拉薩市精準扶貧法律對策探究

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黨的十八屆三中全會提出了“建設法治中國”和“建立更加公平可持續的社會保障體系”的語詞;①在2015年8月24日召開的中央第六次西藏工作座談會提出“依法治藏、富民興藏”的重要原則和“扎實推進精準扶貧、精準脫貧”重要部署。②拉薩作為祖國西南邊陲的區域核心城市，具有重要的區位屬性和戰略地位。在拉薩著力實現精準扶貧領域的法治愿景，既是依法治國、依法治藏法治戰略的需要，更是維護西藏社會穩定、民族團結的國家戰略考量。

一、拉薩市精準扶貧現狀實證分析

近年來，在黨中央、國務院的殷切關懷和自治區黨委、政府的積極推進下，拉薩市精準扶貧工作取得了一系列可喜的成績。但是，仍然存在一些嚴重損害社會主義民主法治和社會公平正義的現象，以下擬從社會效果和法秩序運行兩個層面加以闡述。(一)拉薩市精準扶貧社會效果調研。社會學法學強調法律與社會之間的關系，“視法律為一種社會現象，重視法律運行的社會效果”③。精準扶貧作為近年來我國政策與法律中共同的語詞，調研其實施的社會效果亦是契合了作為主流法學流派之社會法學派的社會實證分析之精神。根據本次調研，拉薩市精準扶貧工作的社會效果僅可謂喜憂參半。一方面，在黨中央、國務院的殷切關懷和自治區黨委、政府的積極推進下，拉薩市精準扶貧工作取得了一系列可喜的成績，完成了諸如民營企業企幫村、易地扶貧搬遷集中安置、退牧退耕還草補貼等一系列扶貧項目;另一方面，拉薩市精準扶貧工作的推進中也產生了一些負面的社會效果，諸如扶貧不夠精準、脫貧造血能力欠缺、執法有失水準、救濟不夠暢通和扶貧相對人利益被壟斷化等現象?，F針對拉薩市精準扶貧工作調研中出現的典型案例予以探討。案例一:在拉薩市林周縣和墨竹工卡縣調研時發現一個共同的問題，即部分村兩委利用自身在當地的權勢，將自己的親戚朋友全部納入精準扶貧的相對人，使很多真正的貧困牧戶或農戶喪失了成為救濟對象的機會與通道，我們姑且稱這類現象為扶貧相對人利益被壟斷化。加之當地貧困相對人知識、能力、人脈等方面欠缺，在遇到自己的合法權益被剝奪、被侵占之時，無法及時地采取行政復議、行政訴訟等手段進行公力救濟，何況有些行政與司法救濟途徑并不暢通，最終導致精準扶貧的對象不夠精準。案例二:在拉薩市堆龍德慶區和曲水縣調研時發現了一個普遍現象，即當地居民或村民的自力脫貧愿望不強烈、脫貧造血能力欠缺、等靠要的傳統思想作祟。當被問及為什么不搞點政府財政大力支持創業項目(諸如蔬菜大棚等)提高收入時，很多被訪者的回答驚人的相似———當貧困戶國家每年也有補貼，而且不用操心。這樣的回答只能證明一個問題，即拉薩市精準扶貧工作中關于自力脫貧的激勵機制并不合理，才會導致大家普遍產生了等、靠、要的落后觀念。(二)拉薩市精準扶貧領域法秩序運行之反思?！胺蛇\行是指法律在社會生活中生成、實現和督導的全過程，即國家以法律形式確認、實現、保障權利與義務的過程”④?？梢姺ㄖ刃虻挠行蜻\行就是實現法治社會的必由之路。反思并改進拉薩市精準扶貧領域法秩序的運行效果，就是盡早實現該領域良法之治的先決條件。就精準扶貧立法工作而言，在堅持與恪守我國現行憲法第14條、第21條、第42條、第44條、第45條及第49條(分別規定了改善人民生活、提高勞動者福利待遇、發展醫療保障事業、保障退休人員生活、特殊群體社會保障等)、《中華人民共和國社會保險法》以及《中華人民共和國社會救助法》等法律規范和相關行政法規的基礎上，進一步完善我區與精準扶貧有關的各類地方性法規和地方政府規章?，F階段，我區地方性立法仍然呈現出立法不平衡、碎片化等諸多問題。一方面表現為地方性立法不平衡，我區關于精準扶貧的相關地方性立法仍以位階較低地方政府規章為主，例如《西藏自治區就業困難人員認定辦法》、《西藏自治區農村居民最低生活保障實施辦法》等，而由我區人大制定的位階相對較高的地方性法規在精準扶貧領域的立法基本處于空缺狀態;另一方面表現為地方性立法的碎片化，雖然我區專門針對精準扶貧的地方性立法較少，但是在涉及到財政支持、金融支持、扶貧項目等方面的規定時，又往往散落于其他一些地方性立法之中，給人以立法碎片化有余而體系化不足的感覺。就精準扶貧執法工作而言，執法中存在的最大問題除了上文提及的行政不作為，就是只根據上級機關或本單位領導的意志去推進精準扶貧工作，而非閱讀法律法規。如若上級機關或本單位領導的意志與法律文意抑或立法目的相一致，這樣的精準扶貧執法還可以勉強算是做到了合法行政與程序正當(不論是否合理與便民)，基本符合當代行政法法治的基本精神;如若上級機關或本單位領導的意志，甚至是執法人員自己揣摩的領導意志與法律文本抑或立法目的不相符合，這樣的精準扶貧執法基本等同于有法不依、行政亂作為抑或違法行政。就精準扶貧司法工作和法律監督工作而言，問題表現在對與精準扶貧密切相關的行政給付訴訟和不履行法定職責案件的重視程度不夠。一方面，一些基層法院甚至以有損社會穩定為由拒絕立案或故意拖延，導致部分精準扶貧的行政相對人或相關人權益無法得到司法救濟;另一方面，此兩類案件在我區的審判程序和法律監督程序亦不夠規范，并沒有契合于行政訴訟法和相關司法解釋的具體細節進行審判和抗訴。

二、拉薩市精準扶貧法律對策構想

針對拉薩市精準扶貧參差不齊的社會效果和相關法秩序運行的尷尬現狀，擬從立法體系化、執法規范化和救濟暢通化三個層面設計拉薩市精準扶貧法律對策。(一)推進法律清理，促進精準扶貧立法之體系化。“法治與人治的根本區別不在于有無法律，甚至不在于法律是否得到了實施，而在于它所制定或實施的法律是良法還是惡法”⑤。良法除了具有尊重人民權利的特征外，還應具備邏輯嚴謹、規范細致和體系明了的屬性。我區精準扶貧地方性立法也應在謹遵憲法、社會救助法、社會保險法等法律規范和相關行政法規的基礎上，力求良法之精神，強調實體的人權保障性與體系的規范邏輯性之結合。針對上文中我區精準扶貧地方性立法配比不平衡和規定碎片化的現狀可知，我區此類地方性立法須著重從規范邏輯性入手實現其良法之體系化。而實現我區精準扶貧地方性立法之體系化的最實用之韜略非法律清理莫屬?！胺汕謇硎侵阜ǘC關按照一定程序，對一定時期和范圍的規范性法律文件進行審查，并重新確定其法律效力的活動”⑥。我區有地方立法權的各級人大和政府應在精準扶貧領域展開法律清理工作，對于與國家上位法(即法律與行政法規)相沖突的法規、規章及其條款進行廢止，對于與地方性法規條款相沖突的同級或下一級地方政府規章條款進行廢止，對于同位階中相沖突的條款制定機關應在權衡利弊的基礎上進行修改或刪除。通過法律清理，可理順我區精準扶貧相關立法之間的內在邏輯，清除失效的、部分低位階的、部分不合理的條款以達致適當消解碎片化與克服凌亂化的目標。除法律清理之外，有立法權的各級人大還需在精準扶貧領域適當增加地方性法規的比例，以消解配比不平衡的問題。(二)推進精準扶貧領域的依法行政制度進程與理念培育?！皯撘哉焦嫉募榷ǖ姆蛇M行統治，一方面使人民可以知道他們的責任并在法律范圍內得到安全和保障，另一方面也使統治者限制在他們的適當范圍之內”⑦。從洛克的經典論述中可知，法律為行政主體的執法設定了范圍與約束。因此，在法律的規定或授權范圍內行政或者管理就是當代依法行政理念的基本要求。在我區精準扶貧工作進展中，也應當切實貫徹依法行政的精神，做到“不為官、不為上、只為法”。當然，我區相關執法人員在依法行政理念的培育過程中，也在自覺地將成文的法律規范變為現實的法律制度，這體現著理念對制度塑型的巨大作用。在我區精準扶貧的日常工作中，做到合法行政與程序正當也僅僅算勉強的和低水平的依法行政。若實現高水準的依法行政還要在此基礎上做到合理行政與高效便民。不但杜絕違法行政行為，更需減少不當的行政行為，嚴守程序的同時，不忘提高行政效率，在我區精準扶貧事業中爭做黨委放心、群眾滿意的執法精英。(三)保證精準扶貧領域復議與訴訟等救濟途徑的暢通。我區各級政府及人社部門、民政部門、農牧業部門等涉及到精準扶貧領域的職能部門應嚴格依法行政，切實貫徹落實精準扶貧各項政策與法律，將黨中央與國務院的溫暖公平公正、合法合理地惠及我區貧困群眾。對于群眾申請的行政復議，做出原行政行為的各上級機關應確保行政復議通道的暢通，及時依法處理我區群眾關于精準扶貧的復議申請，維持合法合理的原決定，或撤銷違法失信的原決定并由上級機關作出公平公正且有法律依據的新決定。我區各級人民法院與人民檢察院須按照我國現行行政訴訟法和相關司法解釋的規定，嚴格規范與精準扶貧密切相關的行政給付訴訟和不履行法定職責案件的審判程序和法律監督程序，保障精準扶貧行政相對人的司法救濟途徑的暢通。

作者:徐 恒 周健華 單位:西藏大學政法學院

［注釋］

①新華社．中國共產黨十八屆三中全會公報［EB/OL］．2013－11－14．news．xinhuanet．com/house/tj/2013－11－14/c_118121513．htm，2017－5－7．

②新華社．在中央第六次西藏工作會議上的講話［EB/OL］．2016－3－1．www．china．com．cn/lianghui/fangtan/2016－03/01/content_37908757．htm，2017－5－7．

③孫文愷．社會學法學［M］．北京:法律出版社，2005．2．

④孫振中．法理與法治論［M］．西安:西北大學出版社，2011:160．

⑤張文顯．法哲學范疇研究［M］．北京:中國政法大學出版社，2001:394．

⑥朱景文．法理學［M］．北京:中國人民大學出版社，2007:335．

⑦［英］洛克．＜政府論＞下篇．中譯本［M］．北京:商務印書館，1964:86．