國際法實踐論文

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內容提要：恐怖主義是人類社會的公害，值得注意的是，國際恐怖主義活動往往牽涉多個國家，因此有效打擊國際恐怖主義離不開國際法的支持。在反對國際恐怖主義的問題上，國際社會做出了不懈的努力，但由于各國在恐怖主義的定義問題存有分歧，導致了國際法在解決此問題上的困境。而國際恐怖主義的“非政治化”將是促進國際反恐合作，進而使國際法走出在解決國際恐怖主義問題的困境。

關鍵詞：恐怖主義；國際法；非政治化

恐怖主義是人類社會的公害。從20世紀下半葉開始，愈演愈烈的國際恐怖主義活動成為長期困擾著國際社會，危害世界和平與人民安全的一大痼疾。這個“20世紀的政治瘟疫”在人類社會進入21世紀的第一年又以“9·11”事件為載體成為全球注目的焦點。值得注意的是，國際恐怖主義活動往往牽涉多個國家，因此有效打擊國際恐怖主義離不開國際法的支持。本文試圖通過對歷史的回顧和現實的分析，對國際法與國際恐怖主義斗爭的歷程、現狀和所遇到的問題作一簡析。

一、恐怖主義的發生發展概述

恐怖主義（terrorism）這個術語最早出現在大革命時期的法國，是“恐怖統治”的同義語1；而在當代的國際關系實踐中，恐怖主義被認為是一種特殊的反政府的非法暴力或暴力威脅。盡管恐怖主義（terrorism）這個術語產生于200多年前，但真正具有現代意義的恐怖主義卻還只是到了19世紀后期才出現的。其始作俑者是由無政府主義者演化而來的革命黨人。1881年3月13日，俄國“民意黨”人在彼得堡刺殺了沙皇亞歷山大二世，這起事件被認為是近代以來的第一次典型的恐怖主義活動。此后的一段時期，恐怖主義又成為民族主義者的工具，1914年奧匈帝國皇儲被刺便是塞爾維亞民族主義秘密組織的杰作，并直接導致了第一次世界大戰的爆發。從此之后，恐怖主義開始在國際關系中發揮越來越大的作用。

第二次世界大戰結束后，風起云涌的爭取民族解放運動使恐怖主義得到了進一步發展，但當代恐怖主義的大爆發則是在20世紀60年代。我們一般把1968年作為當代恐怖主義的元年。1968年后的恐怖主義不僅在數量上急劇增多，而且由于新聞媒體和科技革命的作用，在打擊目標和手段等方面上也與過去有質的不同，這表現在：

第一，由于新聞媒體的作用，恐怖主義更加廣為人知，快捷的通訊使恐怖主義的消息得到了更快的傳播。

第二，與舊恐怖主義主要依賴炸藥不同，新恐怖主義使用了大量的技術武器，破壞性更大。

第三，新恐怖主義由于移動的指揮、支持和通訊網絡而使打擊能力得到了極大的增強。

最后，“新舊”恐怖主義的主要區別在于其直接打擊目標的不同2.早期的俄國無政府主義者恐怖分子在選擇目標時非常謹慎，注意避免傷及無辜，而當代恐怖主義的一個重要特點就是不加區分的暴力或有意針對平民目標。

20世紀90年代以來，隨著經濟全球化的發展和互聯網的普及，恐怖主義的發展也出現了一些值得關注的新動向和新趨勢。在目標上，政治色彩出現了淡化的趨勢，一些單一問題（如反墮胎、環境等）的恐怖主義開始出現；在手段上，科技的作用顯而易見，出現了一些新形式的恐怖主義，如網絡恐怖主義、電磁恐怖主義、金融恐怖主義等等，甚至有出現使用生化、核武器等大規模殺傷性武器的“超級恐怖主義”的可能。

二、國際反恐立法回顧

面對日益增長的恐怖主義威脅，國際社會并非無動于衷。早在1937年，國際聯盟就在日內瓦召開了抑制國際恐怖主義的多邊外交會議，制定并通過了《防止和懲治恐怖主義國際公約》，其背景是1934年法國外長和南斯拉夫國王被暗殺事件。公約明確規定，締約國有義務制止恐怖主義行為。盡管該公約由于二戰的爆發而夭折，卻開了國際法與國際恐怖主義較量的先河。

20世紀60年代之后，空中劫機和破壞事件屢屢發生，國際社會要求用法律手段加強民用航空安全的呼聲日高。在國際民用航空組織的主持下，迄今為止，已經在民用航空領域先后制定了五個公約和議定書。

（1）1963年9月14日通過的《東京公約》，即《關于在航空器內犯罪和其他某些行為的公約》。該公約主要規定了航空器的法律地位，在航空器內犯罪的管轄及機長的權力等。

（2）1970年12月16日通過的《海牙公約》，即《關于制止非法劫持航空器的公約》，又稱《反劫機公約》。該公約對于非法劫持正在飛行中的航空器行為的制止和懲罰作了明確的規定。

（3）1971年9月23日通過的《蒙特利爾公約》，即《關于制止危害民用航空安全的非法行為公約》，又稱《反破壞公約》。該公約明確規定了五種危害民用航空安全的行為為犯罪行為。

（4）1988年2月24日訂于蒙特利爾的《制止在為國際民用航空服務的機場上的非法暴力行為的議定書》。該公約作為1971年《蒙特利爾公約》的補充，主要對在機場的非法暴力行為作了規定。

（5）1991年的《蒙特利爾公約》，全稱為《注標塑性炸藥以便探測的公約》。相對與其他幾個公約而言，該公約相對獨立，它主要針對使用軟葉狀或富于彈性的塑性炸藥炸毀航空器的恐怖行為，規定各國制造塑性炸藥時添加“可探測性物質”，使之成為“注標塑性炸藥”，具有可探測性1.

聯合國大會在70年代還先后制定了兩個專門性公約，一是1973年12月14日的《關于防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》；二是1979年12月17日的《反對劫持人質公約》。兩個公約分別針對國際恐怖主義的某一特定領域作了比較具體的規定。另外，為防止、測知和懲處與核材料有關的恐怖行為，1979年10月26日在國際原子能的主持下通過了《核材料實物保護公約》。80年代，反恐立法集中在國際海事領域。1982年12月10日訂于蒙特哥灣的《聯合國海洋法公約》將對公海以外的任何船舶、飛機及人員和財物的非法暴力、扣留和掠奪行為定義為海盜行為。1988年3月10日，國際海事組織在羅馬主持制定了《禁止危害航海安全的非法行為公約》及《禁止危害大陸架固定平臺安全的非法行為的議定書》。前者列舉了危害航海安全的一些犯罪行為，后者為保護設于大陸架上的固定平臺，對四種企圖奪取或危害固定平臺安全的行為定性為犯罪。

20世紀90年代以來，隨著冷戰的結束，經濟全球化的發展和國際格局的變化，國際社會在反恐立法上取得了新的進展。1994年12月9日聯大通過《消除國際恐怖主義措施宣言》，呼吁打擊一切形式和面貌的國際恐怖主義。針對國際社會上以炸藥或其他致死裝置進行恐怖主義襲擊的方式日益普遍，1997年12月15日聯大以決議形式通過了《制止恐怖主義爆炸的國際公約》，對恐怖主義爆炸罪做了明確規定，擴大了打擊恐怖主義的法律基礎。1999年12月9日聯大又通過了《制止向恐怖主義提供資

助的國際公約》，該公約力圖通過控制恐怖主義的資金來源來控制恐怖主義，確立了打擊國際恐怖主義的新思路。此外，2000年聯大通過的打擊跨國組織犯罪公約對打擊恐怖主義也有重要作用。

除了上述有全球性意義的公約之外，一些區域性國際組織也加強了區域性反恐立法，這主要有歐洲理事會于1977年制定的《歐洲制止恐怖主義公約》，1987年的《南亞聯盟反恐地區公約》，2000年4月阿拉伯國際聯盟與開羅訂立的《阿拉伯反恐公約》等。

三、國際法難題：恐怖主義的定義問題

盡管國際法在與國際恐怖主義斗爭中取得了極大的進展，但毋庸諱言，一個普遍的全面的國際法反恐公約卻一直未能誕生，這種局面對國際社會的反恐努力影響很大，其直接原因就在于國際社會迄今尚未有一個統一的恐怖主義定義?？植乐髁x這一術語早已是盡人皆知，但“如何定義卻是個問題”2，僅據不完全統計，國際社會有關恐怖主義的概念有109種之多1.數量繁多的界定反映了國際社會在定義恐怖主義時的種種分歧，這些分歧的最重要原因就在于恐怖主義具有政治性。

恐怖主義常常被認為是“弱者反抗強者的武器”，或者“經常是用來達到合理目標的政治暴力”而得到一定程度的鼓勵和頌揚。對恐怖主義的定義往往是一個政治問題，涉及到正義或非正義的爭論?！耙环降目植乐髁x分子是另一方的自由斗士”2的說法就是這種國家或民族利益對立的絕妙寫照，也突顯了各方在如何定義恐怖主義時的難以調和的對立。

其實正是這種“只要目的正確便可不擇手段”的信條成為當今恐怖主義泛濫的淵藪，人們正逐步認識到無論如何正義的目標也不能成為剝奪他人無辜生命的借口。當然，短期內國際社會要想就此問題達成一致依然困難重重。在長期遭受國際恐怖主義危害的過程中，國際社會在界定恐怖主義時還是在諸多方面達成了共識：其一，恐怖主義具有暴力性，或曰破壞性?？植乐髁x具有的暴力性是與國家所擁有的合法暴力相區別的，它是違法的，首先是一種刑事犯罪。這點共識是當前國際反恐立法的基礎。其二，恐怖主義具有政治性。政治性是將恐怖主義同一般意義的刑事犯罪區別開來的標志?？植乐髁x往往懷有某種政治或宗教信仰，希冀實現某種政治或宗教訴求，而暴力只不過是達到這一目標的手段。政治性也是國際恐怖主義難以解決的焦點。第三，恐怖主義具有恐怖性?？植乐髁x事件的發生往往具有隨機性和任意性，而且手段殘忍；恐怖主義的直接受害者使無辜平民或非戰斗人員，往往是與其打擊目標相區分的，這些都會在社會上制造出極大的恐怖氣氛?？植乐髁x這正是利用這種氣氛來達到其政治或社會目標。換言之，“恐怖主義是個劇場”3，它針對的一般并非是直接的受害者，而是通過這出“戲劇”恫嚇“觀眾”，制造恐怖主義氣氛，實現其目標。借助現代傳媒的作用，這種恐怖氣氛更是得到了淋漓盡致的實現。

在現行的國際反恐法律框架內，基本上都回避了恐怖主義的定義問題，只針對特定行為制定公約，將恐怖主義具體規定為各種行為。如1937年的《防止和懲治恐怖主義公約》就將恐怖主義定義為下列行為：故意危害國家元首、執行國家元首特權的人士、其法定繼承人或指定繼承人或上述人士之配偶之生命、身體、健康或自由的行為；故意毀滅或損害屬于或在另一締約國管轄下的公共財產或公共的財產的行為；故意通過共同危險的造成，來危害生命的行為等。1973年的《關于防止和懲處侵害應收國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》則將恐怖主義定義為：

（1）對應受國際保護人員進行謀殺、綁架、或其他侵害其人身或自由的行為；

（2）對應受國際保護人員的公用館舍、私人寓所或交通工具進行攻擊，因而可能危及其人身或自由?，F行國際法的這種處理可以說出于無奈，但也不失為明智之舉。這樣的定義方法在實踐中易于操作，但這種就事論事的方法容易使國際反恐立法始終滯后于國際恐怖主義的發展，有相當的局限性。

四、結語：國際法制止國際恐怖主義的前景展望

“9·11”事件清楚的表明，即使像美國這樣的全球惟一的超級大國也無法獨自面對國際恐怖主義挑戰?！?·11”之后，國際社會對于國際恐怖主義的危害性有了更加深刻的認識，對國際間法律合作也有了新的訴求，從而也使國際法的反恐努力獲取了一個更大的推動力。

長期以來，因為恐怖主義的政治性使恐怖主義分子往往被作為政治犯，國際法上的“政治犯不引渡”原則便因之長期制約著國際反恐合作。不過，這種局面正在逐漸發生變化，“非政治化”成為國際反恐合作的大勢所趨，1997年的《關于制止恐怖主義分子爆炸的國際公約》明確規定：為引渡或司法協助目的，本公約范圍內的任何罪行不得被視為政治罪、與政治有關的罪行或有政治動機引起的罪行?！胺钦位笔箛H反恐合作前景一片光明。當然，國際恐怖主義有著深刻的社會歷史根源，制止國際恐怖主義不僅需各國的司法合作，更需要整個國際社會反對霸權主義和強權政治，改革不合理的國際政治經濟秩序，關注弱勢群體的利益，從而徹底根除國際恐怖主義。