我國地方治理結構研究論文

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一、西方政府研究思潮的主義背景

當前我國公共管理的價值觀念大多是從西方引進的。這樣的價值觀多有某種“主義”的特點，“主義”之爭在中國成為一個重要的話題。目前在中國語境中的“新左派”、“老左派”和自由主義、社會民主主義與其在西方語境中大為不同，但在“主義”基礎上提出的問題有一定的相似性。

目前西方對政府的研究有兩種思潮：民主社會主義從政府的職能出發，傾向于建立福利國家；自由主義則從政府權力的授予來考察，傾向于建立守夜人式的國家。這兩種思潮形成于20世紀，然其淵源可以追溯到17世紀的重商主義和重農主義。民主社會主義主張國家提供更多的福利，擴大國家責任，但并不認為國家權力是無限的，可以不受限。而自由主義由于害怕個人權利受到侵犯，主張縮小國家權力，但這并不等于說不要國家干預。所以，民主社會主義和自由主義的對立不是絕對的，二者產生矛盾的前提是：國家的責權對應。

中國現在不是自由放任太多，也不是國家福利太多，因此我們不是既不要自由放任又不要國家福利的問題，而是恰恰相反，既要更多的自由放任又要更多的國家福利。在我們國家的現實生存環境中，不僅自由主義和社會民主主義有其基本的價值重合，而且古典自由主義和古典社會民主主義也有明顯的價值重合。其價值重合主要在于公民權利、自由與程序正義。

二、對當前中國傳統地方治理研究的思考

就傳統中國而言，鄉村社會既不是被租佃制嚴重分裂的兩極社會，也不是和諧自治的內聚性小共同體，而是大共同體本位的“偽個人主義”社會。與其他文明傳統相比，傳統中國的小共同體性更弱，但這并非因為個性發達，而是因大共同體的屬性所致。它與法家或“儒表法里”的傳統相連，形成一系列“偽現代化”現象。小共同體本位的西方傳統社會在現代化起步時曾經過“公民與王權的聯盟”，而中國的現代化則可能要以“公民與小共同體的聯盟”為中介。

傳統社會的反近代化機制無疑有儒家色彩的一面，即大共同體與小共同體都抑制個性，父權制家族桎梏與專制國家桎梏都阻礙著自由交換、競爭與市場關系的發展，阻礙著民主、人權與公民社會的形成。但這種反近代化機制更具有非儒家色彩（或曰法家色彩）的一面，即“大共同體”不僅抑制個性，而且抑制小共同體；不僅壓抑著市場導向的個人進取精神，而且壓抑了市場導向的集體進取精神。古代中國政治中樞所在的北方地區宗族關系遠不如南方尤其東南一帶發達，因此公民社會的發育比南方更為困難，

現在對中國傳統地方治理的研究有一種套路，認為中國傳統的地方治理有以下五個特點：國權不下縣（縣以下是自治）；縣下皆宗族；宗族皆自治；自治靠倫理；自治靠鄉紳。這些特點可以歸總為：縣下無吏皆自治。最早提出傳統中國國權不下縣的是韋伯。他認為，中國的儒教不可能導致現代化，因為它是非理性的，而現代化在某種意義上就是理性化。傳統中國社會的治理憑借的就是這種非理性的“卡里斯馬”型權威。

三、中國地方治理結構的歷史與轉型

1.縣下無吏并非自古就有。

中國自古以來并不是縣下無吏的。古代鄉吏是政府養的一些官員，用以為國家治理社會；鄉役是政府強行指定一些人為國家治理服務。隋唐之后出現鄉紳?？疾鞖v史可知，隋唐之前鄉村治理是以鄉吏為主的；隋唐之后則由鄉役和鄉紳共同治理?？苦l役治理，存在治理者的積極性問題；而靠鄉紳治理，其本身存在兩面性的問題?？傊?，在隋唐之后的這種制度比較鄉吏治理，自治較專治濃重得多。

2.鄉役、鄉紳治理地方是專制而非自治的表現。

首先，地方由鄉役治理并不等于存在地方自治，相反，恰恰是專制的反映。因為鄉役是被政府依靠手中掌握的權力強制為政府辦差的。其次，鄉紳也非地方自治的體現者。鄉紳是在隋唐以后伴隨科舉制度的完備而興起的，其人員構成主要來自：候補官吏，丁憂、守制、退休致仕的官員等。鄉紳可以享受由國家給予的待遇：優免權（明代以后這種優免權更加擴大）。鄉紳是地方上實際的權勢階層，他們雖不具有儒家狹隘的忠君觀念，但其對中央政府更確切的說是當權的中央政府，有很大的依賴，尤其是在政府更替時其隨風倒的本性更是暴露無遺，明末清初時鄉紳表露出來的明顯的投機行為可為佐證。雖然隋唐宋以后，在庶民中出現了宗族組織，但其往往不是由血緣而是按政治等級制度（由本族中功名最大的人來主持）組織起來的。所以，從根本上說，鄉紳不能作為地方自治的體現者，他和鄉役同樣是傳統專制的產物。

3.中國地方治理的兩難現象。

相比西方國家，中國歷史上缺少一種村社傳統，這就產生了中國地方治理的兩難現象：豪強與酷吏。豪強代表了地方勢力，基于“兔子不吃窩邊草”的考慮，他們竭力維護地方利益。而中央為了加強對地方的控制，派出自己的人馬-“酷吏”（司馬遷語）治理地方?？婆e制度和與其并行的回避制度、輪換制度容易使地方官產生短期行為，唯中央命是從，完全沒有對地方負責的觀念。

清末廢除了科舉制度，與之相伴而生的回避制度也隨之消亡。民國期間又推行委派制度，這使得地方治理方式發生了轉變。1949年建國后，新解放區的干部多來自外地，于是形成了事實上的回避制度，這一時期的地方治理兼有豪強和酷吏的弊端。期間，回避制度受到很大沖擊，很多地區都實行了干部本土化，形成了地方上復雜的人事關系，導致了地方豪強的產生。為避免這種情況，政府又從歷史上尋求解決方案，重新恢復了回避制度，但這又強化了地方官員的短期行為，容易使他們滋生酷吏心態。

縱觀中國歷史，地方治理是一種集權的思路，既沒有福利國家的傳統，也沒有地方自治的傳統。所以，我們不能套用西方的理論，必須尋求一種新的治理方式，跳出社會民主主義和自由主義的套路，擺脫在豪強和酷吏之間搖擺的困境，實行治道變革，建立與中國現代化相適應的政治文明。

之后，與會學者就此進行了熱烈的討論。部分學者的討論如下：

之一：治道應該分兩層來討論。中國的互制分兩層：中上層和基層。如果把鄉村一級說成專治的話，其假設在于：鄉紳只忠于官方，而不注重地方百姓的福利?；ブ频臋C制在以前是存在的，到宋明，中上層官員選擇機制必然使其忠于皇權，但他們也可用“四書五經”來制約皇權，或利用皇權之間的機制來制約皇權。如海瑞。中國的互制是有的，只是與西方不同。因此討論應注意兩個問題：1.分上下兩層；2.專治和互制。

之二：為什么中國的治道兩千多年未改變，也難以改變？有幾點需要考慮：1.理論問題。中國到現在幾乎是互利主義的政治。關于中國治道的考量，既要接受西方的理論，又要自己的創新。為什么西方的理論不適于解釋中國的治道？一是人治基礎在于人與人不平等的制度；二是與之相對應的法治基礎是宗教。思想觀念由上帝面前人人平等發展到自然狀態下人與人的平等，制度也由神法、自然之法發展到法律，使之成為高于一切的東西。無論是福利主義的政治，還是自由主義的政治，其基礎都是法制的。而中國自始至終都是人治。2.中國人治傳統可以追溯到夏朝或更早，這樣的傳統仍在繼續。而當今國人未曾從物理學、心理學等理論上予以更深的挖掘。其原因就在于習慣：記憶習慣；理解習慣（包括行為、操作）；創新習慣（包括思考、提問）。人治的潛在習慣滲透到每個人的行為、思考之中。正因為如此，我們不可能擺脫傳統，這樣的習慣可以是文人或歷史學家去延續。而新的治道更無從照搬西方的理論，必須有待各位同仁的努力。

之三：討論當今中國的治道變革首先應立足現實，回歸經濟基礎的考量，可思考公共財政制度的變革。以此為切口，在求得經濟社會穩定發展的同時，創制新的制度安排，設計新的治理結構，并逐步加以推進，達到新的治道追求。

最后，論壇主席毛壽龍教授作了總結發言。他指出，自主治理是人類的基本事實和自然傾向，如何使這一基本的事實和傾向發揮出積極的作用，遏制其消極的作用，宏觀的治道變革至關重要。有效的宏觀治道變革進程需要充分的學術研究，高質量的學術研究需要有充分的學術探討空間，讓更多的人坐而論道，為公立學。宏觀的變革往往有賴于微觀的行動，微觀行動者需要有合理的專業化分工。學者要形成獨立的研究傳統，進行學術的探討、研究、創新和實踐。天下無完美之物，任何事物都是有缺憾的，今天對治道的研究探討同樣如此。但正是由于缺憾的存在才使得有進一步探討的空間。本次論壇會議只是這種努力的開始，治道的追求還有賴更多同仁的共同努力，讓我們共同前行。