經濟法的制度設計研究論文

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內容提要貧困體現了市場失靈和政府失靈，而這兩個失靈是經濟法產生和發展完善的理論基礎；反貧困所體現的公平觀是一種新型的、可持續的發展觀，它是經濟法之實質公平的典型表現形式；政府反貧困行為還與經濟法所追求的社會整體利益相契合，體現了經濟法的社會本位思想；因此，經濟法可以從宏觀調控法和市場規制法兩方面進行制度設計。

關鍵詞反貧機理經濟法制度設計

在各種各樣的反貧困實踐中，人們更多地關注行政手段和經濟手段，而對法律手段的重要性認識不夠；更多地認為貧困是一種自然、經濟現象，而忽視法律根源的存在，漠視法律在反貧困中的作用。貧困現象所折射出的不僅是一種社會危機、生態危機，還是一種經濟危機。與社會危機所對應的是勞動法和社會保障法，與經濟危機所對應的是經濟法，與生態危機所對應的應為環境法；因此，貧困問題的順利解決必須通過對勞動法、社會保障法、經濟法、環境法的法律制度的反思和重構及其它們間的精誠合作得以實現。但本文主要從經濟法的視角，揭示貧困的形成機理與經濟法的產生與發展在原理上的一致性。反貧困的原理體現了經濟法目標、宗旨、價值取向，本文擬從從宏觀調控法和市場規制法的兩個維度進行了經濟法反貧困職能的制度構建。

一、經濟法的反貧困機理

經濟法之所以能對貧困問題提供法制上的支持和制度保障，是因為貧困問題作為一種社會危機、經濟危機的表現形式，其形成機理和反貧原理與經濟法的基本理論具有相通之處。具體表現如下：

（一）貧困體現了市場失靈和政府失靈

一般認為，市場失靈具體表現為經濟外在性、公共物品的缺失、信息不對稱及壟斷等幾個方面。貧困是經濟外在的表現，同時又產生了經濟外在性。市場經濟中的每個人都是理性人，基于自己利益最大化的內在動機，通過善意或惡意的市場競爭去占有更多的自然資源和社會生活、生產資料。在資源恒定的情況下，競爭得勝者不肯無償轉讓自己的財富，必定有一部份人淪落為貧困者，這即為貧困是經濟外在性的結果；（注：“三M”理論強調個人與貧困的關系，把貧困歸因于個人的稟賦、天資，個人的經濟能量，個人的家庭缺陷?！叭齅”指遺傳人、經濟人和問題人。其中經濟人認為貧困者是個人在自由競爭市場上的失敗者。筆者在此取經濟人的思路和主張。）另一方面，貧困者無力參與下一輪的經濟競爭活動，只能更加貧窮，而這種現象無疑又成為整個社會經濟快速、穩步發展的絆腳石，這就是貧困又產生并加重了經濟的負外在性。公共物品的缺失也是貧困的致因之一，在農村尤其為如此。公共物品的特性決定了由私人提供的方式不是明智之舉，由政府來組織生產提供才是現實可能之道，政府機構從自然村的撤出、以城市為中心的經濟建設模式的選擇及縣級政府財政的不堪負重等因素的綜合作用下，農村人口在依靠自己的雙手勞動養活自己及全家老少的同時，還得支付維持再生產和子女教育的大筆開支，即使有心投資建設公共設施如修馬路、生活休閑的廣場、公園等也只是心有余而力不足，在財力上沒這個力；這又會導致農村人口生活、生產、生存環境的更加惡劣，長此，久而久之農村人口便成了積重難返、積貧積弱的弱勢群體。充分完全的信息是市場高效配置資源的一個有效前提，貧困者既是生產者又是消費者，作為生產者時不知生產什么、生產多少等；作為消費者有時也不完全了解商品的質量、價格等信息。這種不完全的信息使貧困者在平等交易中失去了平等的地位，和交換權利（注：“交換權利”為阿馬蒂亞。森所創，指在商品轉換中，主體能獲得的各種商品組合所構成的集合。（阿馬蒂亞。森。貧困與饑荒[M].北京：商務印書館，2001.8—10.））的殘缺，在交易中受損在所難免。尤其是農村農民在種子、肥料、農藥等商品交易中所受的經濟損失更為嚴重，如各地屢屢發生的劣質種子、肥料、農藥等生產資料的坑農事件帶來的后果是顆粒無收。（注：例如1999年，湖南省張家界市王家坪鎮2970畝烤煙因施用了假農藥，導致517畝絕收，819畝減收一半，其余減少三成以上。盡管保險公司賠償了27萬元，但仍減少157萬元。鄉鎮財政收入減少特產稅30萬元。（胡紹滿。為農民創建規范市場秩序和放心消費環境[J].工商行政管理，2003，（10）：32.））為了對付和克服貧困所引起的經濟危機，政府有必要動用財政權、金融權和稅收權等經濟權力對失靈的市場進行干預。

然而正如市場會失靈一樣，政府雖然在解決市場失靈問題時有其重要作用，但是也并非萬能。政府對反貧資源的籌備、分配及其具體運行操作等經濟行為是社會公共選擇的重要組成部分和表現，而公共選擇理論認為，“政府官員是公共利益代表的這種理想化的認識與現實相距甚遠，行使經濟選擇權的人并非‘經濟閹人’。我們沒有理由將政府看作是超凡至圣的神造物。政府同樣會有缺陷，會犯錯誤，也常常會不顧公共利益而追求其官僚集團自身的私利?！盵1]反貧困中的政府失靈表現在政府的反貧困行為超過必要的范圍，造成政府對經濟的不必要或過度干預，如“貸富不貸貧”，政府反貧困經濟行為往往偏好于強制的、直接的、行政命令等手段和方式造成對經濟的不適當干預或達不到預期的目的；政府對社會經濟貧困問題干預往往會設定不同的目標，而這些目標往往相互之間存在沖突，致使因目標不明確使貧困干預達不到減少、減緩、消除貧困的目標；各級政府之間和各個職能權力部門之間因非常明確的利益關系而形成以自我為中心的利益主體，尤其是那些擁有國家權力又分別把守農村經濟發展各個領域的部門，也成為了既壟斷反貧經濟權力又追求利益的行為主體（注：反貧困的行為主體大概有從國務院到貧困面較大的省、地、縣成立的扶貧開發領導機構和辦事機構，國家機構與貧困地區建立援助幫扶關系后向貧困地區派出的工作組（團），縣、鄉鎮各級政府，還有代行行政職能的農業發展銀行及其營業所等，貧困戶作為救濟和扶持的對象而被排除在反貧困主體之外。），致使政府干預貧困的行為難以代表廣大貧困群體的利益。

綜上所述，貧困這種市場失靈現象導致國家對經濟活動的干預，國家對貧困的干預則必須有法律的支持和保障。然而，以自由主義經濟理論為基礎的近代法律體系，沒有一個法律部門能勝任此項任務，因為民商法保障的是市場主體的自由，行政法則將國家的職能嚴格排除在經濟活動之外；因此，需要一種新興的法律部門以確定和保障國家對貧困等經濟問題進行干預的權力作為自己的使命，同時還肩負著規范國家干預貧困等經濟行為的職能，這樣的法律部門就是以授權和控制政府干預經濟行為并重為特性的經濟法。

（二）反貧困符合經濟法的目標、宗旨、價值取向

政府反貧困行為體現了發展公平和社會整體利益價值目標和取向。貧困問題是資源在不同主體間的占有不公平及市場交換競爭不公平的產物，因而政府對貧困進行干預就在于改變這種不公平的局面，使貧困者有機會獲得基本的生活資料以維持生計，獲得充分的生產資料進行再生產，在市場準入、參與經濟活動中獲得公平對等的地位和條件，目的在于實現社會經濟良性循環發展。反貧困所體現的公平觀是一種新型的、可持續的發展觀，它是經濟法之實質公平的典型表現形式。如我國正在實施的西部大開發戰略就其實質而言是一個西部逐漸擺脫貧困落后，縮小東、中、西部的財富差距的進程，通過國家干預的手段而促進地區經濟平衡發展和糾正不同地區間因自然和社會因素造成的不平衡狀態的行為過程，體現的是經濟法的區際公平價值。

而且政府反貧困行為還與經濟法所追求的社會整體利益相契合，體現了經濟法的社會本位思想。在勞動分工越來越細化的當今世界，個體與個體的關系并非“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的相互孤立無援的關系，而是既分工又合作的良性互動關系；在這種互動關系中，個體既實現了個體的經濟目的，但又推動了共同的利益進步；故而，對個體貧困者進行生活支助和生產援助等之類的反貧行為無疑在對貧困者的權利進行有效保障的同時，又促進了整體的利益。如政府對貧困個體進行經濟救濟和生產救助后，貧困者的生產、交換和消費能力就大大地提高了；生產提高意味著社會產品這塊蛋糕就做大了，消費能力提高，就能刺激生產；因此，反貧困計劃的制定、實施等無不滲透著社會本位的觀念和思想，經濟法就是作為社會本位的整體主義法。

二、經濟法反貧困的制度設計——以農村貧困為基點

要準確理解貧困問題的形成并正確解決貧困問題，就必須把貧困問題放在法律制度和權利義務體系內加以分析。農村貧困尤其如此，因為農村的制度“貧困”更重于經濟貧困[2]，體制障礙才是農村貧困的根源，即一系列的法律制度安排已經成為農民致富上路的攔路虎，也使農民的合法權益得不到法律的保障。經濟法由宏觀調控法和市場規制法兩部分組成已成為了經濟法學界的通說。本文也因循這一思路，從宏觀調控法和市場規制法對中國目前最突出、最具普遍性的農村貧困問題的經濟法應對之策進行探討和初步的構建。

（一）反貧困與宏觀調控法

宏觀調控法對反貧困的支持和貢獻主要是對中央和地方及地方與地方間的政府反貧經濟行為的權力資源的合理分配予以法律上的確認和保障，如分稅制的法律化；另一方面，對因自由裁量權過大而帶有的過于原則化的政府反貧權力的行使規則、程序加以細化和具體化、明確化的程序控制；同時，通過完善宏觀調控行為的法律責任對政府官員權力尋租、以權謀私、權錢交易等行為及地方政府的反貧失當行為加以法律的嚴肅追究和處理。以下從構成宏觀調控法的財政法、稅收法、金融法等分別進行論述。

1.財政法

財政是政府經濟活動的直接表現，在廣義上指政府的收入和支出，直接涉及到政府能做什么，不能做什么的問題；狹義上僅指政府的支出。在此，我們取與稅收相對的狹義上的財政，具體包括財政預算、政府采購、部門預算和國庫集中轉移支付等行為。以康芒斯為代表的制度經濟學派認為，資源配置的決定因素不是市場，而是社會制度安排中的權力結構。權力資源是權力的基礎，其占有狀態決定了“生活機會”的大小。國家通過控制權力資源以取得財政收入，同時又通過財政支出行為的合法化控制財政收入的流向。財政是國家控制權力資源的經濟體現，財政體制最充分地體現了權力資源的配置格局。

故而，有學者認為，財政體制是政府通過其收支結構和活動范圍的劃定對權力資源在政治、經濟兩大領域及各領域不同主體之間（包括中央與地方政府，不同階級、階層的人群）的分配，是對不同活動主體基本地位、權利、責任和義務的規定和認可，它決定了不同主體的活動空間或“生活機會”[3].因此，貧困者尤其是農村貧困人口在權力資源配置中的弱勢地位及現行高度集權型的財政體制（注：又稱為“生產建設型財政”和“經營型財政”，是我國計劃經濟體制下以“國家分配論”為基礎的財政運行機制，其財政的職能更多體現在生產建設投資和國有資本運營領域，結果是“政企不分”和“政資不分”及其職能越來越呈現出“缺位”和“越位”的問題。公共財政理論的產生就是從分析市場經濟缺陷出發，并隨著市場經濟的發展而逐步拓展和完善的。）和城鄉對立的二元經濟結構的綜合作用下，不但難以爭取到更多的權力資源來擴大其“生活機會”，而且還成為各種社會成本的負擔者。為了充分體現社會公平，尤其是城鄉公平，建立公共財政制度以尋求政府經濟權力的合理邊界就顯得尤為必要了，這也是由公共型財政制度的公共服務性、社會公眾性或人民大眾性及與市場經濟相適應性的優點決定的；為此，我們應從以下幾個方面進行制度創新和變革：

第一，建立農村城市協調發展的工商基礎型公共財政體制，（注：財政體制可分為國家集權型財政體制和公共財政體制。國家集權型財政體制下財政控制了大部分的權力資源，國家在社會經濟發展中處于絕對支配地位、市場配置的權力資源十分有限且為財政的附屬物，國家權力得到凸現，市場主體的獨立人格埋沒其中。這種體制又分為農業基礎型集權財政體制和工商基礎型集權財政體制。公共財政體制下，財政對權力資源的控制由直接控制轉為間接控制，市場取得對權力資源的主要配置權，國家暴力特征被隱匿而其契約色彩被突出，這種體制也分為農業基礎型公共財政體制和工商基礎型公共財政體制。（劉志廣，權力資源、生活機會和財政體制——論我國“三農”問題及農村稅費改革思路[EB/OL]..2003—7—31.））消除城鄉對立的二元經濟結構。目前，我國風起云涌般的農村城市化運動推動了城市工商業向農村延伸的燎原之勢，全民參與尤其是廣大農民的參與的高漲使這種財政體制成功在望成為了可能。這種財政體制的建立有利于城鄉協調發展，帶動農業的商業化和產業化，進而有利于轉移農村剩余勞動力和提高農業的發展績效，從而可以解決長期困繞國家的的“三農”問題。

第二，制定轉移支付法，增加對農村的轉移支付。轉移支付法是為了解決財政在各級政府、地區間的失衡而將以一定的形式和途徑轉移財政資金的活動法定化的規范總稱。在我國的現行政權組織機構中，鄉鎮處于金字塔的底層和末梢，是縣級政權的派出機構，其辦公費用理應由農民交稅后形成的國家財政資金撥付，而不是由農民直接供給。其次，公共物品的特征和供給機制表明，政府是公共物品的最佳提供者，農村的公共設施、公共衛生體系等公共物品幾乎等于零，要使其達到與城市公共物品量和質的等量齊觀，國家必須增加對農村公共物品生產的投資力度。再次，從關聯的觀點看，東部沿海地區的繁榮昌盛固然與當地人的努力分不開；然而，從某種意義上說，東部繁榮的背后代價卻是其他地區的貧窮落后，因而以財政轉移支付的方式對貧困落后地區作一些補償才能達到“雙贏”的完美結局，才能更好地促進東部的發展。

第三，積極發揮政府采購法的促進落后地區經濟發展的經濟功能。政府采購指各級國家機關、事業單位和團體組織使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，其實質是一種體現政府意志或其他公共利益要求，為實現政府的經濟政策或目的而進行的活動；因此，“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等?！保ㄗⅲ涸斠姟吨腥A人民共和國政府采購法》（2002年6月29日），第9條之規定。）為了能使政府采購法的這項經濟功能順利實現，除了以法定的方式及法定的程序保證財政性資金在政府采購中真正流向貧困的不發達地區和少數民族地區外，筆者認為應將政府采購活動納入可訴的范圍，賦予不發達地區和少數民族地區的困難企業和貧困群體對政府傾斜（于不發達地區和少數民族地區）的采購行為失當的司法救濟手段，具體制度的構建則可參照或借用公益訴訟制度。

第四，強化各級政府財政扶貧的預算機制。市場經濟體制下的政府財政預算，本質上是法律。扶貧預算對政府的扶貧、反貧行為既是一種授權又是一種限權。授權則是“事權與財權相一致”的原則的要求；反貧困的重任既然由各級政府來分擔，那就應賦予各級政府有與反貧相對應的財政資源支配、使用權。而限權體現了納稅人和市場通過代議制機構對政府的反貧經濟行為的約束和限制，政府必須接受立法機關對其作出的扶貧、反貧行為的授權和委托，政府反貧經濟行政行為的整個活動過程都要受到立法及立法機構的嚴格制約。

2.稅法

有學者指出，“社會產品分配權的配置和行使正當與否，規范與否，直接決定著貧困問題能否產生、產生的范圍、存在的程度以及分配性沖突影響大小等一系列問題……國家享有的社會產品分配權被削減的內容過多、速度過快，國家分配所得在可供分配產品中的所占比重過低，弱化了國家財政的公共職能、國家所擔負的矯正分配不公和扶貧濟困功能難以充分實現，……企業分配權出現體制轉軌過程中的制度軟約束，分配權濫用，超分配現象嚴重，……個人收入分配秩序混亂，……”[4]稅法是處理社會產品分配權在國家、企業和個人間的分配及國家社會產品分配權的取得、行使及有效保障的法律法規，是強化國家財政公共職能和矯正分配不公和扶貧濟困的有力制度保障。因此，稅法在某種意義上說，也是反貧困之法。為了使稅法能充任反貧困的“使者”，更加體現社會公平，筆者主張從以下方面著手：

第一，明確稅收活動規則的制定者、稅收活動的參與者、稅收活動的仲裁者及各種稅費的最終使用者。通過“分權讓利”、“分灶吃飯”、“分銳制”等讓基層政府承擔起“發展地方經濟，維護地方穩定”的責任，加之在計劃生育、社會治安、抗旱防洪等社會事務上實行“行政首長負責制”，這些實際上已經賦予地方政府絕對的決策權、獨斷權，成為了利益的主體。這些主體在那塊合法所有的“自留地”里隨意地制定文件、政策、措施，動用人力、物力，向農民等貧困主體索要財物，以致“三亂”的盛行；故而只有用法律條文的形式明確稅收活動規則的制定者為立法機關及其授權機構，國家稅務機關為稅收活動的主導者，司法、仲裁機構為稅收活動的審判者及全體納稅人為各種稅費的最終使用者，才能保證稅收法律制度的最大社會公正。

第二，堅持稅費改革，制定《收費法》。收費盡管具有調節消費群體（注：日本學者山田浩之就高速公路收費問題指出，在通過收費制度償還建設資金后，高速公路仍不宜免費使用；否則“高速公路有可能比普通公路更擁擠。故收費仍應繼續存在，這種情況下的收費可稱為緩解擁擠費?！保╗日]山田浩之。日本高速公路收費問題[J].價格月刊，1990，（11）：20.）），矯正負外部效應（注：如工業污染對人及其財產帶來了損害，但單個的工業企業產生了多少污染及損害的范圍無從確定，結果是污染的受害者不可能向具體的某個工業企業進行索賠，因而污染帶來的損害的消除只能靠政府的稅收和收費。）、補償行政性特別支出（注：這主要指證照工本費和注冊登記費等規費。）等功能，因而有其存在的合理性基礎；但是，黨和政府一直對以亂收費為首的“三亂”的堅持綜合治理行動表明：收費成了人人喊打的“過街老鼠”，亂收費的風行扭曲了收費的本質，也使收費的應有功能喪失殆盡，加劇了貧困者的經濟困境。稅費改革的實質是對貧困者的合法權益的保護，因為它從分配上理順國家、集體、個人三者間的利益關系，是減輕貧困者經濟和心理負擔的一項治本之策。經過“清、轉、改、留”后的收費則由《收費法》對其管理權限、要素、類型等進行統一的、規范性的管理。

第三，舉行稅收減免的聽證會，讓真正貧困者體會到稅收的關懷。稅收是一種財富從個體轉移到國家手中的強制手段，稅收減免則是國家對基于自然或人為因素而造成的經濟貧困者免除納稅義務的仁慈行為。但國家機關與貧困者之間的信息是不對稱的，這就有必要設制一種上下暢通的信息交流渠道，實踐證明，聽證制度把貧困群體和國家稅務機關帶進了面對面的場合，貧困者實現了表達利益訴求的要求，國家稅務機關能有的放矢地進行稅收減免進而使稅收實現最大的社會公正化。

第四，切實加強實體稅種法的改革。如在個體稅方面，我國的個人所得稅從2002年起屬于中央與地方的共享稅，2003年的分享比例為6∶4，因而中央稅的性質異常明顯。在此情況下，如果免征額在各地高低不一，則不利于發揮個體稅跨地區的收入調節功能，這就有必要以中央立法的形式規定“因地制宜”并通過稅收抵免的方式實現[5].再如農業稅是以常年產量為計稅依據的，這意味著農民無論收與不收或者收多收少，除減免的外都要納稅，這與城鎮居民的月收入過800元的才征所得稅相比，顯然是不公平的；再加上農業的戰略地位及其弱勢地位，因而應取消農業稅。（注：2004年的政府工作報告已將“三農”問題作為政府工作的重心之一，并指出農業稅率以后每年減少一個百分點，五年后完全取消農業稅。）

第五，從人權的角度看，貧困者脫貧致富的過程就是一部人類人權維護和發展的里程碑，因此貧困者基本生活維持權是貧困者作為納稅人的一項基本人權。這種權利延伸到稅法領域，對征稅主體國家是一項不可抗拒的規定性要求，即稅金的任何賦課征收均不得侵犯納稅人的生存權；對納稅人則是賦予其基本生存維持的權利。具體而言，應包括以下內容：其一，納稅人最低生活費免課稅原則，這一原則可以通過應規定的最低課稅限度使納稅人生存權免受侵犯。如日本在所得稅中就確立了“負所得稅制”，即對無所得或只有一定限度以下所得者，實行逆向所得給付的制度。其二，生存權性質財產免課稅或輕課稅原則，一定的生存財產是納稅人生存維持的必要條件，稅法應將一定的生存權性質的財產如必要的生產資料和生產工具等排除在課稅范圍之外，在不影響生計維持的前提下，即使課稅也應適用較其他類型財產為低的稅率標準。其三，納稅人維持生活所必需的住房和用品排除在稅收強制執行措施和稅收保全措施之外[6].

3.金融法

資本稀缺是經濟發展的阻滯或約束條件，是導致廣大發展中國家貧困的重要成因；而要擺脫貧困，實現經濟發展，必須大量積累物質資本，增加人力資本投資?？墒琴Y本在農村越來越成為一種稀缺的要素，成為廣大農民擺脫貧困、走上致富之道的桎梏。具體體現在：國家輕農重工商的信貸政策不利于農業和農村獲得足夠貸款；信用社會在農村金融領域的壟斷地位基于經營風險而將大量資金投向城市；為了減少交易費用而關閉農村合作基金會，農村金融機構的重組，這些都導致了農村金融網點數量的急劇下降，政府的商業金融也隨之撤出農村，更加劇了資金在農村的稀缺程度；正規金融的萎縮導致民間借貸的活躍，但借貸者不得不付出更高的利息。救助性扶貧和開發性扶貧相結合，并以開發性扶貧為重點是我國扶貧工作所采取的基本戰略。開發性扶貧的實質是以經濟建設為中心，支持貧困地區開發當地資源，發展商品經濟，改善生產條件和生態環境，從根本上提高貧困地區的生產力和貧困人口脫貧致富的能力。開發性扶貧的一個有效前提就是增強貧困者的生產開發能力，尤其是資本能力。因此，按照經濟規律辦事，用法律的手段建立一個功能健全、傳遞順暢、高效運行的投資金融機制對反貧戰略的實現具有實質的意義?；谖覈r村金融體制的現實，借鑒國內外金融扶貧的經驗與教訓，金融法必須促進貧困地區農村合作金融的健全發展，并將小額信貸（注：小額信貸是在一定的區域內（主要是農村貧困地區），以特殊的制度，向特定的目標群體（貧困人口）直接提供貸款資金及綜合技術服務的一種特殊的信貸方式。）納入法制的軌道。從理論上講，農村合作金融的服務宗旨是為農民服務，也包括為貧困農民提供優秀的金融服務；然而，由于信貸制度的缺陷，使得貧窮農民難以得到正常的金融服務。而小額信貸的優勢就在于能彌補農村合作金融的信貸制度的缺陷，為窮人提供正常的貸款服務；（注：小額信貸制度是一種行之有效的反貧困途徑，世界銀行行長沃爾芬森曾對此作出高度評價：“小額信貸項目給世界最貧困的村莊和人們帶來了市場經濟的震蕩。這種緩解貧困的經營方式讓千百萬人有尊嚴地通過自己的勞動走出了貧困?！保ㄞD引自陳勃。反貧困的若干法律思考[J].現代法學，2002，（6）：132.））但其市場進入成本和操作成本都相對較高，這一缺點的克服有望于其和農村合作金融的共融，優勢互補。因此，為了使小額信貸真正實現扶貧的目的，有必要建立小額信貸制度。第一，遵守小額信貸的基本原則，明確界定政府力量在小額信貸中的作用，充分發揮小組、中心的職能。第二，用制度的形式明確小額信貸的目標在于追求扶貧和小額信貸機構可持續發展的雙重目標。第三，改變目前扶貧合作社（小額信貸的主體）隸屬于縣委、縣政府領導下的群眾性社團組織狀況，人民銀行應授與它從事金融業務的合法權利。等等。

（二）反貧困與市場規制法

“三M”理論中的經濟人觀點認為，貧困是市場競爭的結果。在市場經濟條件下，競爭是各經濟主體為了自身的經濟利益參與經濟生產、交易等活動而取得經濟利益的行為方式。因各競爭主體的經濟條件及主體地位的千差萬異，合法競爭與惡性的非法競爭方式的選擇不同，有可能導致一部分市場主體在市場活動中的敗北，淪為經濟貧困的群體；因此，市場規制法不管從維護整個市場的有序秩序，還是從保護市場個體的競爭利益及維護社會公共利益出發，都必須對市場主體、市場競爭行為等進行有效的規范和引導，從而使貧困主體的市場交易地位得到改善和提高，市場交易環境得到改善。另一方面，從我國農村中西部的一些貧困山區的貧困成因看，自由市場體系并不完善甚至根本就沒有建立起來的客觀事實對貧困的形成是決定性的，這在法律上的反映就是市場經濟法律體系的缺位和殘缺不全，因而資源及生產要素的自由流動和合理分配的法制化和規范化也是克服貧困的一條可行之路。筆者主要從市場規制法的組成部分如市場準入法、產品質量安全管理法、不正當競爭和反壟斷法等進行論述。

（1）市場準入法

市場準入包括市場主體的準入和市場產品的市場準入，因此，反貧困的市場準入法思考也應包括貧困主體的市場準入和市場產品的市場準入兩方面內容。以農村貧困為例，貧困主體的市場準入的法制變革包括：

第一，拋棄貧困者先賦性角色的舊有法制思想，確立其自致性角色的法律主體地位。（注：先賦性角色是指那些不必經過角色扮演者的努力而由先天因素決定或由社會所規定的角色。自致性角色是指個體通過自己的主觀努力進入某一社會位置后所扮演的角色。（嚴新明，于水。中國農民“從身份到契約”過程中的特定階段[EB/OL].2003—12—2））舊有的戶籍制度以及各地方政府所頒行的勞動用工制度（注：如1995年2月13日上海市勞動局《上海市單位使用和聘用外地勞動力分類管理辦法》在中國首次確立了外地勞動力分類管理制度并將行業工種分為三類：A類為可以使用外地勞動力的行業工種；B類為調劑使用外地勞動力的行業工種；C類為不準使用外地勞動力的行業工種。廣東、青島、北京、南京等地方政府也紛紛效仿。）等規定了農民具有兩種身份即從事農業勞動或經營的職業身份和生活在農村的社區身份，這就等于用法律制度剝奪了農民成為獨立自主、自由選擇勞動方式和生產經營方式的自由人的權利。（注：在一般情況下，農民離開農村要辦五證，交七費：身份證、未婚證、計生證、畢業證、待業證，每個證都得交幾十元錢；此外，還要交兩費，一是計劃生育季度婚檢保證金，二是公糧水費、三提五統保證金，少則五百元，多則幾千元。農民進城后還得辦證交費，有暫住證、健康證、就業管理費、治安保護費，還有企業收取的保證金。筆者認為，所有這些證費管理制度的存在不僅直接剝取了農民的收入，而且還大大限制了農民勞動所有權、勞動使用權及收益權的時空領域。）以市場經濟為取向的改革開放必然使農民經歷“身份”→“身份+契約”→“契約”的轉變過程，這一過程的實質是戶籍制度改革，勞動用工制度等的立、改、廢的法律運動。

第二，加強市場競爭主體的立法。貧困者一般為千家萬戶的小生產者，為了尊重農戶的市場主體地位并使其與變幻莫測的大市場有機地連接起來，必須提高農民的組織化程度，培育市場競爭主體。從農村組織的現狀看，主要有傳統型農民組織和現代型農民組織。前者主要是以血緣和地緣關系為紐帶的農村宗族組織，后者主要以業緣關系為紐帶?，F代化是農民組織化的過程。農村基層組織在功能方面既要承擔政府管理的職能又要維護農民利益。這使農村基層組織陷入了“唯上”與“唯下”的兩難選擇的困境，而在實際生活中農村基層組織的職能定位是管理者和控制者的角色，而非農民利益的代言人和中介角色；故而，代表和維護農民利益的組織就出現了結構上的缺位。這就要通過法律手段培育和規范市場競爭主體，如制定農民專業合作經濟組織、農產品行業協會管理等方面的法律法規。根據制度供給理論，農村的市場程度較低且誘致性制度供給主體（農民）的自身素質方面的欠缺，靠誘致性制度供給方式提供農民組織方面的法律制度是不太可能，而由自上而下的政府主導型的強制性制度變遷來提供制度供給能收到立竿見影的成效；因而，國家應制定《農會法》，然后在農村依法組建農會，將農會的職能定位于反映農民利益，保護農民利益，建立與政府溝通的信息渠道，同時從事農村社區公益活動。

第三，對“訂單農業”、“公司+農戶”的經營模式加以法律引導和規范。這種經營模式有利于進一步培育農村市場主體，有利于防止基層政府的“錯位”、“越位”和“缺位”；同時降低農村經濟運行成本，減輕農民負擔；也有利于工商行政機關的職能作用的發揮，以更好地為地方經濟發展服務[7].此外，市場產品的市場準入則應包括農地、農產品及勞動力等的市場進入，這方面應加強農村土地制度的改革，建立農土流通制度及農產品流通體制的市場化。

（2）產品質量安全管理法

產品質量安全管理法關系到我國的農產品的國際競爭力、人民群眾的生命安全、農業的可持續發展，最終會影響農業增效、農民增收。加強產品質量安全管理法規建設，也是農民擺脫貧困的必由之路。重點在于制定《農產品質量安全法》、《飼料法》、《獸醫法》、《植物檢疫法》和《肥料管理條例》，同時修改《動物防疫法》、《進出境動植物檢疫法》、《獸藥管理條例》和《農藥管理條例》，適時放開種子、獸藥、飼料和肥料等農業投入品的貿易經銷權，完善植物新品種貿易制度，完善動植物檢疫制度及建立有害生物風險評估制度等。

（3）反不正當競爭和反壟斷法

反不正當競爭和反壟斷法均是從市場主體的競爭行為的規制來對貧困主體的合法競爭權益進行保護的。隨著城市區域國家打假的加強和個人打假意識的強化，不正當的交易黑手已經伸向了廣大農村地區。如價格欺詐、以次充好、假冒產品充斥著整個農村市場，傷害的始終是一些貧困群體；因而加強在農村的反不正當競爭法執法就刻不容緩了。農村的最大壟斷是國家壟斷，表現在國有糧站在保護農民利益的名義下壟斷了糧油產品的買方市場；供銷社所屬的棉麻公司長期壟斷棉花收購；供銷社專營農資的權力又失而復得，重新壟斷了化肥、農藥、種子的賣方市場，所有這些均使農民既失去了買的選擇權又失去了賣的選擇權。再加上信用社和農業銀行共同對農村金融市場的壟斷，在利益的驅動下，農村資金正源源不斷地“支援”著非農產業，還有國家對土地市場的壟斷所引起的農民的土地產權的殘缺都使農民在經濟上不堪重負，雪上加霜。從上面的分析可知，正在制定中的反壟斷法不僅要反經濟上的壟斷，也要反行政性的國家壟斷。

（4）消費者權益保護法

投資、消費和凈出口被稱為拉動經濟增長的“三駕馬車”，而對我國這樣一個發展中大國而言，投資和消費（內需）對經濟增長的拉動作用尤為重要；因而，擴大內需、促進消費是國民經濟快速發展的引擎，是政府工作的重心之一。當前我國城市的消費從整體上說已經處于飽和狀態，要想進一步擴大、拉動內需，有必要將消費的重心從城鎮轉移至農村?？墒寝r村的市場發育很不健全，消費環境極為惡劣；從全國范圍內申訴舉報反映的情況看，欺詐騙銷問題突出，假冒偽劣屢禁不止，售后服務無法得到保證，投訴居高不下（注：2003年，全國工商行政管理12315機構共受理農資類申訴24435件，占全年商品消費申訴總量的4.5%.其中種子、化肥和農藥三大重點商品的申訴量為11688件，占農資類申訴量的47.83%。查處制售假冒偽劣農資案件共22190起。全國消協共受理農用生產資料投訴284643件，其中種子、苗木、化肥共計15388件，占總投訴量的23.3%。（全國12315消協調查顯示：農資消費——不容忽視[J].工商行政管理，2004，（6）：12.））；鄉鎮涉農部門“三站”（農技站、植保站、農機站）參與農資經營，經營秩序異?；靵y，“三假”（假種子、假化肥、假農機）盛行（注：成都市工商局2002、2003年對農資市場的重要農資商品進行監督管理抽查，其結果令人擔憂：2002年的抽檢合格率僅為25%，不合格農資產品高達75%；2003年抽檢的123個重要農資商品樣本，有61個品種不合格，約占總量的50%，其中劣質肥料就有11種。80%以上的不合格農資商品都是從鄉鎮“三站”流通到農民消費者手中。（周芝茂，湛羚。從市場抽查看規范農資市場著力點[J].工商行政管理，2004，（3）：28—29.））；一些來自城市的強勢企業、組織等經濟主體也憑借“訂單農業”、“公司+農戶”的合法形式非法地抽取農村貧困群體僅有的一點生活和生產資料，如“海貍鼠養殖案”、“田大媽泡菜加工案”、“潤德蘭草種植案”等；消費維權組織在農村的空缺，行政維權的疲軟，司法維權成本太高。并且，在實踐工作中，對發生的消費損害的歸責難及賠償計算難的問題尤為突出[8].政府若要實現擴大內需，促進消費，從而實現國民經濟發展的目標，就必須制定各項消費政策，設計各項法律制度引導和規范強勢經濟主體的逐利行為，同時確認和保障貧困弱勢經濟主體的利益。

《消費者權益保護法》是保護農民消費群體的有效法律途徑，其54條明確規定：“農民購買、使用直接用于農業生產的生產資料，參照本法執行?！钡谴藯l為概括式規定，沒有意識到農民、農業的特別地位及消費行為的特殊性，故而無法從根本上對貧困農民的合法權益進行切實有效的保護。筆者認為應從以下方面對貧困農民的合法權益進行保護；第一，完善維權組織，在村級單位設立消費投訴站，解決農民消費時權益受侵但維權無門的問題。第二，擴充《消費者權益保護法》第54條的內容，將該條作為一個獨立的章節或消費者權益保護法的特別法，對農民的消費主體地位、農業生產資料的范圍、農民消費的領域、保護的原則、舉證責任、損害賠償的計算標準等基本問題作出明確的規定。第三，建立先行賠付制度，建立健全鄉鎮“三站”經營失當時的法律責任制度，確立政府責任。第四，提高解決消費糾紛的效率，降低解決消費糾紛的成本，可以設立“小額糾紛審判法庭”，適用特別程序處理這類糾紛；另外，也應實行消費仲裁。

三、結束語

“良好的制度、利益共享的規則與原則，可以有效地引導人們最佳地運用其智識從而有效地引導有益于社會的目標的實現”[9]，良好的制度、利益共享的規則與原則的評判標準就是制度的激勵功能，即“通過適當方法向特定方向改變社會成員固有的行為方式乃至價值信念，只有有選擇的激勵才可能是真正有效的激勵。”[10]而一個良好的制度、利益共享的規則與原則的確立，效力的發生及良好社會效應的產生，都得靠內含于制度的權利、義務、責任三者的合理分配和有機統一?？偠灾毨У母丛谟冢ㄖ饕┱贾鲗У匚坏纳鐣贫?。（注：觀點來源于制度貧困論，認為任何社會總是有貧有富，一定的制度規定了誰做窮人，誰做富人，意即貧困是一些不公正的制度對主體基本能力的剝奪，對主體接受良好教育，獲得基本生活資料，平等生產、交換等機會設置顯性或隱性的阻礙。如帶有“二元”色彩的各項制度（戶籍制度、勞動制度、社會保障制度、稅收制度等）是農村貧困、落后的創造者。）“制度作為一種‘社會公共品’，它給不同集團、不同階層、不同群體、不同個體所帶來的權力、權益、福利是不同的，甚至有巨大差異。不同的制度提供不同的‘游戲規則’，不同的規則給人類帶來不同的權利。”[11]貧困處境的擺脫最終得通過社會主體權利的行使、義務的履行及責任的承擔而作出真正有效激勵的行為，而這些行為只有在法律制度的合理性和合法性的框架內作出，才能使反貧行為的意愿、存在形式及社會效應得到法律的確認和有力的保障。

「參考文獻」

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[10][美]奧爾森。集體行動的邏輯[M].上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1996.70—71.

[11]段治乾。制度及其意義[J].鄭州大學學報，2003，（6）：49.