農村環境治理法律問題及制度構建

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摘要：受諸多因素的影響，我國農村環境治理問題日益嚴峻，甚至成為農村經濟發展的一個重要瓶頸。雖然各級政府不斷積極探索和解決相關問題，但缺少與之相對應的法律制度上的頂層設計。鑒于農村環境治理法律依據不足的現狀，應進一步構建農村環境保護制度框架、完善環境投入、補償、監督制度，完善相關法律責任制度和司法制度。

關鍵詞：農村環境；治理；法律問題；制度構建

黨的十八大以來，國家高度重視農村經濟的發展。農村的外在面貌得到了全面改善，整齊的街道、嶄新的住房都讓農村居住環境發生了很大的變化，但是在肯定成績的同時，我們也應該清楚地看到農村的生產生活環境也發生了變化。自然資源的破壞、工業污染的加劇等一系列問題成為制約農村經濟發展的瓶頸，只有進一步優化農村的環境，完善農村環境治理的立法、加強相關領域的制度建設，我國農村經濟才能有著更長遠的發展，才能跳出外國先污染后治理的怪圈。因此，加快農村環境保護的立法和構建農村環境的治理體系便顯得尤為重要。

一、我國農村環境治理的現狀

在學理上，農村環境治理與農業環境治理的概念容易混淆。學術界未形成農村環境治理和農業環境治理的統一概念。由于沒有明確的概念區分，很難為后續的立法工作、司法工作與執法工作提供了一些理論上的指導。為此，學術界應盡快統一一個包含農業與農村環境治理的一個綜合概念，為將來關于涉農環境的立法、司法、執法工作提供學理上的基礎。從實際應用上來看，區分農業環境治理與農村環境治理的現實意義不大，因為農業的建設與發展是在農村進行的，而農村又是進行農業生產經營活動的固有區域，基于此，在立法技術上建議統一改為涉農環境治理與保護。這樣既統一了農業環境保護和農村環境保護的概念，又區分了城市與農村環境保護的概念。在現實中，目前我國農村環境治理主要面臨工業化污染嚴重、自然資源遭到破壞、農民的環保意識不強的問題。具體來說，其一，工業化污染嚴重。處于經濟利益和企業生產成本的考慮，城市中的許多企業將高能耗、高排放和重污染的生產經營項目向農村轉移。各種工業廢棄物沒有經過無害處理，直接排放到空氣、河流和土壤之中。在城市工業轉入農村的同時，鄉鎮企業也隨之發展起來了，與城市重工業規模大、相對集中相比，鄉鎮企業呈現出規模小、相對分散的特點，這對農村環境治理來說是一個新的考驗。其二，自然資源遭到破壞。自然資源大部分位于近農村地區，近些年政府逐步重視環境的保護，早在2005年8月，就提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷。而現在農村燒荒、砍伐林木資源的現象層出不窮，造成土壤和植被的破壞，每年燒荒引發的火災都有發生，屢禁不止。燒荒問題需要從根本上予以解決，否則將嚴重破壞動植物的棲息空間，也會降低了生物的多樣性，進一步破壞當地生態環境的平衡，對國家的自然資源甚至稀有資源的保護來說都是重創，這些問題都與總書記的要求背道而馳。其三，農民本身環境的保護認識不強和環保法律知識欠缺?，F階段我國農民的受教育水平還略顯偏低，受到小農思維的影響，農民在從事農業生產活動的同時，大量、過度使用農藥、環肥、地膜，這就給土地污染和食品安全帶來了相當大的隱患。大部分的農民生活污水在沒有經過處理的情況下直接排放。過度使用化肥、農藥使農村土地的原生態土壤結構遭到破壞。農民使用地膜殘片不易分解，更是影響到了土地的滲透性。農村的生活垃圾和污水糞便直接排放到了附近的河流中、甚至是田地旁、山林里，這些落后的生產生活方式直接影響了農業的可持續發展。

二、我國農村環境治理的法律問題

農村環境立法有待進一步健全。我國對環境立法予以高度重視，于2014年4月24日修改通過了新的《環境保護法》，這是我國在環境立法領域里一次重大的進步。但是目前《環境保護法》中，關于農村環境治理的條款較少?！董h境保護法》在33條、49條和50條中，專門規定了農村環境保護的條款。我國的《水污染防治法》和《水土保持法》等法律法規中也較為分散的規定了農村環境治理保護的相關條款。剩下的就是散見于政府部門規章和地方法規之中，而這些法規規章對相關污染參數規定的標準參差不齊，許多地方法院在審理農村環境案件中，因適用的法律條文不一致，導致了同案不同判的現象。而且我國環境保護法的立法初衷較多的是以城市為中心，農村環境保護方面的法律法規相對不足，在司法實踐過程中，農村環境保護問題缺乏法律依據。農村環境治理的司法體制有待進一步完善。目前在我國各級法院中專門設立的環境糾紛法庭可謂鳳毛麟角，由于涉農類的糾紛案件多由縣一級人民法院管轄，而環境糾紛類案件又多由中級以上人民法院管轄，這樣就會出現涉農環境糾紛案件在管轄權上出現異議的問題。而且中級以上人民法院的法官多出身于城市。接觸農村案件較少、涉農糾紛處理經驗相對不足，而目前有許多涉及農村的環境糾紛的案件又多由中級人民法院管轄。涉及農村村民的環境權問題的案件又由基層人民法院管轄，這就涌現出許多提出管轄權異議的案件，這使涉農環境保護司法的工作效率大為降低。因此要解決農村環境糾紛的法律問題，應當加大力氣從設立專門的審理涉農環境案件的人民法院入手。農村環境執法有待進一步加強?，F階段我國農村環境保護工作所涉及的行政部門較多比如農業局、水利局和交通局等，這些部門均有部分權力進行執法，但是至今還沒有形成一個統一的、完整的行政機關，這就形成了各部門之間利益相對不協調。一旦出現農村環境問題，就出現了群龍治水的局面，甚至對本部門“有利”的案件。各部門爭相執法，導致農民或村集體不知道該聽哪個執法機構的，如遇到跨部門、跨地域、比較難啃的農村環境糾紛，就會相互扯皮、相互推諉，導致行政效率低下。

三、我國農村環境治理的法律制度構建

為有效地治理農村環境問題，必須制定出一部獨立的《農村環境保護法》。在我國現有的法律體系中，涉及城市環境保護的立法工作都比較完善，而涉及農村環境保護的立法工作卻相對薄弱。因此，要統籌城市和農村兩個領域的立法工作尤為重要，切不可顧此失彼。在建立完整的《農村環境保護法》的框架下，逐步構建以下幾項法律制度。（一）基于農業、農村和城鄉一體化構建農村環境保護制度框架。建立農業環境保護體系。我國的《環境保護法》在大的層面上規定了我國各級人民政府要加強我國農業環境保護的職責，但是法律規范的比較籠統，需要進一步細化。首先，政府的指導責任需要進一步完善，包括在農業環境中推廣使用新技術，加強農業污染源的監測和預警，協調各行政機構采取的措施，防止土壤污染和土地荒漠化，水土枯竭等生態失調現象。進一步推廣植物病蟲害的綜合防治工作；其次，在政府指導職責方面，進一步細化包括指導農業生產經營者（包括但不限于農民和其他農業經營組織）科學種植和養殖。用法律規定的形式，科學規定出合理使用農藥、化肥等其他農業投入品的使用劑量，科學使用和處理農業地膜，農作物秸稈等農業廢棄物，防止農業面源污染。構建農村環境保護制度。農村環境保護是指對農村居民生產環境和生活環境的保護，用專門的《農村（涉農）環境保護法》規定我國各級人民治政府的主要職責。要用法律條文的形式確定出涉農環境治理工作的資金支持和政府所應提供的公共服務。同時要在防治土壤污染、農村工礦污染治理、禽畜養殖、屠宰污染等農村環境領域加大法律法規的制定。進一步提升農村環境公共服務的水平，推進農村環境治理的綜合整治。同時用法律法規的形式明確規定縣級政府是負責組織處理農村生活垃圾的責任方，不得將政府工作委托給村集體或個人甚至其他營利性組織。構建城鄉一體化的環境保護制度。目前我國城鄉一體化發展的趨勢進一步增強，城市對農村的污染，農村對城市的影響進一步的密切，甚至形成了“你中有我，我中有你”的局面。所以要形成新的涉農環境保護法律制度，統籌城鄉一體化發展。建立城鄉污水處理設施和配套管網，在固體廢物的收集、運輸和處理等諸多環節上，加大基礎環境衛生設施建設。在危險廢棄物和醫療衛生廢棄物等化學、生物廢棄物的管理中，要設立安全度高的回收設施集中處置，并在法律制度層面上，明確權利義務進而保障其正常的運行。（二）構建農村環境保護與治理的投入、補償、監督制度。構建農村環境保護的投入和補償制度。農民樸素、務實的性格和心理，決定了我們國家在實行農村環境保護的同時要以經濟手段調節相關主體的利益關系。由于我國農村環境的保護具有公益性、非營利性的特點，基本上只有投資、回報較少，甚至沒有回報。而政府的專項資金的投入也存在著重城市、輕農村的傾向，一些地方的政府對農村環保的投入非常有限，甚至是不投入。有些地方政府還存在農村“垃圾靠刮，水靠蒸發，灰靠雨刷”的治理狀態，因此，各級政府要在污水處理、垃圾點和垃圾桶清運站建設方面加大人力和物力的投入。對生態系統本身的保護和恢復的成本進行補償，對農村區域環境生態系統設施加大投入和補償力度。對農民因保護農村環境而放棄發展機會的損失進行經濟補償，此外，還應加大對具有重大生態價值的地區和對象的資金投入。構建政府監督職責和執法機構的制度。各項法律和政策的實施都離不開有效的監督管理，在制定統一的涉農環境保護法律的同時要將政府的目標責任制、考評制度、重大環境事故報告制度以及政府相關領導引咎辭職制度寫入法條之中。建立健全全國統一的農村環境執法部門，該部門直接隸屬國家生態環境部，參照國家稅務機關和地方稅務機關的組織機構形式，在人事任免和財務保障等方面實行垂直管理，同時賦予各級農村環境監督執法部門行政訴訟主體地位資格，與相對應的審理農村環境糾紛的專門人民法庭分工負責、相互配合、相互監督。（三）構建農村環境保護的法律責任制度和司法制度。構建農村環境保護的法律責任制度。我國法律學術理論上對法律責任進行了區分，把法律責任劃分成民事法律責任、行政法律責任與刑事法律責任。在追究破壞農村環境行為的行政責任方面要規定出違法者因違反法律法規而依法應承擔的責任，包括行政處罰和行政處分。要根據不同的情況由行政機關追究相關人員違法排放、超標排放、擅自開工建設、違反信息公開等其他情況的直接責任人的行政責任。同時還應規定行政問責制度，一級政府對同級政府部門負責人，以及一級政府負責人對現任下級政府的負責人，由于過錯不履行或者未正確履行法定職責、影響行政秩序、貽誤行政工作或者損害行政管理相對人合法權益的行為，進行內部監督和責任追究。在保護農村環境問題上，具有以下情形的，要給予主管人員和其他責任人記過、記大過或者降級處分，造成嚴重后果的，應給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。對不符合行政許可條件而給予行政許可的；對危害農村環境違法行為進行包庇、縱容的；依法應對危害農村環境行為而作出責令停產停業的決定而未作出決定的；將征收的排污費截留擠占或者挪作他用的等其他情況。在農村環境民事責任和刑事責任方面，由于我國《環境保護法》《侵權責任法》《民法》《刑法》中對該領域已經做了嚴格的、完整的法律規范，在追究法律責任時可以直接引用相關法律法規的條文。構建農村環境保護的司法制度。如前文所述，我國目前沒有獨立的農村（涉農）環境保護法庭，因此建議在農村環境糾紛比較多的地區，建立跨行政區域的農村（涉農）環境保護法庭。由于涉農環境保護案件的專業性比較強，涉及面也比較廣，在負責審理農村環境糾紛的案件的法庭的人員配備上就更應該側重于具有農村生活經歷的、具有豐富的農學知識的、具有處置農村環境糾紛能力的基層區、縣一級法院的法官。我國中級人民法院和高級人民法院的法官嚴重的脫離基層實踐，因此在專門審理涉農環境糾紛的案件中基層區、縣一級的人民法院的法官比較有優勢，在法庭人民陪審員的配置上應側重于有農村生產、生活經驗或在農村比較德高望重的人參與庭審工作。同時在審判技巧上，由于涉農環境糾紛的案件具有較強地緣性的特征，建議司法機關在審理涉農環境保護案件時多采取調解的方式，這樣既解決了農村環境的糾紛，也維護了農村村民之間的鄰里感情。設立與環境保護法庭相對應的環境保護執行庭，負責對生效判決裁定的執行工作，由于審理農村環境糾紛案件避免不了要到污染源進行實地的調查，因此在司法保障方面要給予審理農村環境案件的法院干警特殊的崗位津貼補助和衛生補助。這樣既能保護干警的生理、心理健康，又能提高辦案效率，還能夠將優秀的法院干警留在農村基層，心無旁騖的開展司法工作。（四）構建農村環境保護與治理的宣傳制度。要提升人民群眾的農村環保意識與農村環保法律觀念、增加民眾的參與度，離不開對農村環境法律的宣傳。為此，需要培養農民的環境權利意識和主人翁意識，讓農民和其他群眾積極參與到農村環境保護之中。具體做法上，可借助當前各種新媒體和網絡平臺，采取靈活多樣、貼近于群眾、語言簡練明快、人們喜聞樂見的宣傳方式，宣傳農村環境保護的法律法規，強化群眾的農村環境保護法律意識。讓他們充分了解到自己的權利和義務，調動起他們參與環境保護的熱情和積極性，逐漸讓農村環境保護與農村環境管理參與意識深入到老百姓的心中，使他們弄夠運用法律手段切實的保護好自己的權力。同時加大違反環境保護法規的典型案例的宣教力度，增強廣大農民的環境保護法律意識，提高他們的責任感。對積極參與環境保護行動的農民給予物質獎勵和精神鼓勵，樹立典型。而對農民破壞生態環境的行為，在對其進行物質懲罰的同時，還要進行批評教育和媒體曝光，唯其如此，才能有效地提高人民群眾的環保意識。

簡言之，“綠水青山就是金山銀山”，我們人類不是生活在真空當中，我們需要健康的空氣、水源和土地。我國是農業大國，農村的環境安全直接關系到我們的國家安全和國民的生命健康權。因此，我們要重視農村環境治理工作，更要建立起完整的農村環境保護法律制度，這樣，我們的經濟才能可持續發展，老百姓才能安居樂業。

參考文獻

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作者:范瑞生 單位:山東財經大學東方學院