法律關系下高校章程文本研究

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摘要:規范和調整高校領域中法律關系是高校章程制定的主要目標，高校章程所規范和調整的法律關系既包括外部法律關系，也包括內部法律關系，其中外部法律關系主要包括高校與政府之間的法律關系以及高校與社會之間的法律關系，內部法律關系主要包括高校與學生之間法律關系以及高校與教師之間法律關系，這些法律關系規定情況如何，直接影響高校章程的法律效力。

關鍵詞:法律關系;高校章程;文本

高校章程作為高校治理的“最高法”和“綱領法”，是由高校與政府、社會以及其他利益相關者共同協商制定的。2015年我國所有高校已完成章程的制定，那么，我國高校章程是如何規范和調整高校領域中法律關系的呢？筆者試圖從法律關系視角，以北京大學章程、清華大學章程和浙江大學章程等部分高校章程文本為例，對高校章程所規范和調整的法律關系問題進行學理探析。

一、規范和調整高校領域中法律關系：高校章程制定的主要目標

非營利性法人章程是對法人內部形成決議以及以法人名義進行對外活動作出規定，大陸法系和英美法系對于其法律性質存在著不同的觀點。大陸法系國家一般認為法人章程是法人內部的自治法，而英美法系國家一般則認為法人章程是設立人之間的一種契約。高校章程歷經千年的發展，關于高校章程的法律性質，也存在著爭論，目前關于高校章程法律性質的主要觀點如下：一是“契約說”?！捌跫s說”認為高校章程是高校辦學各方的共同意思表示，其中一種觀點認為，高校章程“具有民事契約的性質”[1]，是高校內部組織成員之間的協議。該觀點將高校章程的法律效力僅限于高校內部組織成員之間，忽視了高校的外部法律關系，比如，作為高校的舉辦者政府與高校的法律關系如何？政府對高校章程的核準，顯然并非是一種平等的民事契約關系；另一種觀點則認為，高校章程是“政府與公辦高校簽署的一份行政契約，通過契約明確政府與公辦高校的權力和職責”[2]，也就是說，高校章程是舉辦者和辦學者之間的契約，姜明安教授將這種“行政契約”定義為“行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經協商一致而達成的協議”[3]。該觀點并不能對我國高校章程的實際狀況作出解釋，根據2011年教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》，“教育行政主管部門對大學章程的審核，實際上屬于行政法上的行政許可行為”[4]，高校章程并不是高校與教育行政主管部門之間的“行政契約”。二是“自治法說”?！白灾畏ㄕf”認為高校章程是高校的“憲法”，是規范高校組織及其內部活動的自治法，其效力及于高校中所有成員，高校中所有成員都必須遵守高校章程的規定。之所以認為高校章程是“自治法說”，“大學章程作為一種行為規范,不是由國家立法機關按照法定程序制定的,是由大學舉辦者在不違背法律規定的前提下依法自行制定的；大學章程是一種國家法律以外的行為規范,由大學自己來實施,無須國家的強制力來保證；大學章程作為大學內部規章,其效力僅及于大學組成者和相關主體,不具有普遍的約束力?！盵5]該觀點僅僅將高校章程認為是內部自治規定，有失偏頗?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》第十九條規定和《教育部高等學校章程核準工作規程》第八條規定反映高校應體現國家利益和社會公共利益，高校章程的法律效力不僅及于高校內部成員，還對政府和社會等外部力量起著抵御作用，是政府和社會在高等教育領域的權力邊界。從不同層面來看，高校章程的法律性質有所不同，總的來說，高校章程所具有的契約性、自治法性和公法等特性，反映高校章程與軟法具有高度的契合性；高校章程并不直接依靠國家強制力保障實施，正如博登海默所說“一個法律之實效的首要保障必須是它能為社會所接受，而強制性制裁只能是次要的和輔助的保障”[6]，高校章程的法律效力源于高校章程是由高校的利益相關者共同參與和共同協商制定的，并為高校的利益相關者所接受和認可的，這也符合軟法的民主性和可接受性等特性?！按髮W章程作為大學治理的‘憲章’，不僅是大學設立和運作的前提與基礎，也是大學對外進行法人活動合法化的保障和大學進行內部法人治理的合理限度，更是保障大學及其利益相關者權利的合法性規則?！盵7]也就是說，一方面高校章程對其內部具有法律效力，“它不僅是大學自治、學術自由原則的內部法源，還體現了大學內部各種利益相關者的力量對比，是大學內部各利益相關者關于大學價值和利益的分配契約”[8]，另一方面，高校章程是對外的“權力宣言”，“有權力的人們使用權力一直到遇到有邊線的地方才休止”[9]，高校章程對其舉辦者和管理者也具有法律效力，規定著高校與政府以及社會之間的權力邊界。綜上所述，高校章程不僅是規范和調整高校領域中法律關系的直接依據，而且規范和調整高校領域中法律關系也是高校章程制定的主要目標。

二、高校章程所規范和調整的外部法律關系分析

高校章程所規范和調整的外部法律關系指的是高校章程所規范和調整的高校與外部其他機構之間的法律關系，主要包括高校與政府之間的法律關系以及高校與社會之間的法律關系。（一）高校與政府之間的法律關系。以部分985高校章程文本為例，章程對高校與政府之間法律關系所規定的內容主要包括：一是明確高校是國家舉辦的、實施高等教育的非營利性事業單位法人；二是明確國家尊重和保障高校辦學自主權，依法對高校進行監管；三是明確高校依法自主辦學，接受國家監管；四是依據《高等教育法》所規定的“招生自主權”“設置和調整學科、專業的自主權”“教學自主權”“開展科學研究、技術開發和社會服務的自主權”“開展對境外科技文化交流的自主權”“進行內部機構設置、評聘教師和其他專業技術人員和調整津貼和工資分配的自主權”和“財產管理和使用的自主權”，分別具體地明確了高校辦學自主權的相關事項。根據《高等學校章程制定暫行辦法》，高校章程的制定必須依據《教育法》和《高等教育法》的相關規定，如何理解《教育法》第28條明確所規定的學校及其他教育機構8個方面職權，以及《高等教育法》第32條至第38條對高校自主權所作出的規定？這是高校章程規范和調整高校與政府之間法律關系的法理基礎。從高校與政府之間法律關系的歷史考察來看，在計劃經濟時代，高?；旧铣蔀檎母綄贆C構，沒有什么自主管理權限。改革開放以后，我國高校自主權逐步擴大。那么，我國高校自主權的逐步擴大，究竟是政府對高校的“讓權”，還是“還權”呢？假若是政府對高校的“讓權”，高校與政府之間就是一種具有隸屬性的內部行政法律關系，這與《教育法》和《高等教育法》所確立的高校獨立法人地位相矛盾，也與高校的學術自治和內在學術邏輯相違背，高校將無法享有專業上的“判斷余地”和“自由裁量權”?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā穼Ω咝５莫毩⒎ㄈ说匚淮_立之后，可以將我國高校自主權的逐步擴大，更為合理地解讀為政府對高校的“還權”，高校與政府之間在法理上構成一種外部行政法律關系。從法律條文的文義層面來分析，不論是《教育法》第28條對學校的8個方面職權規定，還是《高等教育法》第32條至第38條規定都沒有出現“授權”兩字，與此同時，《教育法》和《高等教育法》的相關規定也是與“授權明確性”原理相矛盾的，所以，相關法律條文的“文義解釋”也無法將我國高校自主權的逐步擴大解讀為政府對高校的“讓權”。高校與政府之間法律關系作為一種外部行政法律關系，政府只能對高校自主辦學進行法律監督，而不能對高校進行專業監督?！皩W業評價與學術評價等體現的是知識和專業上的優位，評價者享有專業上的判斷余地?！盵10]高校對于有關學術性事務,享有專業上的“判斷余地”和“自由裁量權”，政府應堅持“學術尊讓”原則。從部分985高校章程文本的相關規定來看，只是規定國家依法對高校進行監管，但是對于“應該監管什么，不應該監管什么”問題，并沒有作出原則上的規定，這樣就會導致高校與政府之間權限不清晰。（二）高校與社會之間的法律關系。以部分985高校章程文本為例，章程對高校與政府之間法律關系所規定的內容主要包括：一是明確高校實行信息公開制度，依法接受社會監督；二是明確高校與自然人、法人和其他組織之間依法訂立和履行合同，加強在人才培養、科學研究、技術開發和成果推廣等方面合作；三是明確高校設立相應的組織機構，為社會參與高校事務提供有效途徑；四是明確高校設立校友會和教育基金會，加強校友和學校之間的聯系，接受社會捐贈，促進學校與社會的合作。作為高校章程制定的重要法律依據《高等教育法》和《教育法》，對高校與與社會之間的法律關系作出了相關的規定，比如，“高等學校應當及時公開相關信息，接受社會監督”“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入”。如何理解這些相關規定呢？從前面的論述可以知道，高校自主權并非來自政府對高校的“讓權”，那么，高校自主權就來自于政府對高校的“還權”，根據“制度性保障說”，高校自主權被認為是作為憲法基本權利的學術自由權利的一種“制度保障”，高校辦學自主權應該屬于社會自治權的范疇，是一種社會公權力。由此，高校與企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人是一種平權型的法律關系，相互之間具有平等的法律地位。高校與企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人之間法律關系作為一種平權型的法律關系，從部分985高校章程文本的相關規定來看，已明確了相互之間的法律關系，并且設置了校友會和教育基金會等組織機構以及信息公開制度等，為高校與企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人之間溝通交流和相互合作提供了途徑和渠道，但是，社會參與高校咨詢和管理的限度，高校與企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人之間提供何種服務、怎樣提供服務并沒有作出相對具體的規定，也就是并沒有未理清高校與社會之間的權利義務內容。

三、高校章程所規范和調整的內部法律關系分析

高校章程所規范和調整的內部法律關系指的是高校章程所規范和調整的高校內部組成機構之間、上下級行政機關之間以及高校與其內部成員之間的權利義務關系。這里主要對高校與學生之間法律關系以及高校與教師之間法律關系進行分析。（一）高校與學生之間的法律關系。以部分985高校章程文本為例，章程對高校與學生之間法律關系所規定的內容主要包括：一是規定學生身份的要件或者標準；二是所規定的學生權利內容主要包括參加教育教學活動權利、獲得公正評價權利、公平獲得選擇專業和選修課程權利、公平獲得學習深造和學術交流權利、組織和參加學生社團權利、組織和參加社會服務權利、對學校工作的知情、參與和監督權利、申訴權利等；三是所規定的學生義務內容主要包括遵守學校各項規章制度、維護學校聲譽和權益、按規定繳納學費及有關費用、愛護并合理使用教育設備和生活設施等；四是所規定的高校權責主要包括健全學生成長成才的服務支持系統、完善學生權益保障機制、建立學生資助體系、公正評價學生的學業成績和品行、頒發畢業證書和授予學位證書等。關于高校與學生之間的法律關系，主要有三種不同的理論觀點：一是“特別權力關系理論”?！疤貏e權力關系理論”認為，在某些行政領域中，行政相對人對于行政主體只能服從其強制的命令。[11]這一原則原來是19世紀德國的法治國家原則，后來運用于高校等其他領域，高校與學生之間就是一種特別權力關系，高?？梢韵拗茖W生的任何權利，學生也不得對高校管理行為提起訴訟。二是“基礎關系與管理關系”二分法?！盎A關系與管理關系”二分法是由1956年德國法學家烏勒（Ule）提出的，對于“基礎關系”，高校必須適用法律保留原則，學生可以對高校管理行為提起訴訟。與此同時，“基礎關系與管理關系”二分法將高校內部教育教學活動安排等界定為“管理關系”，對于這些“基礎關系”，無須適用法律保留原則，學生也不得對高校管理行為提起訴訟。三是“重要性理論”?！爸匾岳碚摗笔?972年德國聯邦憲法法院形成的，這里的“重要性”是指“對實現基本權利是重要的”[12]，對于高校與學生之間的法律關系來說，“重要性”指的是所涉及的學生權利是否是學生的基本權利或與基本權利有著直接的內在關聯性[13]。對于這些學生權利，高校必須適用法律保留原則，學生可以對高校管理行為提起訴訟。除此之外，高?？梢宰灾髦贫ㄏ嚓P規章制度，對學生進行管理。以上三種理論對于高校與學生之間的法律關系有著不同的觀點，但是這三種理論都試圖在高校辦學自主權限與學生權利保障程度之間尋求一個合理的平衡點，既充分實現高?！皩W術自由”和“大學自治”的本質特性，又充分保障學生的基本權利。從部分985高校章程文本的相關規定來看，章程文本除了規定學生身份的要件或者標準之外，并沒有對獲得這些資格要件的要件和程序作出規定，公民并不能基于章程與高校產生法律關系。雖然章程文本對學生的權利和義務以及高校的權責作出了較為全面的規定，但是并沒有基于學術性事務與非學術性事務的劃分來規定學生的權利和義務以及高校的權責，也沒有基于學生權利的“重要性”來規定學生的權利和義務以及高校的權責。這樣高校章程的相關規定就容易出現“越位”和“缺位”的現象和問題，既不利于高校據自身的發展定位和學術要求，形成自身的辦學特色，也不利于學生合法權利的保障。（二）高校與教師之間的法律關系。以部分985高校章程文本為例，章程對高校與教師之間法律關系所規定的內容主要包括：一是明確規定高校與教師之間實行合同聘用制度，教師是指高校依法聘用的主要從事教學和研究、擔任相應職務的教育工作者；二是明確規定教師依法享有的權利包括：按規定使用學校公共資源的權利、公平獲得自身發展機會和條件的權利、獲得公正評價的權利、對學校工作知情參與監督的權利、表達異議和提出申訴的權利等；三是明確規定教師應履行的義務包括：維護學校聲譽和利益、遵守學校各項規章制度、遵守職業道德和學術規范、尊重和愛護學生等；四是明確高校的相關權責包括：建立教師權益保護機制、實行教師崗位職責考核制度、實行教師職務制度、實行教師聘任制、以及為教師參加培訓、開展科學研究和進行學術交流提供便利條件等。改革開放之前，高校與教師之間屬于行政隸屬關系，實行任命制。改革開放之后，高校與教師之間實行合同聘用制度。高校教師作為專業人員，必須具備專門從事教育教學活動的資格，履行教育教學和教書育人的職責；教育行政部門對教師的資格認定和高校對教師的聘任，這是高校教師職務身份獲得的前提條件，這些表明高校與教師之間的法律關系存在兩重屬性，即公勤關系屬性和勞動合同關系屬性。[14]從《高等教育法》的相關規定來看，高校教師的法律地位并不屬于公務員，高校與教師之間通過聘任制建立一種勞動合同關系。但是在實行教師聘任制度的實際狀況中，高校與教師之間聘任合同并沒有形成真正的勞動合同關系，更多的表現為一種公勤關系，高校與教師之間的關系具有強制和服從的色彩。高校真正建立教師聘任制，不僅可以保障高校在教師管理方面的自主權，通過良性競爭機制來合理配置教師資源，提高教師素質，與此同時，還可以更好地保障教師作為研究學術和教育教學活動的法律主體地位，保障教師的學術自由權利以及其他權利。從部分985高校章程文本的相關規定來看，章程文本依據《高等教育法》對教師的權利和義務以及高校的相關權責都作出了較為詳盡的規定，但是如何使相關規定得以實施，真正促進高校與教師之間勞動合同關系的建立，必須進一步完善高校章程的相關規定：一是必須明確教師在教職工代表大學的席位、權利和決策方式；二是必須設置專門的學術機構來保障教師的學術自由權利；三是必須改變沒有獨立教師申訴機構和人員問題，改變教師申訴處理結果的適用條件模糊問題，改變處理教師申訴程序不清晰問題，改變教師申訴處理結果不能及時執行問題，改變教師申訴監督機制不健全問題等。

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作者:黃厚明 單位:南昌大學教育發展研究院