以人為本推進生態法治建立

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摘要：以人為本，是科學發展觀的核心；良好的生態資源環境，是人類賴以生存的基礎條件。本文從人與自然的關系出發，從立法、執法、守法角度和層面闡述了我國堅持以人為本，加強生態環境法治建設，從而正確處理人與自然的關系，實現可持續發展的必要性和基本要求。

關鍵詞：以人為本；生態環境；法治；立法；執法；守法

以人為本，就是以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民。堅持以人為本與加強生態環境法治建設是辯證統一的關系。以人為本的環境法治觀，包含了可持續發展的內容，致力于既滿足人的需求，又保證環境不遭到破壞；既滿足當代人需求，又不危及后代人生存和發展的需求。

一、完善立法

第一，要把可持續發展作為環境保護立法的基本準則。我國已經基本上形成了以《憲法》為核心，以《環境保護法》為基本法，以環境與資源保護的有關法律、法規為主要內容的較為完備的環境與資源法的法律體系，且其中很多都體現了環境、經濟、社會可持續發展和協調發展的原則。但由于有些法律條文是在計劃經濟體制向市場經濟過渡的時期制定和建立的，還很不完善，市場主體為了達到暫時的個人經濟利益，往往忽視社會效益與環境保護?，F行《憲法》雖然以國家根本大法的形式規定了國家保護環境、防治污染和其他公害以及國家保護自然資源的原則，但不足的是沒有明確將可持續發展作為環境與資源保護的指導思想。在環境污染及自然資源破壞日趨嚴重的今天，及時修正我國生態環境保護基本法的立法目的，確立可持續發展的指導思想，是生態環境立法緊跟國際步伐和人類社會發展潮流的必然趨勢，更是促進社會主義現代化建設發展的前提。一些人片面地把經濟增長的數據作為“現代化”最重要的甚至是唯一的標準，同時也把GDP指標作為考核地方官員政績的關鍵標準，最終導致一些地方政府及其領導片面地從發展本地經濟的角度出發，自覺不自覺地走上了重開發、輕保護的傳統發展道路。這種情況必須改變。

第二，要加大環境保護立法中環境資源保護的成分。在我國，由于國民經濟尚處在粗放型向集約型過渡的轉型時期，因而同時存在著環境破壞和環境污染這兩類環境問題。由于這個時期人們只關注于經濟增長的數字，往往忽略其背后所付出的沉重代價，對資源的掠奪式開發造成了環境的極大破壞。雖然現行的《環保法》在立法體例上包括污染防治與自然資源保護兩大內容，但它并沒有規定自然保護基本原則、基本制度和監督管理機制等，且法律的調整范疇基本上是以環境污染防治法為核心的法律體系，因而可以說它基本上是一部污染防治法。事實上，環境保護不僅包括對已有污染的治理，還包括對現有環境的保護。然而，我國的立法長期忽略了這一方面，這也是造成我國目前自然資源保護不力的一個重要原因。因此，必須按照“預防為主，保護優先”的要求，堅持污染防治與生態環境并重，生態建設與保護并舉，城鎮污染治理與農村環境綜合整治并重，統籌兼顧綜合決策的方針，力爭實現現代化的跨越式發展。

第三，要修改環境保護立法中不適應社會主義市場經濟體制的部分。我國逐步建立起了社會主義市場經濟體系，而環境與資源立法卻仍然有一部分是計劃經濟體制下制定的，這些帶有計劃經濟特征的法律規定已明顯地與發展社會主義市場經濟的要求不相適應。自然資源保護法應修正計劃經濟體制下的自然資源無償使用的做法，以社會主義市場經濟的思路對資源進行合理配置，以經濟手段的法律化來管理自然資源，做到經濟發展和自然資源開發保護同時進行。在可持續發展的戰略目標下，必須強化環境資源保護在政府決策中的分量，增加環保投入，為環境資源計劃管理提供現實辦法。

第四，要注重生態環境立法的現實性和可操作性。當前，我國生態環境立法中，有關法律規定缺乏操作性的現象比較突出，主要表現在以下兩個方面：首先，一些法律規定過于原則、抽象，實踐中難以把握。其次，立法中缺乏程序性規范。迄今為止，我國尚無一部統一的環保程序法，甚至連作為環境糾紛非訴訟處理重要方式之一的環境仲裁制度都無法可依，實踐中根本無法操作。而環境自力救濟因沒有統一、明確的程序，實踐中受害者經常會采取一些過激行為，容易激化矛盾，不利于糾紛的解決。另外，在當前制定統一的環保程序法尚有困難的情況下，應針對環境資源法中實體性規定，通過在本法中或在其實施細則中及時地補充相應的、完善的程序性規范，以確保實體性規范的實施。

二、強化執法

當前，我國在生態環境執法方面存在普遍不力的情況。個別政府部門和領導環境意識和環境法制觀念極其淡薄，以權代法、以親代法，干預、阻礙環境主管部門的行政執法，對企業違反環保法規，造成嚴重后果的行為聽之任之。有些領導還為之說情護短，采取“大事化小、小事化了”的息事寧人辦法，幫助企業和有關責任人逃避法律制裁?？梢哉f，對于當前嚴重的環境問題的產生，執法不力是一個重要原因。

第一，必須建立健全完善的環境司法監督機制。各級政府部門要切實轉變觀念，去除那種將“發展就是硬道理”庸俗地理解為經濟增長就是發展的全部內涵，將經濟發展與生態環境保護對立起來的錯誤認識，在評定干部政績方面，不能僅以經濟增長數據為標準。同時，執法者要不斷提高自身素質，增強法制觀念，在環境執法時做到勇于執法、敢于執法、嚴格執法、依法執法。為此，必須建立一套人民檢察院環境司法監督機制，進一步完善各級權力機關、行政機關、各政黨、各人民團體以及廣大人民群眾對生態環境執法的監督，以切實保障環境執法依法進行。

第二，必須加大環境保護部門的監督執法力度。我國生態環境執法中的執法不力所帶來的不僅僅是環境污染和生態資源破壞愈演愈烈的惡果，而且還嚴重損害了政府在人民群眾心目中的形象，動搖了人民群眾對法律的信任。為保證嚴格執法的實現，在立法確立生態環境法律中有關規定的實施主管部門時一定要從客觀實際出發，不能主觀臆想，要切實考慮該部門是否適合行使主管職能，在制度設計時充分地考慮到“制度防惡”，從源頭上杜絕地方和部門保護主義的產生。另外，污染防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展，將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰。用強化污染責任制原則，加強污染者的法律責任感。誰污染誰治理，這本來就是環境保護的一個基本原則。絕對杜絕在市場經濟體制下，一些企業為了眼前短暫的經濟利益寧愿被罰也不去治理污染的現象。

第三，必須加強執法資源整合。我國的生態環境立法基本上是針對單項污染防治和單項資源要素保護進行的，缺乏對污染的全面控制和資源整體保護，形成了分部門多頭管理的混亂局面，各部門之間協調困難重重。例如按照現行生態環境法律、法規的規定，我國環境資源管理體制上人為地分割為土地、農牧、礦產、林業、水利等眾多產業部門和行政區劃。這些產業部門和行政區劃的第一職能并不是保護環境資源，而是通過開發利用自然資源創造經濟效益，因此，必然與環保部門發生權力沖突。生態環境立法上如此政出多門、職責不清的后果往往是災難性的。很多部門經常從部門利益出發，對本部門有利可圖的，往往互相爭奪審批、發證、收費、處罰、解釋等權限，鬧得不可開交；而無利可圖的則往往無人愿意負責，互相扯皮、推諉，人為造成許多工作漏洞。環保部門“統一監督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空，其職能根本無法落實。

三、普遍守法

目前我國公眾環境意識不強。所謂環境意識就是人們參與環境保護的自覺性，是指人們在認知環境狀況和了解環保規則的基礎上，根據自己的基本價值觀念而產生的參與環境保護的自覺性，它最終體現在有利于環境保護的行為上。目前我國多數人對于環境問題的客觀狀況缺乏清醒的認識，對于環境狀況的判斷大都態度中庸，無敏感性，對許多根本性的環境問題缺少了解，而相當一部分公眾不愿主動地獲取環境知識。建國后幾十年來關于“人定勝天”的宣傳對公眾自然觀的形成有重大影響。在對經濟發展和環境保護關系的認識上，公眾更傾向于在當地的發展過程中，經濟建設重于環境保護。特別值得引起注意的是，我國公眾環境意識中具有很強的依賴政府型特征，政府對于強化公眾環境意識具有決定性的作用。

我國生態環境立法的實施狀況告訴我們，如果人民群眾還沒有普遍守法的意識，還繼續把生態環境保護看作是可有可無、可遵守可不遵守，那么再完備的生態環境立法也是紙上談兵，絕不可能雋刻在人民群眾的心里和落實到他們的自覺行動中。

對于人民群眾環境守法意識的養成，必須不斷加強宣傳教育，大力擴展群眾的環境權，提高群眾的環境守法意識。所謂環境權，是指環境法律關系的主體享有適宜健康和良好生活環境，以及合理利用環境資源的基本權利。其內容包括生態性權利和經濟性權利。前者體現為環境法律關系的主體對一定質量水平環境的享有并在其中生活、生存、繁衍，其具體可化為生命權、健康權、日照權、通風權、安寧權、清潔空氣權、清潔水權、觀賞權、環境美權等。后者則表現為環境法律關系主體對環境資源的開發和利用，其具體可化為環境資源權、環境使用權、環境處理權等。此外，基于環境保護的需要，還包括環境知情權、環境監督權、環境事務參與權、環境結社權、環境改善權、環境請求權等程序上的環境權。因為環境權的內容十分抽象復雜，因此，必須通過行政法、民法、經濟法、刑法等部門實體法將其具體化才能切實予以保護。只有通過實體法中公民環境權的確立和程序法中類似“公民訴訟”制度的建立，才能有效地保護受害者的利益，并進而保護社會公眾的利益以及保護包括受害者在內的公眾的過去、現在和將來的環境權益，使人們對切身利益的保護與改善同環境保護聯系起來，增進對環境問題的理解、關注和行動，進而將環境守法內化為一種自覺。只有這樣，我國生態環境的法治才能最終得以實現。