公共利益與個人權利研究論文

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一、公共利益與個人權利沖突的理論與實踐

要實現公共利益與個人權利的協調，首先應理解和把握公共利益與個人權利的對立或沖突。目前，關于個人權利與公共利益相互沖突的理論觀點和實踐形態主要有三種，即：“對立統一論”、“個人權利本位論”和“公共利益本位論”。

1、對立統一論

對立統一論是馬克思主義經典作家的基本觀點。馬克思認為，在原始公有制時期，個人權利與公共利益是一致的，隨著整個社會分裂為市民社會和政治國家兩大領域，社會利益就分化為私人利益和公共利益兩大相對獨立的體系，前者是特殊的私人利益關系的總和，后者是普遍的“公共利益”的總和。按照國內學者的解釋，公共利益是“由社會總代表所代表的，凌駕于社會之上的，形式上或實質上的全體或大多數社會成員的共同利益，即統治階級的整體利益”，個人利益是“單個社會成員所具有的各種利益，包括自身的特殊利益和所分享的公共利益”，它們之間是“對立統一關系”。[3]

（1）公共利益與個人權利如何對立？

馬克思認為，在階級社會，只有國家利益、個人利益和階級利益，不存在超階級的公共利益，所謂國家利益與公共利益一致，不過是統治階級“為了達到自己的目的就不得不把自己的利益說成是全體社會成員的共同利益”而已，[4]因此，公共利益是一種虛構的利益，它和個人權利始終處于矛盾之中。他說：“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態而采取一種和實際利益脫離的獨立形式。”[5]根據馬克思的論述，階級社會中“各個個人所追求的僅僅是自己的特殊的、對他們來說是同他們的共同利益不相符合的利益”，“所以他們認為這種共同利益是‘異己的’，是‘不依賴’于他們的，也就是說，這仍舊是一種特殊的‘獨特’的普遍利益，或者是他們本身應該在這種分離的界限里活動”；[6]另一方面，“這些特殊利益始終在真正的反對共同利益和虛幻的共同利益，這些特殊利益的實際斗爭使得以國家姿態出現的虛幻的‘普遍’利益對特殊利益進行實際的干涉和約束成為必要”。[7]即：由于每個社會成員總是反對從自己的個人權利中分離出公共利益，總是希望從公共利益中多分得一部分利益，公共利益和個人權利的對立和斗爭就形成了。

恩格斯肯定階級社會里“共同利益”的階級性，認為統治階級“只有維護公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益”，[8]但“在我們不得不生活于其中的、以階級對立和階級統治為基礎的社會里，同他人交往時表現純粹人類感情的可能性，今天已經被破壞得差不多了”，[9]因此，所謂“共同利益”，其實就是統治階級的利益。他說：“社會創立一個機關來保護自己的共同利益，免遭內部和外部的侵犯。這種機關就是國家政權。它剛一產生，對社會來說就是獨立的，而且它愈是成為某個階級的機關，愈是直接地實現這一階級的統治，它就愈加獨立”；“國家一旦成了對社會的獨立力量，馬上就產生了新的意識形態”。[10]由此，恩格斯否認普遍的、沒有階級區分的利益和情感的存在，在《費爾巴哈和德國古典哲學的終結》中，他批判費爾巴哈錯誤地將宗教歸結為“人與人之間感情的關系、心靈的關系”，認為“過去這種關系是在現實的虛幻反映中尋找自己的真理，現在卻直接地而不是間接地在我和你之間的愛中尋找自己的真理了”。[11]他質問道：“在古代的奴隸和奴隸主之間，在中世紀的農奴和領主之間，難道談得上追求幸福的平等權利嗎？被壓迫階級追求幸福的欲望不是被冷酷無情地和‘由于正當理由’變成了統治階級的這種欲望的犧牲品嗎？”[12]

列寧進一步闡述了利益的階級性和斗爭性質，認為“馬克思主義給我們指出了一條指導性的線索，使我們能在這種看來迷離混沌的狀態中發現規律性。這條線索就是階級斗爭的理論”，因此“只有把某一社會或某幾個社會的全體成員的意向的總和加以研究，才能對這些意向的結果作出科學的判斷”。[13]以階級斗爭理論為前提，列寧承認階級的共同利益，否認不同階級的共同利益。他說：“一個社會中一部分人的意向同另一部分人的意向相抵觸，社會生活充滿著矛盾，歷史告訴我們，各民族之間、各社會之間以及各民族、各社會內部經常進行斗爭?！盵14]根據列寧的表述，即便是在無產階級專政時代，階級也是始終存在的，因為“在無產階級專政條件下，階級斗爭并不消失，只是采取了別的形式”，[15]這時候，如果“搬弄關于自由、平等和民主的籠統詞句，實際上等于盲目背誦那些反映著商品生產關系的概念”，如果“用這些籠統詞句來解決無產階級專政的具體任務，就無異完完全全轉到資產階級的理論和原則立場上去”。[16]因此，不存在超階級的公共利益，在階級社會中，公共利益與個人利益始終是對立的。

（2）公共利益與個人利益如何統一？

根據馬克思的闡述，政治國家是人類歷史發展一定階段的產物，它不可能永久存在下去，未來的共產主義社會就是政治國家向市民社會的回歸，是私人利益與公共利益的統一，這個過程就是“把靠社會供養而又阻礙社會自由發展的寄生贅瘤——‘國家’迄今所吞食的一切力量歸還給社會機體”。[17]同時，“社會把國家政權重新收回，把它從統治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力”，[18]其總體方向是私人利益與公共利益逐漸融合，最后達到“每個人的自由是一切人自由發展的條件”的“自由人的聯合體”的大同世界。他說：“當政治生活特別強烈地感覺到自己的力量的時候，它就竭力壓制它的前提——市民社會及其因素，使自己成為人的真實的、沒有矛盾的類生活。但它只有同自己的生活條件發生暴力矛盾，宣布革命是不停頓的，才能做到這一點?！盵19]因此，在階級社會，國家利益和公共利益并不一致，這種不一致只有到了共產主義社會才能消滅，在共產主義社會，隨著階級的消亡，人和人的利益不是彼此對立而是趨于一致，“利益的共同”才會成為基本原則。[20]恩格斯說，在所有的原始農業公社中，“一開始就存在著一定的共同利益”，[21]進入階級社會以后，“國家是整個社會的正式代表”，但是“說國家是這樣的，這僅僅是說，它是當時獨自代表整個社會的那個階級的國家”，而“當國家終于真正成為整個社會的代表時，它就使自己成為多余的了”，[22]因此，“國家真正作為整個社會的代表所采取的第一個行動，即以社會的名義占有生產資料，同時也是它作為國家所采取的最后一個獨立行動”。[23]在《德意志意識形態》中，恩格斯明確提出，公共利益與個人利益的對立和斗爭在階級社會始終存在，只有到未來的共產主義社會才能消除。列寧將公共利益與個人利益的統一寄托于“社會主義公有制”，認為“國家的消亡是必然的”，但“這個過程是長期的”，“它的長短將取決于共產主義最高階段的發展速度”，[24]只有“在人們已經十分習慣于遵守公共生活的基本規則，他們的勞動生產率已經大大提高”，且他們“能夠自愿地盡其所能來工作”的時候，國家才會完全消亡。[25]蘇維埃政權成立以后，列寧認為，俄國已基本實現了公私利益的統一。1922年，他在寫給司法人民委員庫爾斯基的信中說：“我們不承認任何‘私的東西’，在我們看來，經濟領域的一切都屬于公法范圍。”[26]

2、個人權利本位論

這種觀點認為，在公共利益與個人權利的矛盾沖突中，個人權利居于主要地位。目前，這種觀點又分為兩種不同派別，即以個人權利為本位，一派承認公共利益的相應地位，另一派不承認公共利益的存在。

（1）以個人權利為本位，承認公共利益的存在

這一派觀點認為，個人權利不必讓位于公共利益，其立論基礎是人的自私和自由本性。功利主義是這一思想的典型代表，認為個人權利是公共利益的基礎，損害了個人權利也就損害了公共利益，實際上把個人權利推到了至上的極端地位。此前，古典自由主義者亞當•斯密提出，如果個人都去追求自己的利益，那么公共利益就可以最大化——經濟學家奧爾森將其歸納為“經濟學第一定律”，即當一個個體只謀求他或她自身的利益時，群體的理性結果會自動產生，因為私人平等交易的時候，并未損害對方的利益，這種交易對雙方都是有利的，而對第三人也沒有損害。但奧爾森認為，有時候第一定律是站不住腳的，因為無論個體如何努力追求自己的利益，社會的理性結果最終不會自動產生，只有依靠指路的手或適當的機構才能帶來具有集體效率的結果，這就是所謂“經濟學第二定律”，即私人利益之間也存在矛盾和沖突，并可能損害到公共利益。奧爾森因此提出一個“集體行動的困境”觀點，認為除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，“有理性的，尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”，[27]這實際是個人權利本位的折射和反映，也是忽視社會公共利益的結果。

黑格爾說，市民社會是個人追逐私利的領域，是一切人反對一切人的戰場，并且也是私人利益與公共利益沖突的舞臺，因為“在市民社會中，每個人都以自身為目的，其他一切在他看來都是虛無”，“市民社會的市民，就是私人，他們都把本身利益作為自己的目的”。[28]因此主張用政治國家來控制市民社會。從現實情況看，提倡個人權利本位論的主要是自由主義思想家，如美國經濟學家阿爾欽認為，在現代社會，人們必須對生產資料擁有可靠的、可以讓渡的私有權，即國家只要明確私人產權保護原則，私人就可以使財產的價值發揮到最大化，使財產在流轉過程中的附加值得以實現。[29]哈耶克承認公共利益的優先地位，但認為“只有在公共收益明顯大于個人因正常期望受挫而蒙受的損害的情形中，才能允許對私域予以上述必要的干預”。[30]羅爾斯則提出，每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，“這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越”，因此，“正義否認為了一些人分享更大的利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享有的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數人的犧牲”。[31]

一些權利論者認為，在實踐中，公共利益總是被利用的概念，各利益群體總是試圖利用公共利益的概念來使其自身利益合法化和正當化，其“內涵常常被那些有著相關的自身利益，而且又握有話語權、能施加其影響力的人界定”。美國學者皮文睿說，權利向利益這一詞語轉化的結果通常有利于國家行為和侵犯個人的行為，但任何人都不能簡單地將多數人的利益轉變為優于個人權利的集體的或團體的權利。[32]羅金斯認為，由于公共政策包含著一種選擇，并常常引起爭論，所以不得不以“公共利益”的名義來辯護。[33]夏勇教授提出，缺乏個別化的利益，就缺乏對公權者享有權利的依據和基礎，公權者就可以充分地、甚至隨意地依據實有的或臆測的社會利益、公共利益對社會成員享有支配和管制的權力。因此，如果公共利益、社會整體利益絕對包容、壓倒個體利益——無論出于怎樣的歷史必然性和現實必要性，那么，個體便很難享有權利，因為這個時候，落實到個體的主要是以職責和責分為表現形式的義務，與義務相對應的權利者則是通常作為公共利益或社會利益代表者的公權者，[34]明確反對用公共利益之名行侵害個人權利之實。

（2）以個人權利為本位，不承認公共利益的存在

這一派觀點認為，個人權利是唯一的實在，公共利益只是一種“借口”而已，在實體上并不存在。古希臘的色拉西馬可斯說，強者的利益就是正義，即使這利益被公開宣布是“人人的利益”，實際上，強者“不會明白宣布他們所說的正義其實是他們自己的利益”。[35]激進功利主義提出，沒有什么公共群體，有的只是原子式的個人的偶然的佇立，除了可以由私人利益相加所得出的利益之和，不存在什么公共利益，因為每個人都是經濟人、市場人，每個人都會把所有己身之外的一切換算成自我利益，傳統的公共利益的觀念只是一種浪漫主義的烏托邦，一種借口，一種騙人的幌子而已。理性選擇學派認為，政府也是經濟人，天生具有追求自身利益的傾向，所謂公共利益不過是政府利益的遮羞布。他們認為，政府一旦形成，其內部的官僚和整個官僚集團將會不斷尋求自身的利益，如大量的尋租和腐敗現象，已經徹底打破了“政府無私”和“自動公益”的神話。繆勒說：“同樣的人怎么可能僅僅因為從經濟市場轉入政治市場之后就由求利的自利者轉變為‘大公無私’的利他者呢？這是絕不可能的事！”[36]熊彼特將國家的主要任務歸結為保護私有財產，認為“不存在什么全體人民能夠同意或通過理性論證的力量能夠同意的被出色地決定的共同的幸福那樣的東西”，因為“對不同的個人或集團而言，共同的幸福勢必意味著不同的東西”，而只要一個社會存在著價值上的分歧，作出不同價值選擇的個人和集體勢必具有不同的關于“共同幸福”的觀念。[37]查爾斯•林布隆說，嚴格說來，人人共享的公共利益也許并不存在，存在的只是各種各樣的局部利益。[38]美國學者阿羅則明確宣稱，凝結著共同偏好的社會公共利益是不可能的。

3、公共利益本位論

這種觀點認為，在個人權利與公共利益的矛盾沖突中，公共利益居于主要地位。根據公共利益在這一矛盾中的地位不同，公共利益本位論也分為兩種不同派別，一派認為公共利益居于絕對決定地位，一派認為公共利益居于相對優先地位。

（1）公共利益決定論

這一派觀點認為，公共利益高于一切，個人權利必須無條件讓位于公共利益。黑格爾最早從現代意義來界定“市民社會”的內涵，他系統地闡述了市民社會與國家之間的對立——也就是私人利益與公共利益的對立，并把市場經濟條件所有權與契約規則、公共利益的沖突確定為市民社會的核心內容。但黑格爾把國家看成是最后控制市民社會的力量，認為市民社會只不過是國家自我發展過程中的一個階段。因此，他雖然區分了政治國家與市民社會，但在市民社會和政治國家誰決定誰的問題上，卻顛倒兩者之間的關系。在我國，公共利益決定論在20世紀中后期曾強烈地影響著社會的政治經濟生活，并給國家可正當約束權利提供了理論基礎，即國家限制或克減個人權利“不單單是出于絕對緊急狀況的理由，還可出于為社會利益服務的任何理由”。[39]其理論模型是，國家利益就是公共利益，國家利益高于一切，在公共利益與個人利益的矛盾運動中，公共利益是矛盾的主要方面，占據著絕對支配地位。在公益問題上，由于片面強調國家利益高于一切，并且在公益行政上用權無度，程序恣意，忽視了對國家機關的有效規制和監督，而抽象性和政治性很強的“為人民服務”在具體公共事務中顯得尤為空洞。

公共利益決定論在實踐中是十分有害的，因為社會上的強力集團常?？刂浦浾?，他們解釋著什么是公共利益，并將自己的價值判斷說成是代表了整個社會。埃爾斯特認為，在權威主義體制下，政治活動的結果將不會包括那些與權力機構的利益相左的內容，這一點幾乎是確定的。[40]托克茨基在評價前蘇聯的公有制時說，在一個政府是唯一顧主的國家里，反抗就等于慢慢餓死；“不勞動者不得食”這個舊的原則，已由“不服從者不得食這個新的原則所代替。[41]在我國，一些地方政府借維護“公共利益”之名，行保護“商業利益”之實，肆意侵害公民個人權利。如在房地產開發中，“現在普遍的情況是，部分地方政府將原來就有居民的土地轉讓給開發商，開發商在這塊土地上開發出高級住宅出售……這不是公共利益的需要，這是開發商利益的需要”，因此，“在‘為社會公共利益’的名義下，私權被剝奪了，增加的卻是開發商的利潤”。[42]在湖南嘉禾的城鎮拆遷中，很多干部丟職，夫妻離婚，法院強制執行，公安局抓人，“簡直成了人們常說的‘鬼子進村’”。但政府有關部門卻告訴人們，這個拆遷建設項目，“是體現科學發展觀和以人為本的龍頭項目”，“充分體現了全縣人民的意志和利益”。[43]如此維護“社會公共利益”，則公民權利何以保障？有關資料顯示，我國幾乎一切征地項目都搭乘“公共利益”的便車，各種經營活動也都是以公共利益的名義進行。根據16個?。ㄗ灾螀^、直轄市）國土部門對各類建設項目用地調查，“征地項目不僅包括交通、能源、水利等基礎設施，工商業、房地產等經營性項目征地占到總量的22%，學校、企業用地也占到13%。東部某省會城市的項目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的是經營性用地”。[44]公共利益概念被濫用由此可見一斑。

（2）公共利益優先論

這一派觀點認為，在個人權利與公共利益的矛盾運動中，公共利益處于相對優先地位。西塞羅說，公益是與私益相對立的，公益優于私益。洛克將公共利益看成是一種“特權”，是超越個人利益的。所謂特權，指“沒有法律規定，為公眾福利而自由裁量的權力”，即執行機關被委以“沒有法律規定，有時甚至是違反法律規定而依照自由裁量，為公眾謀福利的權力”。[45]洛克認為，當統治者為了公共利益行使特權時，這些活動不管以何種形式看待，都被認為是正義的事。在我國古代，儒家承認社會中存在私人利益，但私人利益并非屬于個人而是屬于群體——家庭、世系或社會。按照孔子的觀點，人生于社會之中，不會單獨發達，個人依賴于群體的和諧和力量。[46]因此，儒家一向輕利重義，輕個體權利而重整體利益?！白雍毖岳?，在孔子看來，義與利是區分君子與小人的試金石。他說：“君子喻于義，小人喻于利?！薄睹献印吩唬骸巴鹾伪卦焕?？亦有仁義而已矣！王曰，何以利吾國，大夫曰，何以利吾家，士庶人曰，何以利吾身，上下交征利，而國危矣?！痹趥€人權利與公共利益問題上，還有一些類似觀點：《韓非子》曰，“私義行則亂，公義行則治”；《淮南子》稱，“公正無私，一言而萬民齊”；《朱子語類》云，“官無大小，凡事只有一個公”。意思是，治理之道在于正確處理公私關系，即公正無私，不徇私情，個人應該服從整體，私益應該服從公益。從思想史上看，公益優先論貫穿于人類全部歷史之中。

從現代國家法律實踐看，公共利益總是處于被優先保護的地位。在英國，根據普通法，在公路上的任何地方集會“都是妨礙公共利益”的行為，都可能被提起刑事控告；集會則意指“為討論公共利益問題或者為了表達對這些問題的意見”而舉行的聚會。[47]在美國的司法判決中，公益征收的“公用的含義”也越來越寬泛。尤其是對外交往中，當一項國會法令或行政行為侵害到個人權利而法院確實進行司法審查時，法院會援用各種平衡個人權利與公共利益的原則，結果通常是對個人權利的貶損和對公共利益的夸大。對此，路易斯•亨金說，在對外交往事務方面，個人權利相對來說很少被提及，而公共利益未經有意義的審查便被過分服從，其重要性也被夸大。[48]根據世界貿易組織的《知識產權協議》，知識產權為“私權”，其直接和主要目的旨在保證個人權利的充分實現。但法律對知識產權的規制是考慮權利人和相對人雙方利益衡量，并在一定程度優先保護公共利益。在著名的南非醫藥生產者協會訴南非政府的專利權案件中，法院查明南非政府關于《藥品和相關物品控制修正案》大部分有爭議的條款是基于世界知識產權組織（WIPO）的法律文本草案制訂的，是保障和維護公共利益的行為，其時正值南非面臨嚴重的公共健康危機，此間有40萬人因無力支付昂貴的治療費用死于艾滋病。在這種背景下，在法院的壓力下，協會和39家跨國公司于2001年撤回了起訴，并自發降低藥價，捐贈相關藥品?？梢?，在知識產權和公共利益的沖突對立中，公共利益居于一定的優先地位。

二、如何實現公共利益與個人權利的協調？

1、公共利益與個人權利協調的法理分析

（1）個人權利與公共利益相互制約

要理解和把握公共利益對個人權利的制約，不是否定私人利益與個人權利，而是“應當避免重新把‘社會’當作抽象的東西同個人對立起來”。[49]哈耶克說：“如果所有的人發現根據某種互惠對等原則而使特定群體的集體利益得到滿足，對于他們來說，乃意味著一種大于他們不得不為此承擔的稅賦的收益，那么只有在這種情形下，一種集體利益才會成為一種普遍利益?！盵50]同時，個人權利對公共利益亦具有制約作用。社會生活中，利益的不平衡或沖突需要法律用公平和正義作為價值判斷加以調整，由于資源實質上是全社會的，其最終利用的目的應該是為全社會的利益服務?？迫岢觯瑱嗬麤_突有益于社會，個人權利與公共利益相互制約，也可以協調一致。他說：“沖突經常充當社會關系的整合器。通過沖突，互相發泄敵意和發表不同的意見，可以維護多元利益關系的作用。”[51]從法治觀點看，法治的主要特點是“在承認和保護個體權利的前提下，通過設立、配置或調整個人與個人、個人與社會之間的權利與義務關系來謀求社會的有序發展”，[52]因此法治的基本目標應該是，確保個人權利、公共利益及各種權利關系的協調發展，促進社會公平和正義的實現。為此，政府不僅要積極提出公共問題的解決方案，而且有責任確保個人利益在實質上和程序上都與公共利益保持一致。根據哈貝馬斯的溝通理論，如果法律關系主體雙方能真誠協商，積極參與對話，則二者之間就比較容易達成一致。德沃金反對以個人為中心的權利理論，也反對一般利益至上，強調對二者進行選擇和折中，其結合點就是平等。因此，個人權利與公共利益的協調是必要的，也是可能的。

（2）個人權利與公共利益相互依存

①公共利益離不開個人權利。托馬斯.潘恩說：“公共利益不是一個與個人利益相對立的術語?！盵53]在市場經濟中，社會聯系以物的聯系為基礎，這時的個體與整體、個體性與整體性、自由與秩序就成為并存的兩個原則。根據黑格爾的闡述，市民社會的兩個原則，一個是“普遍性形式”，一個是“具體的人作為特殊的人本身就是目的”，這兩個原則并存，因此整體平衡不是以否定人的個性自由為前提，而是以個體的自由競爭和創新為前提。有學者認為，公共利益以個人權利為出發點和歸宿，它不是凌駕于個人權利之上不能分解和還原的終極利益，而是存在于個人權利之中、由個人權利組成的派生的復合利益。這種利益，只有能夠有助于絕大多數人的生存和發展時，才具有實際的意義，才是一種真正的利益。[54]從立法上看，法的普遍性決定了只有普遍性個體利益才能獲得法律形式，個別化的個體利益因其不具有普遍意義而不為法律所許可。一般說來，法律對個體追求個別化利益的行為并不干涉，只是在它損害到其他人的正當需求時，法律才會對之加以限制。普遍性的個體利益在獲得法律形式之后，便具有“公共利益”的性質，一旦某種“個人利益具有社會普遍性”，就會成為社會的公共利益而不僅僅是個人利益。因此，公共利益無法脫離個人利益而存在，公共利益的實現依賴于個人權利的追求和實現，是以肯定個人權利為前提的。

②個人權利離不開公共利益。首先，個人權利與社會公共利益并非完全對立。龐德舉了一個著名的例子：某甲控訴某乙偷了他的手表，要求歸還原物，或給予相應的賠償。這時，某甲的主張是以維護個人物質利益和私有財產權為基礎的，但另一方面，這種要求也是與保障所有權的社會利益、社會關系相一致的，因為某乙的行為既破壞了某甲的私有財產權，也破壞了社會公共秩序，因此，當某甲通過控告使檢察官對某乙提起公訴時，某甲的主張就是以保障所有權的社會公共利益的名義提出的。[55]正如凱爾森所說：“維護私人利益也是合乎公共利益的。如果不然的話，私法的適用也不至于托付國家機關?！盵56]其次，個人利益的實現不能完全脫離公共利益。沒有脫離個人的抽象的社會，也不存在超越所有個人利益之上的抽象的公共利益，個人利益與公共利益是統一不可分的，猶如百川之于大海，獨木之于森林。馬克思說：“共同利益就是自私利益的交換，一般利益就是各種自私利益的一般性”，“共同利益恰恰只存在于雙方、多方以及存在于各方的獨立之中”。[57]根據阿瑪蒂亞.森的分析，阿羅“不可能定理”只證明了在決策信息缺乏情況下公共利益的不可能性，隨著個人獲得信息的增加，人們對持續獲益的途徑會有更清楚的理解，達到社會理性選擇的可能性也會不斷增加，因此，只有顧及到他人的需要、偏好才能很好地實現個人利益，只有利他因素成為經濟理性的應有之義，個人利益與公共利益之間的理論通道才能被打通?？梢?，國家和社會的生存發展依賴于個體成員的生存發展，如果沒有私人利益和個體權利，不僅眾多的個人無法生存，社會的生存發展也不可能。同樣，個體的存在依賴于社會和國家，公共利益和國家利益在一定程度是滿足社會成員發展需要的利益。

2、公共利益與個人權利協調的制度構建

如何實現社會公共利益與個人權利的協調，這又是一個“言人人殊”的問題。古典自由主義者斯密承認公共利益與個人權利不可分割的內在一致性，但他沒有回答和解決公共利益的形成機制問題，而是使用“自動”的概念來解釋個人權利之間可能發生的沖突。也有學者從道德、制度、習俗文化等來討論公共利益與個人權利的協調問題。本文認為，在公共利益實現、公共利益與個人權利協調中，道德、制度、習俗文化等的作用只是一個方面，更主要是提供立法、行政和司法保障，因為“在較為具體的層面，公共利益的界定屬于一個憲法分權問題，是由立法機關、行政機關和司法機關共同分享的”。[58]

（1）公共利益與個人權利協調的立法保障

①必要性分析。RaymondMarks說，公共利益并不是一種“一致同意”，而是一種利益平衡，政策產生于社會的利益總和，實際上大部分是私人利益，這些私人利益必需為了公共利益而相互平衡，故法律規制需要考慮現在的消費者利益和未來的、潛在的消費者利益，公共利益并非必然代表實質意義的平等。米爾斯在《權力精英》中描述了美國利益集團的一些運作情況，發現美國少數的權力精英以其狹隘的政治經濟利益左右政府的重大決策，而一般大眾，特別是窮人、黑人等的權益被忽視。因此，在本質充滿沖突的情況下，要達成一致，唯一的辦法就是找到一種自然的突出的結果，即所謂托馬斯•謝林點。在立法體制上，森斯坦提出，分權制可以減少議員們追求個人利益而不是公共利益的可能性，因此一項義務的設定或一種利益的差別分配必須從公益的角度看是站得住腳的，立法必須能在某種程度上表明它是對某種公共價值的回應，而不是赤裸裸的利益集團的交易。在森斯坦看來，立法不是一種人們企圖滿足其消費選擇的過程，獻身于公眾利益而不是追求個人利益被理解為公民美德，是政治參與的生命淵源。他說，如果宗教脫離政治，那派系就不大可能圍繞一個特定的問題結合起來，人們能夠“為公共利益進行審議或達成相互都能接受的和解的可能性”就增加了。[59]我國學者韓大元認為，為了解決現實生活中出現的公共利益的不確定性，“需要在憲法文本的范圍內，合理地尋找各種利益相互協調的機制，既要強化公共利益的正當性，又要強化對個人利益的保護力度，使兩者在協調中發展”。[60]目前，通過立法促進和保障公共利益已成為世界潮流。在美國，平衡個人權利與公共利益被視為“憲法要求”。[61]法律實證主義者凱爾森甚至認為，只有將國家目的予以法制化，才能完成“承認其為公益的過程”，而所謂公益必須獲得國家承認之后“方有公益之價值”。[62]因此，整個法律制度不過是“公益之明文規定”而已。[63]

②現實性分析。從現實情況看，各國普遍賦予立法、司法、行政組織基于公共利益的裁量權，并使公共利益成為國家權力限制公民個人權利的合法性基礎。在英語中，與服從公共利益關聯的政府征收私人財產的權力被稱為“eminentdomain”，字面意思為“極地”。該詞由17世紀法學家格老秀斯最早提出，相當于德國法上的“高權”，即至上權力?！杜＝蚍纱筠o典》將“eminentdomain”直接譯為“國家征用權”，認為它是“國家固有的、強制將私人財產用于公共目的的權力”，是主權國家固有的權力，給予“合理補償”是使它“與單純的沒收相區別”，[64]即公共利益與個人權利相協調的結果。1879年法國《人和公民權利宣言》第17條規定：財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預先補償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪。1804年《法國民法典》重申權利宣言原則，并擴大公用征收適用范圍，規定任何人不得被強制出讓其所有權，但因公用且受公正并事前的補償不在此限。1791年，美國憲法修正案第5條規定：非經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有公正補償，私有財產不得征為公用。目前，很多國家憲法對征收征用問題都作了類似規定。不僅如此，為了促進公共利益與個人權利的協調發展，很多國家在程序上對“公共利益”目標的實現做了進一步規定，目的是為了限制政府獲得私人財產的能力，抵制個人財產由于政府的專斷或者不公正行為而喪失，因為人們就程序問題而非目的達成共識是理解和把握公共利益的較好的一種方法，這樣有助于每個人都能從中獲益，最終有利于公共利益的實現。

（2）公共利益與個人權利協調的行政保障

①行政保障的法理分析。亨廷頓認為，政治制度是政治組織與程序獲得價值和穩定性的過程，是道德一致性與共同利益在行為上的表現。根據亨廷頓的表述，政治制度是共同體為了調節利益沖突，維護和增進公共利益而演化出來的一個工具。他說：“制度的利益與公共的利益是一致的”，“創造公共制度的能力，也就是創造公共利益的能力”，“公共利益就是公共制度的利益”。[65]現代社群主義者以社群為思考問題的出發點，強調社群對于自我和個人的優先性，注重普遍的善和公共利益，倡導從“權利政治”轉向“公益政治”。他們認為，個人的自由選擇能力與各種個人利益都離不開個人所在的群體，只有公共利益的實現才能使個人利益得到最廣泛的實現，個人利益寓于公共利益之中，這是人類社會生活之所以必要和可能的前提，也是現代政治生活的基石。行政學家蓋伊•彼得斯曾提出一個“市場式政府”和“參與式政府”的概念，認為“參與式政府”取代“市場式政府”已成為現代公共行政改革的主流，即它以新公共服務理論為指導，將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀，其行為是以公共利益為導向，而不是以經濟利益為導向，所要達到的公共目標也不能進入市場進行交易。[66]可見，政府的主要目標在于實現公益利益，這是由政府的公共特性決定的。盡管政府本身有一定的利益存在，其主要職責是對全體社會成員負責，而不是把政府利益置于公共利益之上。正如夏勇教授所說：“市場經濟只是市場經濟，市場只是社會生產生活的一個方面，市場法則在國家管理和社會生活中的作用必須嚴格限制在特定的范圍之內，不能允許市場的利潤法則踐踏社會的道德法則，侵害社會公益”。[67]但是，我們也應該看到，政府并不是公共利益唯一的提供者，其提供者是多元的，非政府組織和公民同樣可以促進和維護公共利益。

②行政保障的基本原則。第一個原則是公益優先原則。所謂公益優先，是政府運用公權力對自由競爭導致的損害公益的結果進行矯正，使公共利益與個人權利協調發展。利益集團多元主義試圖用利益集團間沖突后形成的妥協取代開明的和蘊藏公共精神的政策，盡管這種充滿斗爭和變數的利益競爭與妥協會使現有利益格局發生某些變化，其實質是“將公共利益簡化為既得利益格局的重復演變”，使社會弱者和被邊緣化群體的利益注定被這種“公共利益”的游戲規則所淘汰。[68]因此，國家需要對公共利益適度傾斜，以實現對失衡的利益關系的必要修復。第二個原則是利益平衡原則。毛甘說，如果不考慮國民的私人利益，就不可能界定公共利益，政府的主要目標是使被統治者和統治者、個人利益和公共利益之間保持適當的利益認同，而不是積極地和野心勃勃地去培養國民的智慧與道德美德。路易斯•亨金確立的“平衡個人利益與公共利益”的原則是：政府在行使任何權力時，都應把個人意見、個人生命、自由和財產等考慮進去，但“有時公共利益可能會高于個人權利”；另一方面，有些權利是根本的或優先的，只有公認的緊迫性公共利益才能凌駕其上，“如果這種平衡的達到乃是通過忽視個人權利或者過分強調‘公共利益’來實現的話，那么我們就違背了我們對忠于諸憲政原則的允諾”。[69]因此主張對公共事務和對外政策中公共利益的條件進行適當限制。可見，利益平衡原則不是對個人權利的單方限制，也包括對公共利益的適當限制，使二者能夠依據公正、正義原則協調發展。臺灣學者城仲模認為，個人權利服從公共利益的條件是“公益所必需”。何謂公益所必需？他說，首先應確定由國家所保護的該項利益為“公共利益”，且能促成該公益的實現；其次要對“必要性”加以審查，即在多數可達成公益的手段中，所選擇的手段是侵害程度最小的；第三，所侵害的利益與欲保護的公益之間，要合乎一定的比例。[70]總之，在民主社會里，當我們處理利益關系時，效率和生產率等價值觀念固然極為重要，但應被置于公正、公平和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。

（3）公共利益與個人權利協調的司法保障

①司法保障的地位。贊恩說：“司法權只有一個利益，就是在公眾利益和公民權利間保持公正的平衡，無論其社會地位高低，也無論他是有權勢還是平民百姓?！盵71]本文認為，司法權是公共利益實現、也是公共利益與個人權利協調的最后保障，因立法者只能對公共利益做出概括性規定，具體的判斷標準由行政機關來行使，惟有出現糾紛和沖突時，法院才予介入，對兩造各執的理由進行判斷。普布利烏斯說，在缺乏發動起來的、有品德的公民群體的情況下，無法保證憲法機器一定會產生符合公益的“過得去”的結果，那種所謂“開明的政治家將能夠調整這些沖突的利益并使其都從屬于公眾利益”，無疑是一句空話，即司法審查制度“不是試圖限制人民”，它的任務是“防止在常規政治下濫用人民的名義”，[72]是對政府的最后監督。在普布利烏斯看來，好的生活是政治生活，但只有司法機關才能成為公共利益的最終決定力量。我國學者袁曙宏認為，如果行政機關僅僅以公共利益的名義而不能提供充分的法律依據來證明其所實施的限制或剝奪公民財產權的行為是合法的，則該種行為應被認定為違法和無效。[73]事實上，一般國家都將公共利益的最終確認權交給了司法機關，有的國家如法國還專門成立了審查公益目的的公共征收法庭和公用征收法官。在美國，法院通常賦予公共利益以“壓倒性的重要性”，但在這樣的平衡中，“最高法院對個人權利或公共利益并沒有提供任何衡量的標準”。[74]路易斯.亨金說，保持個人自由與公共利益相平衡原則的確立，是權利擴展的一個不可避免的結果，以“決定個人自由與公共利益的各自范圍”，盡管法院對有關經濟和社會規則限制了個人自由的指責“不以為然”，“但我們同立憲者一樣，在原則上都認為所有政府行為都必須要能夠被解釋成是為了實現某種公共目的的合理手段”。[75]可見，公共利益保障的終局性正是司法權威在實踐中的體現和反映。

②司法保障的途徑。公共利益實現、公共利益與個人權利協調的司法途徑主要有司法審查、行政訴訟、刑事和普通民事訴訟等。這里主要介紹公益訴訟在公益保障中的地位和作用。從本質上看，公益訴訟是普通民事訴訟的一種，它源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。羅馬法中最早將訴訟分為公益訴訟和私益訴訟兩種，規定私益訴訟的產生必須基于公民、法人或其它組織自己的或由自己保護的合法民事權利受到侵害為前提，而公益訴訟則是為了保障公眾的公共利益，不論市民或法人組織都可以提起。[76]意大利羅馬法學家彭梵得說：“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它。”[77]根據羅馬市民法規定，公益訴訟由擔任國家公職的人代表國家行使訴權，考慮到公職人員的數量有限及其積極性問題，在具有造法效力的大法官赦令中，又規定具有公民權的羅馬市民可以自己的名義向法庭提起基于公共利益的訴訟，賦予公民以公益訴權。眾所周知，羅馬法的精神和精髓已深深融入現代西方法制之中。沿襲這一法律傳統，世界上很多國家主張賦予私人、團體或國家機關以提起公益訴訟的權利，不強調適格理論，即原告為了獲得成為當事人的資格，必須證明其直接利害關系受到侵害。在英國，法律規定可以由法務長官代表公眾提起訴訟，以倡導公眾權利，阻止公共性不正當行為，而法務長官也是唯一有權代表公眾提起公益訴訟之人。[78]在法國和德國，立法機關在法律中賦予民間團體提起公益訴訟的資格。美國的公益訴訟又稱民眾訴訟，是指當公共利益受到侵害時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益向法院提起訴訟。從1863年的《反欺騙政府法》到后來的《謝爾曼反托拉斯法案》和《克萊頓法》，都可以看到公益訴訟的身影。目前，美國各州及聯邦制定法中明文規定可以在廣泛范圍內采用民眾訴訟。如1970年密歇根州環境保護法中允許個人即使沒有證據證明自己受到環境污染并在某種程度上利益受損，也可以提起訴訟。不久，聯邦政府修改了《純凈大氣法》、《水質污染管制法》等法規，重申違反其中的重要規定和基準，原告沒有必要證明自己受到違法行為直接侵害。因此，作為一項制度，公益訴訟已為世界上大多數國家所采用，并在實踐中發揮了越來越重要的作用。

注釋

[1][美]博登海默：《法理學》，鄧正來譯，華夏出版社1987年版，第297頁。

[2][德]毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第40頁。

[3]葉必豐：“論公共利益與個人利益的辨證關系”，《上海社會科學院學術季刊》1997年第1期。

[4]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第609頁。

[5]《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第37頁。

[6]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第38頁。

[7]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第39頁。

[8]《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1972年版，第609頁。

[9]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第231頁。

[10]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第249頁。

[11]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第229頁。

[12]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第235頁。

[13]《列寧選集》第2卷，人民出版社1972年版，第587頁。

[14]《列寧選集》第2卷，人民出版社1972年版，第586頁。

[15]《列寧選集》第4卷，人民出版社1972年版，第92頁。

[16]《列寧選集》第4卷，人民出版社1972年版，第93頁。

[17]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第377頁。

[18]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第413頁。

[19]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第430頁。

[20]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第53頁。

[21]《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第218頁。

[22]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第183頁。

[23]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第184頁。

[24]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第253頁。

[25]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第254頁。

[26]《列寧文稿》第4卷，人民出版社1978年版，第222頁。

[27][美]奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社1995年版，第2頁。

[28][德]黑格爾：《法哲學原理》，范揚等譯，商務印書館1961年版，第201頁。

[29][美]科斯等：《財產權利和制度變遷》，胡莊君等譯，上海人民出版社1994年版，第167頁。

[30][英]哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，三聯書店1997年版，第276頁。

[31][美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，第3頁。

[32]夏勇：《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第107頁。

[33][美]羅金斯：《政治學》，林震等譯，華夏出版社2002年版，第32頁。

[34]夏勇：《走向權利的時代》，中國政法大學出版社2000年版，第640頁。

[35][美]麥克里蘭：《西方政治思想史》，彭淮棟譯，海南出版社2003年版，第42頁。

[36][美]繆勒：《公共選擇理論》，楊春學等譯，中國社會科學出版社1999年版，第59頁。

[37][美]熊彼特：《資本主義、社會主義和民主主義》，吳良健譯，商務印書館1999年版，第314頁。

[38][美]林布?。骸墩咧贫ㄟ^程》，朱國斌譯，華夏出版社1988年版，第27頁。

[39]夏勇：《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第67頁。

[40][美]埃爾斯特等：《憲政與民主》，潘勤等譯，三聯書店1997年版，第72頁。

[41][英]哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅譯，中國社會科學出版社1997年版，第116頁。

[42]王景斌：“論公共利益之界定”，《法制與社會發展》2005年第1期。

[43]評論文章：“可疑的‘公共利益’”，《新聞周刊》2004年5月24日。

[44]沈岳峰等：“土地征用中的公共利益解析”，《國土資源》2004年第5期。

[45][英]洛克：《政府論》（下），葉啟芳等譯，商務印書館1997年版，第101頁。

[46]夏勇：《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第63頁。

[47][英]詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞等譯，三聯書店1997年版，第189頁。

[48][美]路易斯•亨金：《憲政.民主.對外事務》，鄧正來譯，三聯書店1996年版，第152頁。

[49]《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1979年版，第122頁。

[50][英]哈耶克：《法律、立法與自由》，鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第5頁。

[51][美]科塞：《社會沖突的功能》，孫立平等譯，華夏出版社1989年版，第144頁。

[52]夏勇：《人權概念起源》，中國政法大學出版社2001年版，第179頁。

[53][英]史蒂文•盧克斯：《個人主義》，閻克文譯，江蘇人民出版社2001年版，第46頁。

[54]戴濤：“公共利益悖論及其解構”，《法治論叢》2005年第2期。

[55]沈宗靈：《現代西方法律哲學》，法律出版社1983年版，第75頁。

[56][奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第232頁。

[57]《馬克思恩格斯全集》第46卷，人民出版社1979年版，第197頁。

[58]鄭賢君：“‘公共利益’的界定是一個憲法分權問題”，《法學論壇》2005年第1期。

[59][美]埃爾斯特等：《憲政與民主》，潘勤等譯，三聯書店1997年版，第384頁。

[60]韓大元：“憲法文本中‘公共利益’的規范分析”，《法學論壇》2005年第1期。

[61][美]路易斯.亨金：《憲政.民主.對外事務》，鄧正來譯，三聯書店1996年版，第103頁。

[62]陳新民：《德國公法學基礎理論》（上），山東人民出版社2001年版，第195頁。

[63]城仲模：《行政法之一般法律原則》，臺灣三民書局1997年版，第160頁。

[64]鄭賢君：“‘公共利益’的界定是一個憲法分權問題”，《法學論壇》2005年第1期。

[65][美]亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1988年版，第26頁。

[66][美]彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，中國人民大學出版社2001年版，第25頁。

[67]夏勇：《依法治國——國家與社會》，社會科學文獻出版社2004年版，第70頁。

[68]李春成：“公共利益的概念建構評析”，《復旦學報》2003年第1期。

[69][美]路易斯.亨金：《憲政.民主.對外事務》，鄧正來譯，三聯書店1996年版，第151頁。

[70][臺]城仲模：《行政法之一般法律原則》，三民書局1997年版，第177頁。

[71][美]贊恩：《法律的故事》，劉昕等譯，江蘇人民出版社1998年版，第383頁。

[72][美]埃爾斯特等：《憲政與民主》，潘勤等譯，三聯書店1997年版，第188頁。

[73]袁曙宏：“‘公共利益’如何界定”，《人民日報》2004年8月11日。

[74][美]路易斯•亨金：《憲政.民主.對外事務》，鄧正來譯，三聯書店1996年版，第103頁。

[75][美]路易斯•亨金：《憲政.民主.對外事務》，鄧正來譯，三聯書店1996年版，第143頁。

[76]周楠：《羅馬法原理》，商務印書館1996年版，第886頁。

[77][意]彭梵得：《羅馬法教科書》，黃風譯，中國政法大學出版社1992年版，第92頁。

[78][美]哈澤德等：《美國民事訴訟法導論》，張茂譯，中國政法大學出版社1998年版，第101頁。