小議中國突發事件應急法律的加強

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摘要：由于近幾年我國頻繁發生的突發事件，我國的突發事件應急法律體系建設已取得一些成就。但是，應當看到，我國的突發事件應急法律體系還不完善，還存在一些問題，比如缺少突發事件應急基本法律的設置、中央立法的立法層次偏低、許多立法內容較為原則，可操作性不強、法律清理工作不到位等等。本文在分析我國突發事件應急法律體系的現狀和存在問題的基礎上，就如何完善我國的突發事件應急法律體系提出了建議。

關鍵詞：突發事件緊急狀態應急法律體系

一，問題的提出

突發事件并不是現代社會的產物，而是自古有之，因此應對突發事件也是由來已久的命題。但將其上升到法制層次，則是19世紀以來的事情。我國現代法制建設起步較晚，直到20世紀90年代才將此問題提上議程，出臺了一些簡單的法律、法規。2003年SARS在全國范圍內的爆發和肆虐，充分暴露了我國突發事件應急法制的一系列弊端，許多專家學者也開始關注研究突發事件應急法制，并且取得了大量的成果。然而，這一階段的研究多在公共衛生領域，對于其他領域的應急法制的研究并不多。近幾年我國頻繁出現環境污染、洪災旱澇、重大事故災難等突發事件，因此有必要將研究的領域拓展為整個突發事件領域。

二，突發事件的概念

在我國現行法律體系中，“突發事件”一詞較為常見，但各個立法都沒有明確界定這一概念，而且具體內涵和外延也不統一。如《藥品管理法》第43條規定“國內發生重大災情、疫情及其他突發事件時，國務院規定的部門可以緊急調用企業藥品”，這里的“突發事件”是指自然災害；《人民警察法》第17條規定“對嚴重危害社會治安秩序的突發事件，可以根據情況實行現場管制”，這里的“突發事件”是指社會安全突發事件。而在學術研究中，學者往往將“突發事件”與“緊急事件”、“危機事件”混用，幸運的是，隨著我國《突發事件應對法》的制定和提交審議，“突發事件”將成為我國應急法制領域的統一用語。

事實上，突發事件并非一個專用的法律術語，我們往往把不曾或難以預料而突然發生的事件稱為“突發事件”，就發生的領域和影響范圍而言，可分為突發私人事件和突發公共事件，法律（尤其公法）中所指稱的突發事件是突發公共事件，即“突發事件”是“突發公共事件”的簡稱。按照《國家突發公共事件總體應急預案》，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。它包括四類事件：（1）自然災害，主要包括水旱災害，氣象災害，地震災害，地質災害，海洋災害，生物災害和森林草原火災等；⑵事故災難，主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環境污染和生態破壞事件等；⑶公共衛生事件，主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件；⑷社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經濟安全事件和涉外突發事件等。

三，我國突發事件應急法律體系的現狀和問題

我國現行突發事件應急法律體系大致包括自然災害事件立法、事故災難事件立法、公共衛生事件立法、社會安全事件法等幾個部分。從總體上看，我國在構建突發事件應急法律體系方面已經取得了一些成績，但是，這種分散性的立法體系也存在如下的問題和不足：

第一，缺少突發事件應急基本法律的設置。突發事件應急法的核心是要解決給予政府特別授權和對公民權利予以適當保護與救濟的界限問題。例如，有誰決定和宣布進入或解除緊急狀態？政府為應對危機享有哪些權力？對公民權利可以做何種限制？對這些共性問題，美國、英國、法國、俄羅斯等一些國家都是通過制定統一的突發事件應急法解決的。我國沒有統一的突發事件應急法，對這種共性問題缺乏統一規定。在發生緊急事件后，容易產生政府與社會成員、中央與地方的責任不清，行使權力與履行職責的程序不明，應急措施不到位等問題，影響及時有效應對突發事件。

第二，中央一級的立法以行政法規和部門規章居多，這雖然保證了突發事件由行政機關應急處理的特點，但由于缺少上位基本法的控制，致使法律之間的沖突現象曾出不窮。而且各部門都針對自己所負責的事項立法，缺乏溝通和協作。同時，地方之間，受地方保護主義的影響，許多立法“以鄰為壑”，大大削弱了處理突發事件的合力與合作。

第三，許多立法在內容上較為原則、抽象，又缺乏具體的實施細則、辦法相配合，致使可操作性不強。絕大部分立法重視緊急權力的配置，但卻忽視對緊急權力的限制和對這些權力造成的危害結果的救濟；重視縱向關系上機構之間的領導和被領導的關系，忽視橫向層面上的機構之間的協調與監督；重視應急措施上的實體性規定，忽視對其進行程序上的約束；重視官方機關和上級機關在處理突發事件的領導和強力，忽視了非官方機關和下級機關對其的配合和自治。

第四，一些領域的法律仍不完善。比如國防法、統一的突發事件應對法、恐怖性突發事件法，在我國至今仍是空白；事故性突發事件法和災害性突發事件法雖然在我國發展得較為完善，但也存在過于分散化的現象。在災害領域比較可行的立法思路是應對分門別類，就不同的災種單獨立法，并在遵循相同或相似的立法原則基礎上，建立部門災害立法體系。應盡快出臺一個規定災害基本對策的《災害對策基本法》。

第五，現有法律清理工作亟須進行。從以往立法建議來看，學者們往往偏重于呼吁制定新的法律，似乎新的法律制定出來就萬事大吉了，同時過于對立法的依賴，就會忽視其他已完善的法律手段，如法律的修改、修訂、法律的解釋等等。實踐證明，制定一部新法的成本遠遠高于對舊法的修訂和解釋，而新法的頒布也只有建立在舊法已經喪失修改或解釋的空間的前提下。

四，完善我國突發事件應急法律體系的建議

首先，制定統一的突發事件應急法，對緊急狀態制度作出全面的規定。由于現行憲法對緊急狀態制度的規定十分原則，主要涉及緊急狀態的范圍、決定與宣布機關等幾個問題，對于緊急狀態下政府的行政緊急權力、公民權利的保護等諸多重要問題則未作出規定，因此，總結各種緊急狀態治理的共同規律和經驗教訓，并借鑒國際上的通行做法，及早制定一部統一的突發事件應急法，作為我國應對各種突發事件的綱領性法律文件和制度框架，對于提高我國政府應急管理水平具有重要意義。

統一的突發事件應急法在應急法律體系中處于第二層次，其作為突發事件應對的基本法，主要著眼于對各種突發事件所帶來的共性問題進行制度設計，規定各種突發事件下應急管理的基本準則和管理方法。一般說來，統一的突發事件應對法應規定應急法律的一般原則、突發事件應對的管理機構、突發事件的預防與準備、緊急狀態的宣布與應對、緊急狀態的解除、法律責任等內容。

其次，在一些重要領域制定新的法律，填補此類領域法律調整地空白，逐步扭轉這些領域無序、混亂的局面，并完善我國的突發事件立法體系。此類亟待制定的法律包括《國防動員法》、《恐怖事件應急法》等；為健全災害性突發事件應急法律體系，應根據需要出臺一些新的災害防治法，如《臺風防治法》、《沙塵暴防治法》等；對地震以外的其他地質災害突發事件也應制定專門性的立法，以強化該災害立法領域的薄弱環節；另外在對受災者、殉職者、罹難者等人員進行法律救助、幫助和撫恤等領域，也有必要制定統一的法律，如《災害救助法》、《災后重建扶助法》、《罹難者與殉職者撫恤金法》等。尤其需要強調的是，隨著科技的不斷發展，科技帶來的風險也會越來越大，突發公共事件難免會發生。突發公共事件具有高危險性、高破壞性，而僅靠責任單位或政府難以解決對受害人的救濟，需要全社會的共同參與，走法制化途徑。因此，有必要制定《突發公共事件保險法》，通過保險的方式，實現對受害人的救濟。

最后，在上述立法出臺以前或以后，根據法律規范效力等級的差異和一般法理，對現有突發事件應急法律體系進行全面和系統的清理工作，消除同一層次、不同層次應急法規范之間廣泛存在的矛盾和沖突，實現突發事件應急法律體系內部的協調統一?？梢圆扇〉那謇矸绞桨ㄐ薷姆?、法律解釋、廢止法律或某一條文等。

OnPerfectingtheLegalSystemofPublicEmergency

Abstrct:TheconstructionoflegalsystemofpublicemergencyhasgottenalittleaccomplishmentbecauseoftheSARScrisisandthefrequentlyhappeningofpublicemergency.Butthelegalsystemofpublicemergencyhasnotbeenperfected,itexistsafewproblems,forinstance,itisshortofthefundamentallawofpublicemergency,thearrangementofnationalLegislationislow,manyprovisionsarecomparativelyabstractandtheyarenottobeeasilyoperated,thelaw-clearinghasnotbeendonewell.Onthebasisofanalysingthecurrentsituationandtheproblmsofthelegalsystemofpublicemergency,thisarticleconcludeswiththesuggestionsthathowtoimproveandperfectthelegalsystemofpublicemergency.

Keywords:publicemergencyemergencytreatmentlegalsystem

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