］屆時農業補貼將只剩下國內補貼，即國內支持。而美國、歐盟和日本是農業國內支持的“重災區”，其高額的國內支持嚴重扭曲了國際農產品貿易，對發展中國農業造成嚴重威脅。WTO農業多邊紀律把國內支持措施分為兩大類，一類是對貿易沒有影響或只有很小影響的支持措施，免于削減;另一類是對貿易扭曲的作用較大的支持措施，應逐步削減。前者主要包括“綠箱”支持(GreenBoxMeasures)、“藍箱”支持(BlueBoxMeasures)。后者主要指“黃箱”支持(AmberPolices)，即不屬于“微量”支持和“發展箱”的“黃箱”支持部分，都在削減之列。根據WTO農業委員會“2008年農業模式草案7月文本”美國的“黃箱”支持應削減到130～164億美元。［6］為了使得本國農業國內支持符合WTO農業多邊紀律的要求，美國2008年FCEA有一個明顯的趨勢，在保證國內支持總額度不斷上升的前提下，盡量實現“黃箱”措施的“綠箱化”。2008FCEA與2002FSRIA相比，屬于“黃箱”支持的“商品計劃”減少了44．94億美元。而同期是“綠箱”支持(生態保護、營養計劃、農村發展、出口信貸等)共增加了118．94億美元，是同期“黃箱”削減量的2．65倍。生態保護和營養計劃兩項就占了總支持量的近80%(2002農業法案中“黃箱”支持超過55%)，其中的糧食援助又是單項支持占“綠箱”支出比例最大的?？梢钥闯?，美國農業支持總額度削減的結果不但沒降，反而大幅增長。“黃箱”措施“綠箱化”的發展趨勢不但反映在國內支持的額度分配上，在具體支持措施的轉換上也有所體現。例如，更多的使用不掛鉤的支持措施，增加了直接支付額度，減少了具有扭曲作用的“貸款差額支付”和“價格支持”。以歷史面積、歷史產量為基礎計算的DPC盡管對農業生產也有一定的影響，但畢竟比以現今實際耕種面積、產量進行計算的方式對農業生產影響小的多。所以美國把本屬于“黃箱”支持的DPC，經過調整后轉化為“綠箱”支持。CCP中的支付率與當前的市場價格有關，其中的支付面積與支付單產是根據基期情況確定的，與當前的面積和產量沒有關系，故屬于部分脫鉤補貼模式，美國把其列入非特定產品的“綠箱”措施，但這一做法受到其他成員的質疑。如果說美國“黃箱”措施的“綠箱”化是為了使其國內支持制度符合WTO農業紀律的要求，那么不斷增加的“綠箱”支持則是充分利用WTO的紀律許可，來實現提高農民收入和增強農產品國際競爭力兩個終極目標。四、美國農業國內支持制度對我國的啟示美國農業國內支持法律制度晚近發展趨勢對我國農業支持制度的設計與改進具有重要借鑒意義。作為發展中農業大國，我國同樣面臨著提高農民收入和增強農產品國際競爭力的兩大任務，這也是解決當前“三農”問題的關鍵。農產品國際競爭力增強了，收入提高了，農民就富裕了，農業就發展了，農村就和諧穩定了。因此，美國農業政策的調整對我國國內支持制度的啟示主要有以下兩個方面。

(一)用足8．5%的“黃箱”支持，把“黃箱”支持的目標放在提高農產品國際競爭力，確保我國糧食安全根據我國入世承諾，“黃箱”支持量的上限限制是農業生產總值的8．5%，要想用“黃箱”有限的支持實現既能提高我國農產品的國際競爭力，又能確保我國糧食安全的目標，應該對我國農業國內支持政策做以下調整，一是應用足“黃箱”允許量，二是合理設計“黃箱”的支持方式。美國只所以把DPC和CCP轉化為“綠箱”范疇，很大程度上是為了滿足WTO農業紀律的要求，使其“黃箱”支持上限不超過其農業生產總值的5%。農業資源稟賦遠遠優于中國的美國尚且用足“黃箱”的支持量，農業資源稟賦較差的中國也應充分利用“黃箱”支持。據財政部、農業部公布的數據，2009年我國三農總支出達7161．4億元，農業生產總值約35226億元，［7］2009年的“黃箱”支持(糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼)約1230．8億元，“黃箱”支持約占當年農業生產總值的3．5%?？梢?，2009年“黃箱”支持量遠沒有達到8．5%的上限。按照第一產業占國內生產總值的比例(11．8%)可以推算出2010年農業生產總值約為46961．9億元。我國2010年三農總支出為8183億元，其中四補貼為主的“黃箱”支持約占1309億元。由此推知2010年我國“黃箱”支持占當年農業生產總值的比例約為2．8%。盡管2010年三年總支出比2009年增加了1021．6億元，但三農支出，尤其是“黃箱”支出占當年農業生產總值的比例不是增加了，反而降低了。另外需要強調的是，我國把農林、水利、氣象等部門事業費也計入了三農總支出，約占總支出的40%左右，除掉這部分行政部門的事業運行費，那么我國每年的三農總支出將縮水近一半，“黃箱”支持占當年農業總產的比例將不足2%。故當前我國“黃箱”支持量距我國8．5%的入世承諾還有很大差距，我國“黃箱”支持還有很大的政策提升空間。從“黃箱”支持方式來看，當前我國“黃箱”措施主要集中在糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼“四補貼上”，價格支持的實際支出偏低。這方面可以借鑒美國DPC和CCP的做法，即以2006～2010年五年的歷史耕種面積為基期對所有的農戶予以全面補貼，每畝耕地的補貼額度宜高不宜低，否則難以起到補貼農業的實際效果。同時大幅提高糧食最低收購價格，保證農民增產又增收，提高農民種糧積極性。以上兩種補貼方式并用可以產生以下幾個政策效果:1．以鄉鎮上報的歷史耕種面積為基礎計算農戶的補貼數額，把補貼款項直接以“農業補貼卡”的方式發放到農戶手中，減少中間環節，節約行政成本，也可以最大限度地避免弄虛作假套取補貼款項的現象。2．可以克服當前糧食直補未能明顯促進糧食生產的弊端，因為糧價上去了，種糧收益就提高了，補貼給農民的款項自然會投入到糧食作物上，這樣既可以提高農民收入，又可以保證糧食產量。3．可以把當前與生產有關的“糧食直補”轉化為“綠箱”支持，不但可以為“黃箱”支持節省更多的政策空間，還可以實現提高農民收入的目的。

(二)加大“綠箱”支持額度，把“綠箱”支持的目標放在提高農民收入上工業化進程較快的發展中國家在上世紀80年代基本放棄了農業歧視政策，轉向“工業反哺農業”的支持政策。我國直到2004年才開始免除農業稅，逐步停止對農業剩余的剝奪，轉向對農業的保護和支持。長期以來，農民收入過低是造成“三農問題”的根源，尤其近年來農民收入增長越發困難。據國家統計局公布的數據，2010年我國城鎮居民人均收入19109元，農村居民人均純收入5919元。我國2010年三農總支出扣除40%的行政部門事業運行費后約為4909．8億元，如果按照八億農民計算的話，每人平均獲得補貼約為613．7元，占當年農民純收入的10．3%。早在本世紀初，美國政府的各種支持就已達到占農民純收入的42%。［8］考慮到一些補貼資金直接用于農業基礎設施建設，并不是以現金的方式發給了農民，所以農民實際拿到的現金補貼可能更低。根據WTO農業紀律，成員方“綠箱”支持沒有上限限制，在農民收入增長越發困難的情況下，“綠箱”支持理應成為我國增加農民收入的主要政策措施。一方面可以借鑒美國的經驗，以歷史耕種面積為基期把直接支付轉化為“綠箱”范疇。建議把按2006～2010年為基期計算的農民直接支付額度提高到占農民純收入的30%以上，這樣提高農民收入的政策效應方能顯現。另一方面，應加大中央財政資金“綠箱”基礎設施建設的支持，尤其是大型的水利、電力設施，農田改造等項目，節省農民開支，間接提高農民收入。隨著自然災害的頻發，農業基礎設施是改善農業生產條件，提高糧食生產，減輕農民負擔的保證。入世以后，我國農業基礎設施建設支持(2002～2006年)平均為502．08億元，與前期502．72億元的支出基本持平，［9］嚴重落后于我國農業生產的現實需求。據不完全統計，全國主灌溉區的基礎設施完好率不到40%，配套率不足70%，［10］農業基礎水利設施抵御自然災害的能力很弱。今年年初北方小麥主產區持續干旱再次引發對農業基礎設施狀況的擔憂，于是2011年《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》(中央一號文件)第十六項明確指出:力爭今后10年全社會水利年均投入比2010年高出一倍，大幅度增加中央和地方財政專項水利資金。2010年我國水利投資是2000億元，高出一倍就是4000億元。遺憾的是“一號文件”對中央財政資金的投入比例并未明確。農田水利、水電、灌溉、農田改造、生態環保等基礎設施投入數額巨大，縣級財政和農民難以承受，筆者建議這筆資金由中央財政和省級財政共同負擔，或全部由省級財政負擔，否則“一號文件”確立的農業基礎設施建設目標將難以實現。另外，我國農業科研、教育、農業保險等方面的投入長期以來處于較低水平，這方面的“綠箱”支持也應切實增加。提高農業科研的轉化率、對農業的貢獻率及農產品的科技含量。擴大農業保險，尤其是災害保險的保賠品種，提高農業保險的賠付率，千方百計的增加農民收入。結論我國自從2004開始免除農業稅以來，在中央連續八個“一號文件”(2004～2011年)的號召下，我國農業稅逐步全面取消，各項補貼制度逐步建立，“工業反哺農業”的國內支持政策體系初步形成。但也應該看到，我國實際三農支出的增長遠遠低于我國經濟增長速度，與發達國家相比，對農業的整體支持力度還遠遠不夠。為了實現提高農產品國際競爭力，確保我國糧食安全，提高農民收入的農業發展目標，必須用足8．5%的“黃箱”支持，不斷加大“綠箱”支持力度，合理設計國內支持制度的實施方式，切實保證農業支持的政策效應。否則，在人口不斷增加，糧食消費量不斷上升，環境持續惡化，農業生產資源面臨剛性約束的情況下，我國糧食安全將難以保證，“三農問題”也將更加突出。