國際法與國際條約問題分析論文

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一、國際法的概念與當今的發展

（一）國際法的概念與特征

國際法（InternationalLaw），原稱“萬國法”（LawofNations），是指國家之間的法律，是國家在其相互交往中形成的，主要用來調整國家之間關系的有法律約束力的原則、規則和制度的總稱。國際法有時也稱為國際公法。這是作為與國際私法相區別的一個名稱。因為國際法所調整的主要是一種國家與國家之間的“官方”關系，管的都是“公家”的事，所以被稱為國際公法。而國際私法主要是調整不同國家的自然人或法人之間的民事法律關系，是一種私人之間的關系，如涉外合同與婚姻的法律適用問題。這與國際公法的性質是不同的。但國際私法在調整具有涉外因素的民事法律關系中也應適用國際法的一些基本原則，有時國際上并就某些國際私法規則簽訂國際公約。在這種意義上，國際私法也成為廣義的國際法的一個部門。但一般意義上的國際法，包括我們今天所講的國際法，都是指國際公法。國際法與國際私法有各自不同的內容體系。

國際法的內容體系是由國際關系的內容體系所決定的。從國際關系的內容來看，包括政治、經濟、外交、軍事、法律等各個不同領域。國家之間在這些不同領域的交往過程中，都會逐漸產生和形成一些具有法律約束力的原則、規則和制度。有些領域的原則、規則和制度日趨完備，于是形成一些較為系統的部門法。例如，海洋法、空間法、外交關系法、領事關系法、國際經濟法、國際人權法、戰爭法等。這些不同的部門法律，包括條約法，都是國際法的組成部分。

國際法是法律的一個部門，但又是一個性質比較特殊的部門。它不是一國的法，而是國家間的法。因此，與國內法相比較，它有一些不同于國內法的特征。主要有以下三點：

第一，國際法的主體與國內法的主體不同。在國內法中，法律的主體，也就是法律關系的參加者和由此而產生的權利和義務的享有和承擔者，除了國家外，還有自然人和法人，而且主要是自然人和法人。但是，國際法的主體主要是國家，個人一般不是國際法主體。這就是說，在國際上主要是國家才是國際法律關系的參加者，而自然人或法人則不能作為國際法律關系的平等一方直接參與國際關系，承擔國際權利與義務。

第二，國際法的制定或產生過程不同于國內法。從法律的制定過程來看，國內法是國家的立法機關根據需要，按照一定的程序來制定的。但是，國際法就不同了。由于各國都具有獨立主權，都是平等的，因此，在國際上沒有也不應該有超越于國家之上的國際立法機關來制定國際法。國際法只能在國家之間平等協商的基礎上以協議的方式制定，也就是以締結條約的方式制定。此外，國際法中還有一部分國際習慣法，是由各國在國際實踐中反復適用，為各國承認為法律而確立的。這就是說，國際法的制定必須征得國際法主體本身的同意或認可，否則是沒有法律效力的。

第三，國際法的強制實施方式與國內法不同。強制力是法律的一個本質因素。國內法的強制力很明顯，它是依靠有組織的國家強制機關，如軍隊、警察、法庭等來加以維護和保證實施的。但國際上沒有也不應該有這樣的有組織的超越于國家之上的強制執行機關。國際上雖說也有某種形式的國際法院和國際制裁，如聯合國甚至還可以派出維持和平部隊等，但無論從性質上和執行程序上，它們基本上都沒有國家機關的那種強制。因此，國際法的強制實施，一般是依靠有關國家本身的行動。例如，當國家的權利遭到侵害時，受害國可以采取某種相適應的辦法來制止這種侵權行為，包括在國家遭到武裝侵略時可以采取單獨的或集體的武裝自衛。可見，國際法主要是采取一種“自助式”的制裁方式。

由于國際法具有以上一些特點，對于國際法的法律性質，國際上一直存在著一些不同的觀點和看法。有一種觀點過于夸大國際法與國內法之間的區別，認為國際法并不是一種真正的法律。根據這種所謂現實主義觀點，所有真正的法律都必須來自于法律主體之上的權威立法機構。而在現實的國際社會中，各國都有自己的主權，都不承認在它們之上有更高的權威，它們在相互關系中也都只按照自己的利益行事，因而在國際社會就根本沒有什么國際法。這實際上是一種國際法的虛無主義，其后果往往會導致國際關系中的強權政治。

另一種觀點則無視國際社會與國家社會的區別，主張一種所謂“世界政府”或“世界法”的理論。這一種所謂理想主義的觀點。這種觀點完全用國內法的標準來套用國際法。如有人建議，應把國際公約的制定變成“國際立法”，或者主張國際法院必須擁有強制管轄權；有人甚至主張應建立常設的國際部隊等。這些觀點和主張，實質上都否定了國家主權的存在，不但在理論上講不通，在實際中也是做不到的。因為在現實世界上，是不可能在各主權國家之上建立一個世界政府的。如果有了一個世界政府，整個世界就變成一個國家了，國際法也就不需要了。這是從另一個方面否定了國際法。

應當認為，國際法與國內法相比較雖然有些不同的地方，但它們都是實在的法律。國際法作為國家之間的行為規范，是各國在國際合作與斗爭中各種不同利益沖突與妥協的結果，它體現了一種各國意志間的協調。因此，國際法的法律約束力是各國所公認的。實際上，各國在其相互交往中，也是遵守國際法的。國際法有時也遭到違反。即使如此，有關國家也并不否認國際法的存在，而是設法證明其行為的合法性。至于國際法強制力沒有國內法那么強，這是由各主權國家所組成的國際社會的性質所決定的。在這種國際社會的前提下，國際法基本上是一種以主權者“平等協作”為條件的法律體系，因此它不能像國內法那樣具有超于當事者之上的權威立法機關和強制執法。這是國際法的一個特點，而不是缺陷，更不能以此作為否定國際法存在的理由。（二）當代國際法的發展

根據馬克思主義的法學理論，法律是隨著國家的產生而產生的。國際法也不例外，國家是國際法產生的前提。有了國家，國家之間就必然有來往關系，也就必然在不同程度上形成一些有法律拘束力的行為規范，從而產生了國際法。因此，確切地說，國際法是國際關系發展的產物。而且，國家之間的交往越多，國際關系越發達，國際法也就越發達。

一般認為，在古代和中世紀的國際社會，國家之間就形成了一些原始的國際習慣規范，如尊重使節，信守約定，優待俘虜等。但由于當時國家之間的來往不多，科學技術落后，交通不便，古代的國際法并不發達，還沒有形成一個獨立的法律體系。

作為具有獨立體系的近代國際法始于17世紀初的歐洲社會，它是以1648年歐洲三十年戰爭結束后所簽訂的《威斯特伐利亞和約》為標志的。這個公約的訂立徹底摧毀了中世紀神圣羅馬帝國的一統天下，使歐洲社會出現了許多具有平等地位的獨立主權國家，從而為近代國際法的發展提供了土壤和條件。17世紀初，一些歐洲法學家也開始發表一些有關國際法的著作和文章，其中最突出的是荷蘭的格老秀斯。他于1625年發表了著名的《戰爭與和平法》。這部著作以戰爭為重點，系統論述了當時國際法的主要內容，為近代國際法成為一個獨的法律體系奠定了基礎，對后來國際法學的發展產生了很深遠的影響。

近代國際法從17世紀初開始形成直到第一次世界大戰結束，持續了近300年時間，其間形成了一些重要國際法原則，如18世紀末法國大革命期間提出的國家基本權利與義務的概念，國家主權原則，民族自決原則，不干涉內政原則等。但總的來看，近代國際法基本上僅局限于歐洲的范圍，主要只在所謂歐洲基督教“文明國家”之間適用，具有濃厚的殖民主義色彩。

進入20世紀后，國際法出現了一個強烈變革的時代。首先是1917年俄國十月革命勝利和蘇維埃國家的建立，使國際法的發展進入了一個新的階段。蘇維埃政府提出了“不割地、不賠款”的原則，宣布侵略戰爭為反人類罪行和廢除不平等條約等。這些原則逐步為各國所接受，成為調整現代國際關系的新原則。

第二次世界大戰后，整個國際社會和國際關系進一步發生一系列深刻變化。其中特別是科學技術的突飛猛進，廣大新獨立國家的興起，經濟一體化和全球化，以及國際組織的大量出現等，對戰后整個國際關系和國際法的發展都產生了極大的影響。在很多方面，第二次世界大戰后50多年來國際法的發展和變化比過去三四百年的發展和變化還要快得多。

當代國際法的發展和變化主要反映在以下幾個方面：

1、國際法調整的對象和范圍擴大

第二次世界大戰后，國際關系一個最主要特征是廣大新獨立國家的興起。在當今世界近200個國家，戰后新獨立的國家約140個（聯合國成立時是51個會員國，加上原軸心國的一些國家，當時約60個國家）。這些新獨立國家特別是包括中國在內的廣大亞、非、拉國家過去長期被排除在適用國際法的國際社會之外，現在都成為國際社會的平等成員，參與國際法的制定，接受國際法的調整。國際社會這種結構的變化不但使國際法的主體有了大量的增加，實際上也使國際法的適用范圍全球化。當代國際法不再僅僅是歐洲國家間的法律，而是世界范圍的國際法，國際法的普遍性是當代國際法的一個主要特征。

2、國際法內容的更新與豐富

包括廢除了一些具有濃厚殖民主義色彩的舊原則和舊制度，如帝國主義強加給原殖民地國家的“領事裁判權”、“保護地”、“租借地”、“割讓”、“先占”等制度；確立了一系列指導當代國際關系的基本原則，如第二次世界大戰后簽訂的《聯合國憲章》所規定的七項原則，以及在50年代，中華人民共和國與印度、緬甸共同倡導的和平共處五項原則等。同時，也在傳統國際法的基礎上產生了許多新的分支和部門。例如，由于科學技術的影響，當代國際法中出現了國際海底開發制度、外層空間的法律地位、國際環境保護、核武器的使用和威脅是否合法、國際互聯網絡對國家主權的沖擊等一系列嶄新的內容和課題；又如，由于本世紀國際經濟關系的變化，過去主要以調整國家間政治、外交關系為基本任務的國際法，迅速向經濟領域發展，產生了許多調整國際經濟關系的法律原則和制度，并形成了一些相對獨立的法律部門，如國際貿易法，國際金融法，國際投資法，世界貿易組織法等。可以說，當代國際法的內容是相當豐富和廣泛的，已構成一個龐大的體系。

3、國際法的系統化和法典化

從國際法的淵源或表現形式來看，傳統國際法主要是一種不成文的習慣法。20世紀以來，國際上開始進行有組織的國際法編纂工作，使國際法的表現形式日趨系統化和條文化。有關這一發展的具體情況，我們在第二部分的內容中還會談到。

總而言之，當代國際法在許多方面都取得了很大的發展和成就。這些發展和成就，從整體上反映了國際社會各方面的協調意志和利益，是有利于維護世界和平，促進經濟發展的。但是，由于受形成條件和整個國際社會力量對比關系的影響，目前的國際法體系也包含一些不合理的成份，還有強權政治的影響，有時甚至還很明顯，因此，也需要進一步加以改進和完善。

二、國際條約是當代國際法的最主要淵源

（一）國際法淵源從國際習慣向條約的演變

剛才我們提到當代國際法的主要發展動向之一是國際法的系統化和法典化，即國際法淵源的變化。什么是國際法的淵源呢？一般認為，國際法的淵源是指國際法規則由于其產生或出現的方式不同而所具有的各種不同的表現形式。在國內法上也有法的淵源的概念，如在我國，法律的淵源有憲法、法律、行政法規和地方性法規等，它們都是成文法。有些國家法的淵源除了成文法以外還包括一些不成文法，如習慣法和司法判例等。國際法的淵源則有國際條約、國際習慣和一般法律原則等幾種形式。

在傳統的國際法中，國際法的淵源主要是國際習慣。國際習慣是指國家在其交往實踐中形成的一些被接受為法律的慣例。

作為一種不成文法，國際習慣的形成是一個緩慢的過程。它要求各國對于某項慣例予以“反復”和“前后一致”的采用，并在心理上將其確認為法律后才具有普遍的約束力。此外，國際習慣在適用上也有些不確定因素。為了證明某項慣例已經確立為國際習慣法，必須查找充分的證據，這在實踐中往往出現困難和爭議。例如，最近國際上出現的有關智利前總統皮諾切特的豁免權一案就涉及這個問題。有關國家的司法豁免包括國家元首的司法豁免問題，國際上一直沒有締結一項統一的公約，有關問題主要由國際習慣法調整。但由于各國對于國家司法豁免的內容理解不一致，因此皮諾切特一案在有關國家之間出現了嚴重分歧。

由于國際習慣形成過程緩慢和在適用上的不確定性，特別是當代國際社會有很多復雜的經濟和技術細節問題也是不可能用習慣法予以調整的，因此，國際社會自20世紀初期以來特別是在第二次世界大戰后，開始致力于有組織的國際法編纂工作，逐漸地將一些國際習慣法以條約的形式制定或表現出來，并取得了顯著成效。另一方面，在當代的國際交往與合作過程中，各國也是越來越多地直接利用條約的法律形式來確定彼此間的權利義務關系。現在，僅從在聯合國登記的條約的數目來看，已有35000多項；《聯合國條約集》已出版近2000卷。但條約的實際數目比這還要多得多。目前，我國每年在國際上締結和參加的各種類型的條約有二三百個?？偣簿喗Y和參加的多邊條約有200多項，雙邊條約有10000多項。國際條約在國際法淵源中的比重越來越大，實際上已成為當代國際法的最主要淵源。

（二）條約的概念

關于條約的定義，1969年《維也納條約法公約》和1986年《關于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》根據各自的適用對象分別作了規定。根據以上兩項條約的規定，條約是指國際法主體之間按照國際法所締結的確定其相互間權利和義務關系的書面協議。該定義可從以下幾個方面予以理解：（1）條約是國際法主體間締結的協議。這就是說，締結條約的各方必須是國際法主體（如國家或國際組織），不具有國際法主體資格的個人或實體，不能成為條約的主體，這是條約區別于契約的重要特征；（2）條約應以國際法為準，即條約的締結應符合國際法。這是區分合法條約與非法條約，平等條約與不平等條約，有效條約和無效條約的標志；（3）條約為締約國創設權利與義務，這是締結條約的目的；（4）條約通常是書面形式的協議。一般認為，條約法是一種成文法，應采取書面形式，對此1969年和1986年兩個條約法公約都有明確規定。此外，《聯合國憲章》也規定凡合法締結的條約，應在聯合國進行登記，這也要求條約必須是書面形式。國際實踐中雖然也曾有所謂“口頭協議”，但這是很少見的。

（三）條約的種類和名稱

1、條約的種類

關于條約的種類，國際上并沒有一個公認的分類標準，各國的理論和實踐中通常有如下幾種分類方法：（1）按照締約國的數目分類，條約可分為雙邊條約和多邊條約。兩國間簽訂的條約為雙邊條約；締約當事方超過兩個的條約稱為多邊條約。（2）按照條約的法律性質分類，可分為造法性條約和契約性條約。造法性條約是指締約各方為創立新的行為規則或確認、改變現有行為規則而簽訂的條約。這類條約通常是多邊的、開放性條約，如《維也納條約法公約》、《聯合國海洋法公約》；契約性條約是指締約國之間為在某一具體事項上確立一種權利義務關系而締結的條約，如有關邊界、通商條約等。但在實踐中，這兩類條約往往是很難嚴格區分的。（3）按條約的內容分類，條約可分為政治、經濟、文化、科技、法律、邊界等類別。我國外交部編印的《中華人民共和國條約集》是按條約的內容來分類的；而《中華人民共和國多邊條約集》則是按照我國締結或參加這些條約的時間先后順序排列的。

此外，條約還可以依其他標準劃分，如依條約的政治性質來劃分，可分為平等條約與不平等條約；依締約國的地理范圍劃分，可分為區域性和全球性條約；按條約的有效期劃分，可分為有期限條約和無期限條約等。

2、條約的名稱

條約一詞有廣義和狹義兩種含義。廣義的條約是指符合條約定義的以各種名稱出現的國際協議的總稱。廣義的條約的名稱通常有公約、條約、協定、議定書、憲章、盟約、規約、換文、宣言、最后議定書、附加議定書等。此外，國際實踐中還有聯合公報、聯合聲明、合作計劃等。狹義的條約是指國際協議中以條約為名稱的那種協議，這是廣義的條約中最正式的一種，如《全面禁止核試驗條約》。一般說，各種不同名稱的國際協議只要在實質上符合條約的定義，對當事各方具有法律約束力，它們都是國際條約。至于在某一具體情況下，條約的含義是廣義的還是狹義的，則需要根據其特定背景和含義予以認識。

我國憲法和有關法律中所涉及的條約名稱也存在廣義和狹義的理解問題。總體上還不太規范。1990年制定的《中華人民共和國締結條約程序法》中所使用的“條約”或“國際條約”一詞，是指廣義的條約。而我國憲法第67條（14）項中規定的全國人大常委會“決定同外國締結的條約和重要協定的批準和廢除”，這里的條約應該是狹義的條約，因為如果不是指狹義的條約，后面加上一個重要協定就不好理解。而且協定也有廣義的和狹義的，廣義的協定也有各種名稱。我國憲法中的協定一詞應該理解為廣義的。否則，憲法的規定就難以理解。至于其他一些部門法律或法規中所使用的“條約”或“國際條約”一詞，是指廣義的還是狹義的條約，則不太明確。

（四）條約法公約體系

條約法是關于締結條約的原則、規則和制度的總稱。長期以來，關于締結條約的規則和制度，國際上沒有成文法可循，主要是依據國際習慣法和各國國內法的實踐。第二次世界大戰以后，聯合國國際法委員會將條約法的編纂作為優先考慮的項目之一，經過近20年的努力，終于在1969年5月23日召開的維也納外交大會上通過了《維也納條約法公約》。該公約已于1980年1月27日生效。我國于1997年9月3日加入該公約?！毒S也納條約法公約》共八篇85條，還有一個附件。主要內容包括條約的締結與生效，條約的遵守、適用及解釋，條約的修正與修改，條約的失效與終止，條約的保管與登記等，是各國在條約的法律與實踐中所應遵循的一個最基本的國際法文件。在某種意義上說，它也是一項“法中法”。

除《維也納條約法公約》外，國際上有關條約方面的國際公約還有1978年8月23日通過的《關于國家在條約方面的繼承的維也納公約》和1986年3月21日通過的《關于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》，從而形成了一個比較完整的“條約法公約體系”。但后兩個公約目前尚未生效。

三、條約的締結程序

（一）締約能力

關于條約的締結，有兩個概念應加以區別，即締約能力和締約權。締約能力是國家和其他國際法主體根據國際法所享有的締結條約的能力，而締約權則是指國家和其他國際法主體內部某個機關或個人代表國家行使締結條約的權限。前者由國際法決定，而后者主要由國家或其他國際法主體的內部法律決定。

《維也納條約法公約》第6條規定，每個國家都有締約能力。國家的締約能力是國家主權的體現。由于主權不可分割，國家的締約權通常只能由國家的中央政權機構統一行使，一國的地方政權機構，一般都無權與外國締結條約。至于在一國內部哪些政權機關可以行使締約權，各國的規定或做法往往有所不同。例如，美國憲法規定，美國總統有權締結條約，但要經參議院三分之二議員的同意條約才能生效。日本的締約權由內閣（政府）行使，但應根據情況事先或事后取得國會的承認，日本天皇則根據內閣的意見認證批準書和公布條約。有些聯邦制國家中的邦或州在涉及到本邦或本州的問題上也享有一定的締約權，如在瑞士、德國和加拿大，有些區域性的條約必須由聯邦政府和有關邦或州的政府同時參加才可締結。

中國是一個單一制國家。就我國的締約能力和締約權而言，有以下幾點應予以說明：

1、在締約能力問題上堅持一個中國原則，不承認臺灣當局盜用中國名義締結的條約。因為根據國際法，世界上只有一個中國，在同一個中國的領土上是不可能同時出現兩個具有締約能力的國際法主體的。因此，對于1949年10月1日中華人民共和國成立以后，臺灣地方當局簽訂的雙邊條約或多邊條約，我國政府一概不予承認。中國政府曾多次嚴正聲明，任何外國政府同臺灣當局簽訂的條約以及臺灣當局盜用中國名義參加多邊條約時所作的簽署、批準或加入行為都是非法的，無效的。對于這類多邊條約，我國政府將予以研究，然后根據情況，決定是否加入。在締約能力問題上堅持一個中國原則是我國一貫的原則立場。

2、我國的締約權由全國人大常委會、國家主席和國務院共同行使。根據我國憲法規定，全國人大常委會“決定同外國締結的條約和重要協定的批準和廢除”；國家主席根據全國人大常委會的決定，“批準和廢除同外國締結的條約和重要協定”；國務院“管理對外事務，同外國締結條約和協定”。這表明我國全國人民代表大會常務委員會，國家主席和國務院在不同程度上都具有締結條約的職權。

3、香港和澳門特別行政區的締約權問題。根據我國憲法和《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》的有關規定，這兩個特別行政區可分別以“中國香港”和“中國澳門”的名義單獨地同世界各國、各地區或國際組織締結經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育等方面的協定。這種有限的締約權是國家通過立法賦予的，不能超越法律所規定的范圍。這與國家本身的締約能力和締約權是不能相提并論的。

（二）締約程序

在國際實踐中，由于條約的種類和性質不同，締約程序也不盡一致。但一般包括談判、簽署、批準和交換批準書幾種程序。下面我主要談談條約的簽署與批準問題。

-關于條約的簽署

締結條約的第一個步驟是談判。這是締約各方的外交代表為使條約的內容達成一致的協議而進行的交涉過程。通過談判擬定條約文本后，即進入簽署的法律程序。

從形式上講，簽署通常有草簽和完全簽署兩種。草簽僅表示參加談判的全權代表對條約文本已初步認證，它不具有法律效力，需待本國政府核準；本國政府若對約文有異議，可以要求重新談判，不受草簽約束。草簽時，中國人只需簽姓，外國人簽姓名的第一個字母。

一般意義上的簽署是指完全簽署，即全權代表把全名簽于條約約文的下面。這種簽署只有在約文已經確定而不再變更的情況下才能進行。簽署可能產生三種不同的法律效果：（1）僅表示認證約文，即條約文本已經確定，不再更改；（2）除認證條約文本外，還表示該方已確定同意締結該條約，接受其約束；（3）除認證條約文本外，表示該方已初步同意締結該條約，但只有經過批準才能接受其約束。在某一個特定場合，簽署代表哪種意義，應當依當事方的意思表示確定?！毒S也納條約法公約》第12條原則上規定了幾種簽署后即可生效的條約的情況。但在一般情況下，特別是對于一些重大條約，條約在簽署后還要經過批準和互換批準書的程序才能生效。

-關于條約的批準

所謂批準，一般是指國家有權機關對其全權代表簽署的條約的確認，同意接受條約約束的一種法律行為。批準條約的機關由各國國內法規定，各國法律規定也有所不同：有的規定由國家元首批準（如法國）；有的規定由立法機關批準（如瑞士）；有的規定由國家元首根據立法機關的同意予以批準（如美國）。同一國家根據條約的性質或內容的不同，往往還有不同的做法。如有的把條約分為重要條約和一般條約，前者由國家元首或立法機關批準，后者由政府核準。我國基本上屬于后一種情況。

從條約批準的角度而言，我國締結或參加的條約可分為三類：一類是需要經過國家主席根據全國人大常委會的批準決定予以批準的條約與重要協定；第二類是應由國務院核準的具有條約性質的國際協議；第三類是不需要經過批準或核準，簽署后即可生效的其他國際協議，但簽字后應由主管部門報國務院備案?！毒S也納條約法公約》第14條規定了幾種必須經過批準的條約類型。從締約實踐來看，絕大多數條約都會明文規定該條約是否需要批準。如果條約沒有明文規定，通常的觀點是條約原則上須經締約方的批準。而且，有的國家國內法規定，某些特定的條約必須經過批準。

例如，根據我國1990年《締結條約程序法》第7條規定，應由國家主席根據全國人大常委會的批準決定予以批準的條約和重要協定有以下6項：（1）友好合作條約、和平條約等政治性條約；

（2）有關領土和劃定邊界的條約；（3）有關司法協助、引渡的條約協定；（4）同中華人民共和國法律有不同規定的條約、協定；（5）締約各方議定須經批準的條約、協定；（6）其他須經批準的條約和協定。這里面，前5項的內容都是相對確定的。至于第6項的內容，哪些屬于“其他須經批準的條約和協定”呢？則應由全國人大常委會具體決定。如果全國人大常委會認為國務院簽訂的某一協定有必要由全國人大常委會決定批準，那么國務院就必須提請決定批準，因而它也就是重要的?？梢娢覈杞浥鷾实臈l約的內容是相當廣泛的。除了條約和重要協定要經過批準，其他哪些條約應該由國務院核準或只需主管部門報國務院備案，一般應由國務院依法規定。

一國對其全權代表已簽署的條約，可以批準，也可以不批準，也可以附保留的批準，這都是一國的主權。一國對于已簽署的條約沒有必須批準的義務，也無需向有關國家陳述拒絕批準的理由。

一國對于已簽字的條約，通常是給予批準的，但在實踐中，也有拒絕批準或遲遲不作出批準的決定的實例。在這方面，美國是比較典型的。如1919年美國總統威爾遜簽署了《凡爾賽和約》，但由于參議院的反對而未能批準。美國實行三權分立，國會有時被稱為“風暴中心”（stormcentre），什么問題都可以攪出來。在《凡爾賽和約》的批準問題上，美國參議院曾專門進行兩天的聽證會，由當時參加了凡爾賽和會的一個副國務卿介紹情況，議員們劈頭蓋腦提了很多問題。最后，主要是因為參議院認為《凡爾賽和約》中有關建立國際聯盟特別是要設立一個國際常設法院的規定會有損于美國的主權而拒絕批準。

最近的一個例子是1999年10月13日，美國參議院又以51票對48票否決了美國總統克林頓提交表決的《全面禁止核試驗條約》。這個條約自1996年在聯合國通過開放簽署以來，已有包括美國在內的154個國家在條約上簽字。根據規定，必須由44個具有核能力和核潛力的國家批準后才能生效?，F已有20多個國家批準。美

國作為世界上最大的核國家，理應早日批準。但這次美國參議院卻認為該條約“有致命的缺陷”，不符合美國的國家利益，而予以否決。

就我國的情況而言，我國是社會主義國家，實行在中國共產黨領導下的民主集中制原則，一般不會發生國務院簽署的條約，全國人大常委會決定不批準的情況。但從另一方面也應認識到，根據我國憲法規定的人民代表大會制度的政權結構形式，全國人民代表大會及其常委會是最高國家權力機關。因此，無論從國際法還是從國內法上而言，都不能排除全國人大常委會對于我國政府簽署的某項條約作出不予批準決定的可能性。事實上，有些條約的締結之所以有批準程序，主要也是為了讓締約國的政權機關有時間對已經簽署的條約作進一步的全面審查，從而避免某些在談判或簽署過程中可能出現的失誤。如果說簽署后就一定要批準，或馬上就要批準，那么批準程序也就沒有必要了。

（三）條約的保留問題

條約的保留也是與條約的締結程序有關的一項重要制度?！毒S也納條約法公約》第2條規定，條約的保留是指一國在簽署、批準、接受、核準或加入條約時所作的單方聲明，其目的在于排除或改變該條約的某些條款在對該國適用上的法律效果。

根據以上的定義可以看出，一國對條約提出保留的目的是為了免除該國的某項條約義務或變更某項條約義務。保留主要發生于多邊條約，雙邊條約一般不發生保留問題。因為雙邊條約的任何一方提出保留，則表明雙方對條約內容尚未達成協議。在這種情況下，雙方可以重開談判，以達成協議。多邊條約則不同，由于這類條約涉及國家多，各國利益往往又相互矛盾，要使所有締約國對條約全部條款都完全同意，有時不易做到或經常做不到。

在這種情況下，為了保證條約的廣泛適用性，不至于因為一些個別的分歧而將某些國家排除在條約范圍之外，所以發生條約的保留問題。這實際上是一種求大同，存小異的作法。

國家對條約提出保留的權利是基于國家主權原則。一般地說，只要有關條約沒有明文禁止保留或所提的保留與條約的目的與宗旨不相抵觸，任何國家都有權對任何條約提出保留。

保留必須在條約簽署時提出，或在批準或核準等其他任何表示接受條約約束行為時提出。如果一國在簽署須經批準、接受的條約時提出保留，該項保留還須在批準、接受時正式確認。締約國在簽署時未提出保留，并不排除其在批準、接受條約時再作出保留。條約一旦對本國生效，則不能再作出保留。

實踐中，各國在締結條約時提出保留是很普遍的。有的國家對于某項條約還可能既在簽字時保留，又在批準時保留。如1976年英國在批準《公民權利與政治權利國際公約》時，又在1968年簽署時提出保留的基礎上增加了一些新的保留內容。主要針對該公約第12條有關遷徙自由的規定，英國認為只適用于英國領土，并保留有繼續適用其移民法的權利。

保留制度的運用增加了條約適用范圍的普遍性，但從另一個角度而言，如果對于某項條約提出的保留太多，又可能損害其內容的完整性，從而出現在同一個條約范圍內，締約國間的權利與義務也很不一致的情況。針對這一問題，國際上現趨于采取一種“協商一致”或“一攬子交易”的締約方式。在這種締約過程中，將所有協議內容作為一個整體來審議，特別是在一些意見分歧和利益沖突的問題上，締約各方盡量在相互妥協的基礎上進行綜合平衡，最后形成的公約內容不允許保留。如1982年的《聯合國海洋法公約》和1994年《烏拉圭回合多邊協議》都屬于這種類型。

即使在這種情況下，也有些國家對條約的內容還會出現不滿意。例如，1982年《聯合國海洋法公約》達成后，一些發達的海洋大國對于公約第十一部分所規定的國際海底開發制度還是有意見，但公約又不允許在該問題上提出保留，結果這些國家拒絕在該公約上簽字，并在公約之外另搞一套。為了解決公約的普遍參加問題并使公約第十一部分得以有效執行，經聯合國秘書長主持，有關國家對這一問題又進行了多次協商。由于廣大發展中國家的讓步，于1994年7月28日達成了一項《關于執行〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》，實際上是對海洋法公約該部分的內容又進行了重大修改。這樣，海洋法公約才于1994年11月16日正式生效。由此可見，如何利用保留制度，更好地解決條約內容的完整性與參加的普遍性之間的矛盾，還是一個需要進一步研究的課題。

四、條約的遵守與適用

（一）條約必須遵守原則

條約依法締結生效后，即對當事各方具有拘束力，必須由當事各方善意履行。對此，國際法上有一項“條約必須遵守”的基本原則，即締結條約以后，各方必須按照條約規定，行使自己的權利，履行自己的義務，不得違反。

條約必須遵守作為國際法的基本原則之一是由國際法本身的特點所決定的。國際法是各主權國家之間在自愿承擔義務的基礎上達成的協議。由于國際社會并沒有國內社會那種具有強制管轄權的司法機關來保證國際法的遵守與執行，因此，國際法的有效性和國際法律秩序的穩定性在很大程度上取決于各國能否善意履行其所承擔的國際義務。如果一國締結條約以后可以任意破壞，條約也就沒有什么意義了，國際法的整個體系就將瀕臨崩潰，正常的國際關系就不可能維持和發展。正因為如此，長期以來的國際法理論與實踐都非常強調條約必須遵守原則的重要性，該原則的基本精神也在一系列國際法案例與文件中反復得到確認和重申。如《聯合國憲章》第2條規定，“各會員國應一秉善意，履行其依憲章所擔負之義務?！薄毒S也納條約法公約》第26條也明確規定：“凡有效之條約對各當事國有拘束力，必須由各當事國善意履行?！豹?/p>

條約必須遵守固然是國際法上一項不可缺少的重要原則，但對該原則的理解與適用也不能絕對化。歷史上有各種不同性質的條約，有平等的和合法的，也有不平等的和非法的。不平等條約主要是一國以武力或武力威脅等非法手段迫使他國締結的權利義務不平等的條約。這類條約由于在締結時就違反了國際法，因此是根本無效的。如果不區分條約的性質而一律強迫遵守，則同樣不利于國際關系和國際法的發展，也不利于對世界和平與正義事業的維護。例如，19世紀帝國主義對外侵略擴張的時候，曾以武力和武力威脅把一些奴役性的不平等條約強加給一些弱小國家，然后利用條約必須遵守原則，迫使這些國家履行，這是對條約必須遵守原則的歪曲。帝國主義強加給弱小國家的奴役性的不平等條約是非法的，對于這類條約，不但不應遵守，而且必須堅決反對和廢除。

中國是一個具有悠久歷史文明的國家，自古就有禮、信、敬、義的治國方略?？鬃犹貏e強調“守信”。所謂守信，就是指信守諾言，約定必須遵守。這是中華民族寶貴的文化遺產。正如鄧小平同志在談及中國政府一定會履行中英關于香港問題的聯合聲明時所指出，中國人在國際上說話是算數的，講信義是我國的民族傳統。

但應該指出的是，中華民族從19世紀中葉至20世紀40年代末，一直處在帝國主義和封建勢力的壓迫之下。在這100多年間，帝國主義列強迫使衰弱、腐敗的舊中國政府先后簽訂了許多不平等條約，包括1842年8月29日簽訂的中英《南京條約》，這是中國近代史上第一個不平等條約。帝國主義國家通過這一系列不平等條

約在我國掠取了大量侵略性權益，內容涉及割占領土，勒索賠款，強迫開放通商口岸，公使干政與領事裁判權，甚至控制中國海關，等等。對于這些不平等條約，1949年中華人民共和國成立后根據其非法性質而堅決予以廢除，這是完全合法的。實際上，新中國對于一切不平等條約所采取的否定態度，也就是對侵略戰爭的否定，是對強權政治的否定，從而伸張了國際正義。這不但沒有違反條約必須遵守原則，反而是有利于國際法和國際關系的健康發展的。

除了廢除不平等條約和任何非法條約，條約必須遵守原則的另一個例外是情勢根本變遷。情勢根本變遷是指簽訂條約時有一個假定，即假定情勢不變，一旦情勢根本改變，可以修改或解除條約。這一原則在國際上也是一個長期有爭議的問題?！毒S也納條約法公約》第62條對此作了專門規定，采取了一種有條件的承認態度，總的精神是不能濫用這一例外規則。

（二）條約在時間和空間上的適用范圍

1、條約適用的時間范圍

條約一般自生效之日起開始適用。原則上，條約沒有溯及力，條約對當事國在條約生效之日以前發生的任何行為或事實均不發生效力。但是條約不溯及既往也并不是一項絕對的原則。條約是否有溯及力，以及溯及既往到什么程度，最終是取決于締約的各方的共同意見。例如，如果條約另有規定或締約國之間以其他方式達成協議，條約也可以在正式生效前暫時適用或臨時適用。此外，條約在簽署以后正式生效以前，各簽字國一般負有義務不采取足以妨礙條約目的和宗旨的一切行為。而且即使條約本身沒有溯及力，如果條約規定中包含了一些傳統國際習慣法規范，那么這些規則在當時也應該是有效的。

條約適用的有效期一般都在條約中有明文規定。大多數雙邊條約一般都是有期限的，如1年、10年、30年不等；有期限的條約也可以在條約期滿以前或以后經協議延長。普遍性國際公約和國際組織的憲章一般不規定有效期，也就是無限期地適用，如《聯合國憲章》、《維也納條約法公約》等。

2、條約適用的空間范圍

條約適用的空間范圍通常是條約當事方的全部領土，除非條約另有規定或當事方另有協議。但國際上也存在一些限制領土適用范圍的條約。例如，在一些聯邦制國家，聯邦各州（邦）可以在聯邦政府的同意下或以聯邦政府名義同外國締結一些僅適用于本州（邦）的條約或協定。

就我國的情況而言，我國是單一制國家，條約適用的空間范圍當然包括我國全部領土。但是，依據1984年《中英聯合聲明》和1990年《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的有關規定，中華人民共和國締結的國際協議，中央人民政府可根據香港特別行政區的情況和需要，在征詢香港特別行政區政府的意見后，決定是否適用于香港特別行政區。這樣，中國締結的條約，不一定都適用于香港特別行政區，甚至也有一種情況是僅適用于香港特別行政區的。澳門特別行政區的情況也是如此。

關于臺灣問題。由于臺灣是中華人民共和國的一部分，我國締結和參加的國際條約，除另有協議外，也應當適用于臺灣。事實上，我締結的雙邊條約和多邊公約均從未明確將臺灣排除在外。至于目前海峽兩岸仍處于分離狀態，形成了我締結的條約適用于臺灣的實際困難，這是由于歷史原因所造成的。有關問題也完全是可以“一國兩制”的模式加以解決的。

（三）條約在國內的執行

條約的執行也就是條約的適用。條約締結生效后，一方面可以由有關國際機關予以適用，如國際法院可以適用條約解決有關當事國之間的爭端；另一方面，條約當事國國內的立法、司法和行政機關也都有適用條約的職能。國際上適用條約的機關是很有限的，條約主要是在各締約國國內適用。

1、條約在國內適用的一般理論

有關條約在國內的適用問題實際上是一個國內法與國際法的關系問題。對此國際上通常有所謂一元論和二元論的兩種理論，而一元論中又有所謂國內法優先說和國際法優先說的不同。

國內法優先說是主張國內法的效力比國際法高，一切要服從國內法。這種說法實際上是否定了國際法的效力。國際法優先說是主張國際法的效力高于國內法，所有的國內法都要服從國際法。這個說法也不對，因為這么一來就等于否定國家的主權，從而使得一個國家可以借口國際法干涉別的國家的內政。可見，一元論的兩種說法都是片面的。二元論屬于一種平行說，認為國際法和國內法的關系不是一種從屬關系，而是一種平行關系。它們基礎不同，性質不同，各有自己的適用范圍，分別形成兩種獨立的法律體系。國際法若要在國內適用，必須通過某種國家行為將其接受為國內法。這是一種比較符合實際的觀點。

2、條約在國內適用的國際法規則

國際法從一般原則上規定了國際法與國內法的關系。一方面，條約必須遵守，國家不能以國內法改變國際法。對此《維也納條約法公約》第27條明文規定，“各國不得援引國內法規定為理由而不履行條約”。另一方面，內政不能干涉，這也是當代國際法的一項基本原則。國際法不能干涉國家依主權原則而制定的國內法。凡未承擔國際義務的事項，均屬國內管轄，由國內法調整，不在國際法效力范圍之內。

應當認為，國際法和國內法雖然是兩個不同的法律體系，但二者是有著密切聯系的。由于國家既是國內法的制定者又是國際法的參與制定者，因此，國家在制定國內法時應考慮國際法的要求，在參與制定國際法時也要顧及國內法的規定。這樣使二者相互滲透，相互補充，一般是不會發生沖突的，或即使發生沖突，一般也是可以調整的。至于具體以何種方式來保證條約在國內的適用或調整條約與國內法的關系，這屬于各國國內法予以規定的事項范圍。

3、條約在國內適用的方式

各國有關條約在國內適用的法律規定和作法不盡相同。一般來看，有以下三種比較典型的方式：

（1）轉化式

有些國家為了使條約在國內適用，要求必須通過國內立法機關的立法行為將條約內容制定為國內法，即必須將條約制定為國內法后，才能在國內適用。這在國際法上稱為轉化（transformation）。如在英國，凡條約必須先獲得議會承認，由議會通過一項與條約相一致的法令后，該條約才能在英國具有法律效力，并由英國法院適用。這種制度主要是強調立法機關對立法行為的壟斷權。因為在英國，條約的締結與批準都是國王（行政機關）的權限，如果承認條約可以直接適用，等于承認行政機關可以不經議會就立法。采取轉化式的國家除了英國外，也包括其他一些英聯邦成員國和意大利。

（2）并入式

有些國家通過憲法和法律的統一規定，將條約一般地納入國內法，在國內直接適用，而無須將其轉變為國內法的形式。這種制度在國際法上稱為并入（adoption）。采取這種方式的主要有法國、瑞士、荷蘭等歐洲大陸國家，日本也屬于這一類型。如瑞士憲法第85條規定，條約不需經過立法行為，而只要在聯邦政府的法令公報上頒布之后，即具有聯邦法律的效力，約束本國人民和法院。

上述國家采取這種制度并不是規避立法機關的權威。通常的情況是，條約在締結過程中，就已經得到了各該國家國會的同意或準許。

（3）混合式

是一種同時采取并入和轉化兩種形式的適用條約的方式。有些國家根據條約的性質或內容的不同，要求有些條約以并入的方式在國內直接適用，有些則需要采取一定的立法措施將其轉化為國內法后才能適用。美國是一個最典型的采取混合式制度的國家。例如，美國憲法第6條第2款規定，本憲法與依憲法所制定的合眾國法律，及以合眾國的權力所締結的條約，均為全國的最高法律，即使與任何州憲法或法律相抵觸，各州法官均應遵守。這里，美國憲法雖然原則上將條約置于與聯邦法律相同的地位，但它們并不都能在美國直接適用。美國的司法實踐將條約區分為“自執行”（selfexecuting）條約和“非自執行”（nonselfexecuting）條約兩種類型。只有自執行條約才能在美國直接適用，而非自執行條約則要通過某種立法行為-通常是通過一個履行條約的立法后才能在國內執行。

至于自執行條約與非自執行條約的區別，一般認為前者是指那些本身規定已經十分明確，可直接由國內法院或行政機關予以適用的條約，后者是指那些只規定一般性義務，尚無法在國內直接適用的條約。但實踐中有關國家對二者的區分和認定是有很大任意性的。如1992年美國在批準《公民權利與政治權利國際公約》時專門作出一項聲明，宣布該公約第1—27條的規定為非自執行條款。另外，根據美國的立法體制，凡涉及預算撥款，關稅貿易等法律都是要經過眾議院的，因此，有關此類問題的條約也都屬于非自執行條約，需要國會兩院通過立法后才能執行。

4、中國的法律與實踐

有關條約在我國國內法上的效力問題，我國憲法沒有明文規定。但我國制定的很多部門法都規定了優先適用國際條約的條款。根據現有的立法和司法實踐，條約在我國的適用方式大體有以下兩種：

（1）在國內法中直接適用國際條約，即將國際條約并入國內法。如《中華人民共和國民法通則》第142條第2款規定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的除外。”這是一種不需要將條約內容轉換為國內法而原則上可以直接適用的方式?！睹穹ㄍ▌t》的這一規定在我國的法律實踐中具有一定的普遍意義。我國其他許多部門法律和行政法規中也都有類似規定。

（2）既允許直接適用有關國際條約，同時又將有關國際條約的內容在國內法中以明確規定。這是一種直接適用與轉化適用相結合的方式。一般也有兩種情況：一種是對于有些國際公約，一方面允許直接適用，另一方面又將其內容制定成國內法予以實施。如中國于1975年和1979年分別加入了《維也納外交關系公約》和《維也納領事關系公約》，但后來又分別于1986年和1990年制定了《外交特權與豁免條例》和《領事特權與豁免條例》。這種將國際法規則轉化為國內法規定的方式，優點是更加清楚、明確，更有利于條約在國內的執行。另一種情況是根據中國締結或參加的國際條約的規定，及時對國內法作出相應修改和補充。根據中華人民共和國締結條約程序法，凡締結同我國法律有不同規定的條約須經全國人大常委會決定批準。作為行使國家立法權的機關，全國人大常委會決定批準同國內法規定不一致的條約時需要對有關內容進行調整。如果沒有對條約內容提出保留，就應該對國內法律中與條約內容不一致的地方予以修改或補充，從而使二者相銜接。這種修改或補充，也就是將條約的內容轉化為國內法。

總的來看，我國在適用國際條約方面是采取一種直接并入適用與轉化適用相結合的方式。但這與美國所實行的混合制有很大的不同。我國的法律和司法實踐中都沒有自執行條約與非自執行條約的概念。國際條約在我國基本上是以直接適用為主，即使在需要進行轉換的情況下，也并不排斥直接適用。而美國的非自執行條約從根本上就是不允許條約的直接適用的。從法理上講，我國采取這種以直接適用為主的混合方式，也是由我國本身的立法和締結條約的體制所決定的。根據我國憲法，締約權和立法權在很大程度上是一致的，兩者主要都由全國人民代表大會及其常委會行使。締約權與立法權的基本一致，為國際條約在我國的直接適用創造了條件。從國際法上來看，這也表明了我國一貫恪守條約必須遵守原則，忠實履行依條約所承擔的各項國際義務的誠意和決心。這既有利于維護我國的良好信譽和越來越多的對外交往與合作，也有利于推動整個國際法朝著一個更加公平合理和不斷完善的方向發展。