論英國社會保障法律的啟發

導語：論英國社會保障法律的啟發一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：林俏工作單位：東北財經大學

中國正在進行社會保障體系的構建。英國現行的社會保障體制及改革方案無疑對我國具有十分重要的借鑒意義。

一、英國社會保障法律制度發展概況

英國被很多學者認為福利國家性社會保障法律制度的代表國家，英國也是最早的福利國家。英國社會保障的發展與英國社會對貧困的認識有著密切關系。英國傳統觀念中一直認為貧困是由于懶惰等性格缺陷造成的。由于工業化的發展和資本主義原始積累，使很多被剝奪了生產資料的無產階級和貧民生活陷入了困境。17世紀初，英國出現了嚴重的失業、貧困現象。傳統的社會慈善機構已無力解決這些問題，并且，貧困也對社會穩定構成了威脅。因此，英國女王伊麗莎白在1601年頒布了《濟貧法》。這時《濟貧法》的理論基礎新教關于貧窮是個人的罪惡的教義，認為濟貧是統治者對貧民的恩惠。19世紀末，英國社會對貧困的認識有了很大轉變。費邊社會主義認為貧困是社會的事，每個人都有權利過上有尊嚴的生活。新自由主義認為，大多數的貧困是財富分配不公正的結果，它根源于人力和資本的浪費以及機會不均等。這些思想都批判了過去認為貧窮是罪過的觀點。為維護社會穩定，20世紀前期英國掀起社會保障立法的浪潮，1906年的《教育法》，規定學校提供免費餐;1911年頒布了《失業保險法》;1918年通過《婦女兒童福利法》;1929年，頒布了《地方政府法》，該法將濟貧委員會的職能移交給地方政府，也就意味著，廢除了實施了300多年的《濟貧法》。二戰期間，英國政府為了穩定戰后的社會秩序，聘請倫敦大學經濟學院院長貝弗里奇爵士為主席，對英國原有的社會保障制度進行審視，并提出改革建議。貝弗里奇委員會在1942年11月提出《社會保障及其他社會服務報告書》，也就是著名的《貝弗里奇報告》。貝弗里奇在報告中主張建立更加完善的社會保障制度來改變英國的現狀，也就是提供“從搖籃到墳墓”的完備的社會保障項目，將英國變成一個“福利國家”。貝弗里奇報告首次將社會保障權看作公民的一項基本權利。但是，貝弗里奇的思想并沒有完全實現。目前，英國社會保障適用的主要成文法有:“《1992年社會保障繳費和補貼法》(SocialSecurityContributionsandBene-fitsAct1992)、《1992年社會保障行政管理法》(SocialSecur-ityAdministrationAct1992)、《1992年社會保障法相應規定》(SocialSecurityConsequentialProvisionsAct1992)、《1995年求職者法》(JobseekersAct1995)、《1998年社會保障法》(So-cialSecurityAct1998)。”［1］調整社會保障法律關系的除了成文法，還有規章以及判例法。英國社會保障管理主要由社會保障部負責，20世紀90年代初，社會保障部的職能逐步轉移給處。補貼處(TheBenefitAgency)是最大的一個處。英國的社會保障項目包括:求職者津貼、收入扶助、疾病和殘疾補貼、養老金、兒童補貼、住房補貼、財產稅補貼等項目。［2］

二、英國社會保障法律制度的特點

縱觀英國的社會保障，英國社會保障法律制度有如下特點:

(一)立法理念經歷了單純追求社會穩定到賦予公民權利的轉變英國傳統的社會保障立法是迫于社會壓力，1601年的《濟貧法》規定，政府為那些有能力勞動的人建立“貧民習藝所”，強迫他們從事繁重的體力勞動。1834年修正后的《濟貧法》明確宣布“不得使接受救濟者的境遇在實際上或者表面上由于最底層的獨力勞動者”。一些人認為，這實際上是“向世界宣告在英國，貧困是一種犯罪?！保?］隨著社會的發展，19世紀末，人們對貧困與社會風險的認識有了根本轉變，貧困不再被認為是一種犯罪，不應完全由個人承擔，而是一種不幸，這種不幸很大程度上是財富分配不公正的結果，社會風險是工業社會的必然現象，必須通過社會保障制度予以調整，因此，應賦予每個公民社會保障權。《國民保險法》、《國民救助法》的頒布就意味著社會保障已經成為一種公民權利。因此，可以這樣說，從傳統的社會救濟法到現代社會保障法是一種立法理念上的巨大飛躍。

(二)英國社會保障強調國家責任英國1946年的《國民保險法》規定了公民可以享有的失業、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障權利和國家應該承擔的責任;1948年《國民救助法》的實施則確立了國家全面承擔起社會救助的責任。自此，英國社會保障的國家責任包括立法責任、財政責任、實施責任和管理監督責任等，成為英國社會保障法律制度的基本原則。在住房福利方面，政府承擔了支出或者通過稅收減免的方式提供支持的責任，這兩種形式都體現了政府直接承擔責任。為了確保國家責任的切實履行，英國設立了社會保障部，統一管理社會保障事宜。

(三)英國社會保障的普適主義社會保障的普適主義，即人人都有資格享受社會保障，體現了社會保障制度應有的公平性。英國的社會保障是全民保障，其范圍包括所有英國國民。每一個英國公民從出生時就有一個社會保障號碼，當收入達到法律規定水平的時，就應交納國民保險費，凡英國公民不論是在城市，還是農村，也不論貧富貴賤，均可享受相應的社會保障權益，甚至居住在英國的外國人也可在繳納國民保險費后，享受某些社會保障的權益。英國社會保障還具有全面性。英國的社會保障項目完善，被譽為“從搖籃到墳墓”的社會保障。當然，英國社會保障法律制度的高水平、廣覆蓋也加重了政府負擔、使社會保障缺乏效率，這也是英國對社會保障制度進行改革的動因之一。

三、英國社會保障法律制度評析

英國福利國家模式有其積極的意義。英國社會保障是勞動人民的基本生活水平有所提高，物質生活條件有了較大的改善。并且，增強了勞動力的流動性，適應生產社會化的需要。同時，社會保障作為英國政府進行社會再分配的重要手段，在一定歷史時期適當調節著社會需求，刺激或抑制社會消費，推動了經濟發展。英國政府大力開展教育培訓、醫療服務，既提高了英國勞動力的素質，又提供了大量的就業機會，促進了第三產業發展?？偟膩碚f，英國社會保障在一定歷史時期，起到了積極的作用，緩和了階級矛盾。但是，這種福利國家的模式也存在一些問題:

(一)社會保障支出使政府財政不堪重負1975年，英國的社會保障開支總計為89．18億英鎊，占GDP9．6%。1985年社會保障支出總計為353．32億英鎊。［4］而到了1991－92年度，英國社會保障的總開支達1070億英鎊，約占英國國內生產總值的1/5。據英國社會保險部統計，近十多年來，社會保險費(不包括醫療保險費)自1949年以來每年按3．7%遞增，1992－1993年度達740億英鎊，占政府總開支的30．8%，占國內生產總值的12．3%。［5］1997－98財政年度社會保障總支出達到941．13億英鎊，全國平均每人每年大約可得到2000英鎊的各種社會保障津貼。20多年的時間里，英國政府用于社會保障的開支增長了10倍以上，成為名副其實的福利大國。

(二)社會保障管理效率低下英國為了加強對社會保障的管理由社會保障部主要負責社會保障工作，它由津貼管理局、保費繳納管理局、信息技術局、安置救濟局、戰爭撫恤管理局、兒童福利管理局六個子機構構成。管理隊伍十分龐大，但管理工作仍然有很多疏漏。據統計，社會保障部的職員有100多萬人，每年需要支出的費用高達18－20億英鎊。［6］一些人利用管理漏洞想方設法騙取長期病假津貼。據調查，在英國，2/3的診所醫生曾為就診者開過假醫療證明。英國就業部1992年，英國就業部發現了61，000宗騙取失業救濟金的案子。據不完全統計，英國每年因為弄虛作假而損失的社會保障和福利費高達35億英鎊。

(三)高福利引發嚴重的副作用英國的高福利是建立在高水平的社會保障稅的基礎之上的，對中、高收入階層征收高額累進稅，目的是縮小貧富差距，達到“劫富濟貧”的作用。但卻產生了資本外流和人才外流的不良后果。同時，高福利的社會保障措施又使助長了很多人的懶惰和依賴的思想。目前英國“長期病號”靠政府津貼者達175萬人，由于單親父母除了可領取單親補助外，還可得到兒童、住房及低收入等各種補貼。不工作而靠政府津貼為生的單親父母約有100萬人。［7］

四、英國社會保障法律制度對我國的啟示

(一)樹立社會保障權的理念要有先進的立法，首先要有先進的立法理念。英國社會保障法經過長期發展已經確立了社會保障是公民的一項基本權利。在我國社會保障思想古已有之，但其思想淵源都是統治者的仁政觀和道義觀，把提供社會保障作為政府對公民的一種施舍，這種思想一直延續至今。因此，在完善中國的社會保障立法的過程中，首先需要樹立社會保障權利的思想。對公民而言，應該認識到社會保障是自己作為國家成員所天然享有的不可剝奪的權利;對于政府而言，應該認識到實行社會保障是不可推卸的責任，是自身存在的合法性基礎。

(二)社會保障立法十分關鍵立法先行是英國社會保障法律制度發展的基本特征，也是世界各發達國家在發展社會保障法律制度中所采取的基本方式。我國已經制定了多部社會保障方面的法律法規，但是，只有2010年通過的《社會保險法》是由全國人大常委會審議通過的。整體來說，社會保障立法層次較低，各個法規之間還缺乏同一性，立法的任務還十分艱巨。因此，應加快社會保障立法進度，盡快出臺《社會救助法》等社會保障基本法律，通過強制性立法建立起覆蓋城鄉的社會保障制度。

(三)明確政府的社會保障責任英國社會保障的國家責任包括立法責任、財政責任、實施責任和管理監督責任等，成為英國社會保障法律制度的基本原則。從法學的角度看，社會保障權是積極的人權，所謂積極人權，就是需要國家采取手段積極干預，保障此項權利的實現，也就是說，要求國家積極主動地采取有效措施保證公民社會保障權利的實現。從經濟學的視角看，社會保障是一種需要國家通過財政手段進行社會財富再分配制度，政府承擔責任是社會保障制度順利運行的前提。因此，我國應借鑒英國社會保障中，對國家責任的界定，積極的轉變身份，明確政府的社會保障責任。

(四)建立統籌城鄉發展的社會保障制度英國的社會保障制度體現了普適主義，全體公民都平等的享有社會保障權。中國伴隨著市場經濟體制建立而建立起來的社會保障體系，更傾向于城市社會保障的發展。占人口20%的城鎮居民享受著全國89%的社會保障費，占人口80%的農村村民則只享有全國的11%的社會保障費;城鎮社會保險覆蓋率已達90%以上，而農村社會保險覆蓋率則不到2．4%;1991年，城鎮人均社會保障費是445元，而農民人均是15元，其相差30倍。［8］近幾年，社會保險逐步擴大了覆蓋面，農民工等群體被納入社會保險體系。誠然，我國是發展中國家，與英國等發達國家相比，經濟發展等各方面還有差距，我們不能急于建立城鄉一體化的社會保障制度，但是，我國國力已有了很大的提高，建立起覆蓋城鄉的社會保障體系，并逐步達到城鄉一體化并不是遙不可及的。