研析目前科學基金監管的信托方法

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摘要：我國存在著很多像自然科學基金一樣的基金，這類基金的來源一是國家劃撥、二是社會捐贈。國家財政每年都要為自然科學基金撥出巨額款項。該款項長期、大量地放置于一處，不能只在受托人內部設立監管機構，因為受托人作為基金的管理人，是不可能自我監管的，就要求受托人機構除了應在機構內部設置自律監管體制外，還應設立外部獨立的監管機制。同時，還必須實施外部監管機制，即在人民代表大會下設立科學基金監督管理委員會，行使監察人的職能；并在《國家自然科學基金條例》中增設受托人的處罰建議權。

關鍵詞：科學基金/信托/公益信托

在科技對人類社會的發展起著空前作用的今天，我國對科學基金的關注和重視程度集中反映在了科學基金的注入上。正是隨著這種重視程度的加強，國家負責科學基金的機構一方面肩上的擔子越來越重，另一方面機構的自身建設也日顯重要。換句話說，作為肩負巨額的科學基金的管理機構，怎樣圓滿履行自己的管理義務和善盡其職責，已成為其第一要務。所以，針對我國科學基金法律制度中存在的問題，研究科學基金的法律制度的完善就顯得更具劃時代的意義。目前，隨著利用學術造假等騙取國家科學基金資助的事例不斷被揭露，如何健全科學基金的有效監管和使用制度日益為人們所關注。筆者認為，利用我國《信托法》的規定，按照信托制度建立科學基金機構不失為一條科學之路。

一、科學基金的信托法概念

《國家自然科學基金條例》（以下簡稱《條例》）是由國務院的行政法規，也是迄今規范國家自然科學基金運行的最高位階的法律。國家自然科學基金委員會主任陳宜瑜在《全面貫徹落實條例依法管理科學基金》一文中指出，《條例》確立了科學基金的法律地位，以法律形式再次明確了科學基金的設立主體為國家，即國家代表人民的利益以法律形式對基礎研究的支持所給予的確認?！稐l例》以專門行政法規的形式將《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱《科學技術進步法》）中對于自然科學基金的規定具體化，使我國科學技術法律體系內部法律和行政法規兩種淵源保持了很好的協調性和一致性；也擴大了法律對于科學技術問題的調整范圍，促進了我國科技法律體系建設。

國家成立自然科學基金管理委員會，“鼓勵自然人、法人或者其他組織向國家自然科學基金捐資”，從制度層面上確保了科學基金的來源。這些基金無論是國家出資或是機構、個人出捐，都是以資助《科學技術進步法》規定的基礎研究（參見《條例》第2條）為目的而設立的。也就是說，作為最大出資人的國家在科學基金的設立上集中體現了國家，即人民的意志，體現了人民的利益，事關國民經濟和社會發展各項戰略目標的實現。而機構或個人的這種捐出行為，是出于為全社會的公益事業而支持科學基金設立的活動，體現的也是該機構或捐出者個人為促進國家的科技進步發展愿意作出貢獻的意思表示。換言之，國家、機構和個人把設立自然科學基金的財產交給國家自然科學基金管理委員會（以下簡稱基金委），其凝聚了國家和人民的信任。于此意義而言，基金委對科學基金的管理呈現的是信托財產管理人的身份。也就是說，科學基金，是指基金委必須依照科學基金條例的規定，接受由委托人轉移而來的財產權，并按照委托人的意愿或一定目的，以自己的名義，為受益人的利益最大化而管理該項基金。這種交于基金管理機構管理的、國家和其他捐出人為發展科學和社會的繁榮創設和捐出的資金，以及由基金管理機構依法管理該項基金的活動，構成了典型的信托法律關系。在自然科學基金的法律關系上，設立信托的三主體十分明確，即委托人（國家、機構或個人出捐者）、受托人（國家自然科學基金管理委員會）、受益人（接受基金贊助的科研工作者）。

二、科學基金的信托特征

信托法根據信托目的的私益性和公益性，將信托行為劃分為私益信托和公益信托。公益信托亦稱慈善信托，是指出于公益目的（charitablepurpose），為實現社會公眾之利益而設立信托的行為。科學基金的設立目的具體表現在促進科學技術進步與發展的特性，據此，科學基金屬于公益信托?！吨腥A人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》）將公益目的具體列為了七大種類，具體內容為：救濟貧困；救助災民；扶助殘疾人；發展教育、科技、文化、藝術、體育事業；發展醫療衛生事業；發展環境保護事業，維護生態環境和發展其他社會公益事業。也就是說，公益信托的成立必須具備明確的公益目的和明確的公共利益和明確的公益性三大要件。當然，在確定公益信托之前，科學基金首先還必須符合一般信托的特征——委托人向受托人的財產權的轉移，受托人按照委托人設立信托的目的、意愿，以自己的名義，為受益人的利益管理信托事務。

科學基金除符合信托“三主體”、“三確定”的要求以外，在受益人方面還突出地體現了公益信托“不特定多數”的特點。科學基金具備了公益信托的所有要素。

如果依據信托目的所指定的、對信托財產的管理方法進行分類，科學基金則屬于管理信托。此意義在于受托人必須按照信托行為所規定的信托目的來管理信托財產，而這種管理是指不改變目的或者權利的性質而進行的保存、利用的行為。這就為科學基金的管理行為定了性質。這一定性也成了衡量管理機構是否圓滿履行職責的基本標準。

1.三大確定性

（1）確定的信托目的

為了提高科學基金使用上的效益，促進基礎研究，培養科學技術人才，增強自主創新能力，國家建立自然科學基金，資助基礎研究和應用基礎研究（參見《科技進步法》第29條）?！犊茖W技術進步法》作為科技方面的基本法，對自然科學基金條例等科學基金作出了綱領性的規定。在該宗旨下，國家財政撥款和來自社會上的捐贈，其用途只能限定于上述范圍。這種用途的目的十分清晰與確定。因此，按照信托法的要求，作為該基金受托人的科學基金管理機構就必須忠實履行自己的義務，也就是說，基金管理機構在管理該信托財產的過程中，必須忠實履行信托文件或相關法律法規所規定的義務。

（2）確定的信托財產

科學基金管理機構擁有的基金來源主要是國家的中央財政撥款，另有一部分是自然人、法人或者其他組織向國家自然科學基金的捐資，因此該基金資產是積極性財產，符合信托財產必須是合法的、積極性財產的規定。由此可見，科學基金管理機構擁有確定的信托財產。信托財產是構成信托的核心因素，沒有信托財產就無法設立信托，而信托制度就是圍繞財產的一種管理制度?？茖W基金信托一旦設立，該財產的所有權即轉移到受托人的名下，由受托人按照信托目的去管理運用。也就是說，設立為信托的該財產的所有權從形式上信托性轉移到了受托人名下，但它是獨立存在的，和受托人的固有財產相區別。在信托存續期間，信托財產固然會發生物理性的變化（如從資助資金轉化成科研成果的形態上的變化），本著信托財產的收益歸信托財產的原則，發生形態變化的財產，仍歸信托。換言之，除了法律另有規定或信托協議另有約定之外，科研成果歸基金管理委員會所有。

（3）受益人范圍的確定和不特定多數

《條例》第10條規定：“依托單位的科學技術人員具備下列條件的，可以申請國家自然科學基金資助：①具有承擔基礎研究課題或者其他從事基礎研究的經歷；②具有高級專業技術職務（職稱）或者具有博士學位，或者有2名與其研究領域相同、具有高級專業技術職務（職稱）的科學技術人員推薦?！敝灰仙鲜鲆幎ǖ娜藛T都可以成為接受資助的對象，而這種對受益人不具體指定，只是鎖定某個范圍，其本身體現出來的正是公益信托不特定多數的特點。這也決定了科學基金是公益信托，該資助的接受者就是科學基金受益人。

2.科學基金的信托關系人

（1）委托人

在科學基金信托中，其關系人是指因設立科學基金信托，與信托利益發生信托法上的直接或間接關系的人，并根據信托關系取得權利、義務者的總稱。信托法律關系的主體，是指依據信托法律規范參與信托法律關系，享受權利并承擔義務的當事人，包括委托人、受托人（包括依托人）和受益人。

委托人是指將信托財產委托他人進行管理或處分的人，其通過設立信托，把自己的財產作為信托財產轉移給受托人，指示受托人按自己設立的信托目的去管理和處分信托財產。委托人不但是信托的設立者，也是信托目的的制定者和信托財產的捐出者?？梢哉f，沒有委托人就沒有信托的成立，委托人在信托設立中的地位和作用非常重要。在科學基金信托中，委托人一為代表人民利益出捐的國家機構（財政部），二為來自社會上為促進和振興科學發展的資金捐出人。就委托人的資格而言，他們當然符合《信托法》第19條的規定，即具有完全民事行為能力的自然人，法人或依法成立的其他組織，都有權成為委托人。

（2）受托人

受托人是指由委托人那里取得財產權，以該財產權名義上的所有人的身份，按照信托文件規定的目的，為受益人的利益管理和處分信托財產的人。受托人負有按照委托人設立信托的目的管理或處分信托財產的義務，在信托關系人中發揮著核心作用。

按照信托的一般原理，信托一旦成立，委托人的權限便受到約束，尤其是在公益信托中，委托人在信托設立后基本上就退出了信托的舞臺。相反，受托人在信托成立后，其角色便因其占有信托財產而變得十分重要。在信托宗旨的約束下，其在信托事務的處理上發揮著其他人無以替代的作用。換言之，在以信任關系為基礎的信托中，受托人首先必須是受委托人的信任和受益人的信賴之人，同時又必須是具備處理信托事務一定能力之人?！缎磐蟹ā返?4條明文規定“受托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織”。這是因為受托人應當具有承擔按照信托行為所規定的一定的目的管理或處分信托財產的義務能力。這種能力亦稱為受托能力。也就是說，是否具有受托能力便成了能否成為受托人的前提條件。在法律上對受托人資格的要求主要是對其受托能力的要求。就科學基金信托而言，它要求受托人必須具備管理信托財產（科學基金）和處理科學基金的課題申報、資金的使用監管、結題等專業化的管理能力。我國政府專門成立基金委，專司科學基金的管理之職，配備有相關各方面的專業人員和專家，從專業化管理能力上來講應該是理想的構成。

國家自然科學基金委員會是直屬于國務院的事業單位，具有中國特色的社會公益類的法人社會組織，系社會公益類的事業單位。從其組織性質來看，它區別于政府職能部門，不具備行政執法的權力，它的主要職責是在市場經濟體制下向全社會提供公共服務。它是我國公共部門中向公民和社會提供公益化服務的主體，是國家機關的延伸和支撐。正是因為國家自然科學基金委員會具有服務性、公益性、實體性、知識密集性和公有性的特點，其才能成為信托關系中科學基金受托人?；诳茖W基金公益信托操作和管理上的特殊性，《條例》引入了依托人制度，較其他國家的類似制度相比，可謂創新。然而，就受托人和依托人之間的關系應認定為委托關系，還是共同受托人關系，尚待進一步商考。

（3）受益人

如前所述，在科學基金信托中，《條例》第10條明確規定了受益人的范圍，即只能在符合科學基金資助的合格人中選評。在擇優錄取的原則下，被選評上的人成為該科學基金的受益人。也就是說，科學基金劃定的只是接受資助者的范圍，并未指定特定對象，因《條例》中對受益人所作的規定，體現的是公益信托下的不特定多數。

受益人作為接受資助的科研人員，除必須符合該基金規定的條件外，還要受該規定的約束。這里的約束可理解為信托合同中受益人的義務。

（4）依托人

所謂依托人，是指中華人民共和國境內的高等學校、科學研究機構和其他具有獨立法人資格、開展基礎研究的公益性機構，在科學基金管理機構注冊并經公布注冊為依托單位的機構。

國家科學基金管理機構面對的是國內眾多個教學科研機構，不可能也無法事必躬親地自己處理，而依托單位因對其接受課題人員的勞動人事、科研管理上的便利條件，成了國家科學基金管理機構再委托其管理、監督具體某項科學基金使用的首選者。這樣就為基金的合理使用、監管提供了有效的管理平臺。這一創新之舉帶來的是積極的效果。

然而，在此首先有必要厘清依托單位的權利性質。根據《條例》第9條和第24條對依托單位法定職責的規定，筆者認為依托人的權利表現為限制性授權。只能在授權范圍內行使職權和履行善良管理人的注意義務。信托法規定受托人應當自己親自處理信托事務，但信托文件另有規定或者有不得已事由的，可以委托他人代為處理。信托法中雖有此規定，但是科學基金受托機構和依托人之間的關系是否完全是關系值得研究。換言之，在考量科學基金受托機構和依托人之間的關系時，是將其視為民法中的關系，還是將依托人在科學基金信托關系中視為共同受托人的關系，涉及其各自如何承擔法律責任的問題，必須予以厘清。詳言之，屬委托的，信托法規定受托人依法將信托事務委托他人代為處理的，應當對他人處理信托事務的行為承擔責任；屬信托中的共同受托人的，則要求共同受托人共同承擔責任。根據《條例》來看，在法律責任的最終承擔上，基本上都是在依托人一方。如從一般民法規范上將國家科學基金管理機構與依托人之間的關系認定為委托關系，對設立信托的委托人來說，其最終法律責任應由科學基金受托機構承擔。而現行規定的法律責任幾乎都是由依托人承擔的，這與民法上的委托的概念相悖。但是，若從信托的視角下將依托人視為共同受托人，再來解釋依托人的這種法律責任就合理了。因為依照信托法的規定，共同受托人在管理信托事務過程中，應共同承擔責任；有特殊約定時，從其約定。而就其特殊約定而言，可在共同受托人中根據各受托人的具體情況，在信托合同中明確約定不同的職責。這樣在受托人處理信托事務過程中存在過錯需要確定責任時，就可對《條例》中規定的依托人所負責任進行積極解釋。

（5）監察人

公益信托的監察人，是指委托人或受益人專門對受托人的信托行為進行監督檢查的公益信托關系人。在私益信托中，受益人是確定的，其權益的保護是通過自己的行為或者其人的行為來加以保護的，用不著對受益人的受益權實施特殊保護。然而，公益信托卻與之不同，其特點在于它的受益人是不確定的社會公眾，并且讓這些不特定的社會公眾去維護自己的權益也是件不容易的事，加上公益信托中委托人出于各種不同的原因，對受托人管理或處分信托財產無法有效地實行監管，因此從保護受益人的角度出發，確立信托監察人制度，由信托監察人對受托人進行監察是非常必要的。正因為信托監察人制度是基于公益信托的性質而必不可少的，所以其才成為公益信托設定的法定要件。

《信托法》第64條第2款規定，信托監察人由信托文件即委托人規定，信托文件未規定的，由公益事業管理機構根據職權代行指定。就科學基金信托關系而言，其委托人是代表公民意志的政府，設立科學基金的目的是為整個社會的進步，即為實現全體國民的利益服務。于此意義而言，其最終受益人應該是全體公民。那么對科學基金擁有最終權利的代表公民意志的委托人出于對科學基金的有效監管，就有權按照信托法的規定指定監察人。監察人的職責主要體現為保證科學基金的正當使用、維護受益人的利益。信托監察人可以以自己的名義提起訴訟或者實施其他法律行為。如上所述，因為公益信托的受益人的分散性、不確定性，信托監察人實際上所起的作用就是享有以自己的名義，行使信托法授予受益人的全部權利。尤其是在受益人的權益受到侵害時，或者受托人沒有履行忠實義務，違反信托目的處分和管理信托財產時，就更能體現出信托監察人的效用。

在美國，對科學基金行使監察人職能的是根據總檢察長法成立的、對國會負責的“總檢察長辦公室（OIG）”，用來對科學基金受托人（NSF）在基金的計劃、使用、管理等方面進行監管。從其經驗看，科學基金的信托監察人應是一個獨立于現行自然科學基金委員會的機構，否則就不易發揮有效監管的作用。

綜上所述，由于國家財政每年都要為自然科學基金撥出巨額款項，長期、大量地放置于一處，就要求受托人機構除了應在機構內部設置自律監管體制外，還應設立外部監管機制。以往的經驗教訓已經告訴我們有必要完善現有的監管機制，即設立獨立的監管機構。

三、我國科學基金管理制度上的問題及完善

1.主體地位認知上的誤區及產生的后果

長期以來，我國一直將科學基金管理機構等同于國家政府的職能部門，習慣性地對其套用行政級別。如隸屬于國務院的，則認為是部級機構。另外，國家在任命該機構的負責人時也把人選的行政級別作為一個主要考慮內容?？茖W基金管理機構也把自己看作了政府的職能部門。陳真真副研究員在其2004年的一篇文章中指出，這都緣于我國社會的官本位的結構。社會成員間的關系一般在特定的行政體系中被規定。國家通過自上而下的干部任免制度賦予社會成員身份、行為的權利與合法性，通過行政等級標準確定其他領域的社會等級，從而將其納入國家官僚體系并保持自上而下的話語權。而實際情況是它并不具備行政執法的權力，牽涉到行政執法的則要交由行政主管部門處理。

正是在這一認識的前提下，《條例》將法律責任主要落實在依托人一方。美國在科學基金運作管理方面的責任劃分方面和我國有所不同，美國白宮科技政策辦公室公布的《關于科研不端行為的聯邦政策》規定：對監管和發現科研不端行為，政府科技部門和研究單位應共同負有責任。政府部門對聯邦資助的研究擁有最終的監督權，而研究單位對預防和發現科研不端行為必須承擔主要責任，并對與該研究的單位有關的科研不端行為進行調查、研究和處理。也就是說，在面對科研不端行為時，受托人和依托人同處一個立場，共同受托人可根據具體情形，就各自的責任在信托行為中作出具體約定。否則，只是一味地追究依托人的責任，其所產生的弊端一是權利義務的失衡，二是損傷依托人的積極性，使自然科學基金在禁止不端行為上難以發揮積極作用。因此，筆者認為在《條例》或在其實施細則中有必要就此作出明確的表示。

2.監管體制上的錯位及其機構建設的完善

是把基金本身作為監管的對象，還是把課題接受人作為監管對象，決定了自然科學基金監管的不同內涵。如把前者作為監管之對象，那么，監督機構的設置問題就十分重要，即如欲實施有效之監管，就不能只在受托人內部設立監管機構，因為受托人作為基金的管理人，是不可能自我監管的。當然，從內部治理機構上注重內部自律有著極其重要的意義，但是，受托人的自我監管的實際效果難有保障。必須實施外部監管機制，才能真正保證科學基金的安全使用管理。如將接受課題資助者作為監管之對象，其監管的關鍵就不在基金本身的使用和管理，而在不端行為的預防和處理。后者監管的內容則表現在受托人的善良管理人的注意義務上。前者的監管體現的是外部關系，后者的監管體現的則是內部關系。因此，筆者認為科學基金監管應該是外部監管，不應該是內部監管。

在科學基金的外部監管上，美國通過近四十年的實踐，形成了一整套的行之有效的監管機制。該機制注重協調合作，建立伙伴關系，以建設性對話提高監督效果。在科學基金監管機構（OIG）和科學基金委（NSF）關系上，OIG的工作目的是協助NSF更好地對科學基金進行管理，因而加強和擴大伙伴關系都不約而同的成為了NSF及OIG的核心戰略之一。它們之間的伙伴關系主要反映在以下三個方面：一是為了發揮科學基金的粘合功能，鼓勵與企業和政府實驗室建立合作與伙伴關系；二是為了促進交叉科學研究，強調跨學科的伙伴關系；三是在監督與被監督者之間，強調建立不失獨立性前提下的伙伴關系。在我國，科學基金的監督機構是設在科學基金委員會內部的（美國的NSF下面也設立有監察審計委員會，類似于我國現行的監督管理委員會），監督機構與各部門之間的交流有著非常順暢的渠道和傳統，我們在建立外部監管機制的同時，不但要將這種內部治理機制保存下來，而且還要將其不斷發展，為監督部門在掌握最新信息、及時發現問題，提供有利的合作環境。也就是說，在科學基金的監管方面，鞏固內部監管機構，健全外部監管機構，就成了兩條腿走路，不會失去平衡。因此，從實施機制上可借鑒美國的做法，在人民代表大會下設立科學基金監督管理委員會，行使監察人的職能。這樣就和直接對國務院負責的科學基金管理委員會形成了外部監管機制，也能體現《條例》中第6條第2款的宗旨。

3.進一步厘清科學基金信托關系人的權利義務

不厘清各關系人的權利義務，就會導致課題承接人科研不端行為的監管無力，也會導致基金使用管理上的低效和基金管理使用上的被動性監管。

根據《科學技術進步法》和《信托法》的相關規定，筆者認為，為了使科學基金更好更有效地發揮其作用，受托人必須在以下幾個方面履行自己的義務。

第一，在交付科學基金資助款項中，經嚴格選定后，受托人應當承擔向受益人支付科學基金資助款項的義務。否則，信托目的將無從實現。

第二，受托人負有忠實義務。受托人以自己的名義處理信托事務、管理信托財產，必須按照信托的宗旨，即委托人設立信托的意愿，遵守信托文件的規定，忠實并誠實地處理信托事務。

第三，受托人負有善良管理人的注意義務?！缎磐蟹ā返?5條第2款規定：“受托人管理信托財產，必須恪盡職守，履行誠實、信用、謹慎、有效管理的義務?！笨茖W基金受托人的善良管理人義務有必要按照科學基金的具體情況作出具體規定。

受益人的義務主要表現在按照接受科學基金資助的各項規定，正當使用資助款項，不得有任何科研不端行為。各關系人的權利可依照《信托法》和《條例》的規定行使，不再贅述。

4.增設受托人的處罰建議權

受益人主動申請并接受科研資助，表明其對信托行為中關于不得發生科研不端行為和不得違背信托行為宗旨而使用科研資助資金等規定是已經同意的；換言之，受益人在一直都未放棄其受益權的情形下，必須按照信托行為的約定去實踐自己的承諾，履行約定的義務和承擔相應的責任。當受益人有違背信托約定之行為時，即發生不端行為時，共同受托人可依照信托法的規定和信托合同中的具體約定，從受托人必須對信托設立者即委托人履行忠實義務的立場出發，認定受益人的行為屬對委托人嚴重侵權行為，或者屬于違反信托文件約定的其他情形，受托人可經監察人同意，終止其作為受益人的資格，同時有權請求受益人承擔相應的責任，或請求人民法院令其作出相應的賠償?？梢哉f，受益人違反信托合同約定的事項，主要表現為不當使用信托財產或發生科研不端行為。

作為共同受托人的基金管理機構和信托合同中的受益人只是合同當事人關系，并不存在勞動合同關系，因此它們無權對受益人作出開除、解聘等處分。而《條例》中的規定卻顯示出科學基金委員會可行使開除、解聘的權利，該權利的設計顯然缺乏法律依據。筆者認為在對受益人（不端行為人）涉及諸如解聘、降級等處罰方面，只有依托單位才可以其行為給依托人單位造成了聲譽等方面的侵害為由，并按照雙方勞動合同約定事項對其做出解聘或降職等處分。于此意義而言，共同受托人基于與依托人共同受托人的關系，有向其工作單位（依托單位）作出處罰建議的權利。為此，筆者建議在《條例》中增設受托人的處罰建議權。