以經濟學角度淺議城市房屋拆遷缺陷

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房屋往往是人們安身立命之處，對于大多數家庭而言房屋是他們最重要的財產之一。房屋拆遷對于個人利益的影響可以說是非常巨大的。自從2007年重慶的“史上最牛的釘子戶”見諸報端之后，房屋拆遷引發的糾紛再次引起了社會的廣泛關注，關于房屋拆遷的討論再度升溫。

根據建設部信訪辦的統計，2002年1月至8月28%受理的來信和70%的上訪批次涉及房屋拆遷問題。到2003年8月底，國家信訪局接受的關于房屋拆遷的投訴信件和上訪者人數均同比增長50%。根據山東省高級人民法院行政審判庭的統計，城市房屋拆遷引發的行政訴訟在2004年增幅達60%。[1]

一、城市房屋拆遷問題產生的原因

城市房屋拆遷原本是極為正常的，一個城市在其發展的過程中不可避免地需要進行房屋拆遷。房屋拆遷的原因可能有以下幾個方面：第一，舊城區的發展日益飽和、已不堪重負，需要從城市的外緣進行拓展或是對舊城區進行改造；第二，一個城市行進了新的規劃，城市主導功能發生變化，需要對現有城市格局進行改變；第三，房屋本身使用年限過久，危、舊的房屋已不再適合居住，需要進行就地重建或異地重建等。作為城市發展正常的新陳代謝過程，原本房屋拆遷無可厚非。那么為何近年來城市房屋拆遷卻引發了頻繁的社會糾紛？為何這一問題竟愈演愈烈？這些問題似乎應當值得認真的思考。

筆者認為糾紛產生的直接原因在于拆遷補償達不成一致。近年來房地產業持續升溫，房價的上漲之勢令人咋舌。對于很多普通百姓而言，房價與收入的巨大差距使得買房已成為一件近乎遙不可及的事。此時如果他們的房屋被拆遷卻得不到適當的補償，那么很可能意味著在他們在失去老房子的同時很難再購買一套新住宅。

二、從制度經濟學的視角分析城市房屋拆遷中各主體的作用

目前看來，城市房屋拆遷過程中涉及的主體包括：地方政府、房地產開發商、被拆遷人、專業拆遷隊等。下面本文將試著從制度經濟學的角度分析前三者在城市房屋拆遷過程中所起的作用。

（一）地方政府

地方政府在房地產開發和城市房屋拆遷過程中的主要職權包括：第一，出讓土地的建設用地使用權，收取相應的出讓金；第二，進行相關的行政審批。地方政府主要依靠已有的制度、出臺相應的法規、公布有關政策以及其他具體行政行為來履行自身職能。

1、從產權制度的角度分析

從現有的產權制度的角度來看，我國已具備了相對完善的房屋產權制度。城市房屋已經建立起產權登記制度，例如在房屋買賣過程中房屋所有權的轉移是以到登記機構進行登記為標準的。房屋的產權證就是房屋所有者享有房屋所有權的權屬證明。由于產權界定清晰，因此對于房屋產權的拆遷補償也是明確的。

但是，對于土地使用權制度卻較為模糊。房屋與土地是不可分割的整體，因此房屋產權與土地使用權在流轉過程中就產生了問題。其中主要的問題包括：第一，房、地補償的界定不清；第二，公民是否享有土地使用權并不明確。[2]根據2007年頒布的《物權法》的規定，如果流轉建設用地使用權，那么附著于其上的建筑物、構筑物等設施也應一并處分。按照這一規定，在房屋拆遷之前的征收補償階段，對于被拆遷者的補償不僅應包括對于房屋產權的補償，還應包括對于土地使用權的補償。但是，目前對于土地使用權應如何補償卻沒有明確的規定。立法、政策上的空白導致的情況是“以房屋補償掩蓋了土地”或是“在處置房屋財產權時將土地含入其中，土地財產權本身又單獨重復處置”[3]。土地使用權權屬問題產生的原因之一在于該權屬的來源。我國土地使用權的取得主要分為兩種方式，一種是通過無償的劃撥取得，另一種是通過政府的有償出讓取得。因此在補償時也應采取不同的措施。筆者認為，如果是前者在拆遷補償過程中應基于保證百姓的基本生活的考慮給予適當補償，但對于后者就應該予以充分足額的補償，而且補償的標準還應參考該地段在發展過程中升值的部分。筆者認為政府應盡快彌補這一立法、政策上的空白，為完善與城市房屋拆遷相關的產權制度而盡職盡責。

“稀缺性是人們建立產權或對資源設置權力安排的基本前提”[4]。對于國家而言土地是稀缺的資源，因此國家需要建立相應的產權制度以維系土地資源的良性使用和流轉。產權的形成機制主要有四個方面，包括武力、意識形態、習俗習慣和國家或者其他機構實施的行為[5]。個人任何的產權強度依賴于三個方面，第一，個人為了保護該產權的努力；第二，他人企圖分享該產權的努力；第三，任何第三方為保護這項權利的努力。房屋產權和土地使用權制度的形成主要是依靠國家的制度設計和長期以來的習慣。良好的產權制度能夠對于保護產權起到積極的作用，而目前我國在城市房屋拆遷過程中涉及的產權制度卻尚不能起到這樣的作用。接連發生的拆遷糾紛似乎在說明：產權所有者為了保護自己的產權而在不懈抗爭。房地產開發商企圖分享這一產權，因此其也沒有絲毫的放松。但是，地方政府作為第三方，其在保護這項權利時所作出的努力似乎還有較大的欠缺。

2、從交易費用的角度分析

地方政府的行為可能導致交易費用的增加，這主要體現在地方政府的立法、決策及行政過程中。

地方政府擁有廣義上的立法權，即地方政府對于當地的具體拆遷過程、補償情況等有權力出臺一些地方性法規。在這個過程中就很可能出現立法上的設租尋租行為，這一行為將導致房屋拆遷過程中交易費用的上升，而被拆遷者很可能成為這一成本提升最終的承擔者。導致的結果將是被拆遷者所得的拆遷補償不合理，進而觸發各種房屋拆遷糾紛。

根據制度經濟學的理論，在憲法秩序的作用下可以通過生產性努力和分配性努力來獲得利潤。在行政權力無法受到有效監管的情況下，擁有立法權、決策權的地方政府，很可能利用其分配性努力獲得高額利潤。

根據法律與經濟的關系的相關理論進行分析，每一種規則都代表利益的重新分配，因此為了在新一輪的利益分配中得到更多的利益，相關利益集團必然會在制定規則時進行游說，發出自己的聲音。而此時作為被拆遷者的百姓由于處于較為弱勢的地位，其聲音很難得到傳達。如果立法者在立法時主要考慮的是某些利益集團的利益和本部門的利益，而未考慮包括被拆遷者在內的其他各利益攸關方的利益，那么制定出的法律就很可能不能保證公平。

（二）房地產開發商

房地產開發商作為市場經濟的主體之一，其秉持著經濟人理性在市場中必然是尋求交易成本的最小化和利潤的最大化。根據產權的利益集團理論，“假設一國基本的社會制度和政治制度為既定，從政治市場中利益集團互相作用的角度解釋各產業部門的產權安排”，獲得利益的方法主要有兩種：第一，服從既定制度安排，追求最低投入；第二，對統治者、立法者、政府官僚進行游說爭取有利于自己的法律和規則的變化。[6]目前，房地產開發商為了取得自身的利益，往往就會采取后一種措施。通過游說表達自身的利益需求，從而使政策發生傾斜。

2003年湖南省嘉禾拆遷事件轟動一時，當地政府為了拆遷打出的標語令人感到可氣可笑——“誰不顧嘉禾的面子，誰就被摘帽子”、“誰工作通不開路子，誰就要換位子”、“誰影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”。在這樣轟轟烈烈的拆遷政策下，房地產開發商僅以210萬元人民幣就取得了超過12萬平方米的國有土地使用權，該開發商相當于每平米僅支付了人民幣30元！[7]開發商降低了購置土地使用權的費用，但這對于被拆遷者卻并無利益可言。若長此以往，城市房屋拆遷的沖突必然是不可避免的。

（三）被拆遷者

在城市房屋拆遷的過程中，被拆遷者處于最為弱勢的地位。當然不能排除有被拆遷者利用房屋拆遷之機漫天要價，但大多數被拆遷者只是希望能夠有足夠的補償以使其能夠另辟新居。

房屋是對于大多數家庭而言是其最重要的不動產，如果房屋拆遷之前的征收補償不合理，被拆遷者將面臨無居所的危境，他們很可能通過各種途徑阻攔拆遷。這不僅將提高房屋拆遷的成本，同時也將提高維護社會穩定的成本。

三、城市房屋拆遷制度的變遷

2009年12月7日，北京大學法學院五位教授就《城市房屋拆遷管理條例》向全國人大常委會提出了審查建議，其中特別提到了房屋征收補償問題。在2010年1月29日，國務院法制辦在其官方網站上公布了《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》，公開向社會征求意見。法律規定的變化在一定意義上也是制度的變遷。在征求意見稿中對于被拆遷戶的權利有了更全面的保護，例如在征求意見稿第32條第2、3款中規定：“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實施搬遷?！边@些條文都是針對過去在現實中出現過的房屋拆遷問題所作出的法律規定，體現了立法上的進步。

從之前某些地方政府為了謀私利而侵害被拆遷者的利益，到全國性的拆遷法規的修改，這一過程使人不由想起諾斯悖論，即國家的存在既是經濟增長的關鍵，又是經濟衰敗的根源。將這一悖論放之于房屋拆遷過程亦是如此。政府公正合理的立法行為是房屋拆遷有序進行的保障，但是一些政府的設租尋租行為又是產生房屋拆遷糾紛的原因。諾斯悖論似乎又并非是真正的悖論，國家的正、負面利益可能是兼容的，這取決于統治者對短期利益與長期利益的選擇。只要這種選擇是得當的，那么雙贏的局面是有可能出現的。筆者認為，這一雙贏局面取得的前提是地方政府在制定決策時應更傾向于使用其道德人理性而非經濟人理性。

“只有當制度創新與變遷有利可圖，人們才會發動制度創新與變遷?！盵8]由于十幾年來社會經濟環境發生了的巨大變化，城市房屋拆遷制度也走向了變革的十字路口。解決目前城市房屋拆遷的矛盾的確需要新制度的供給。然而推動變革的動力并不統一，不同主體有著不同的利益訴求。對于某些主體而言，制度變遷的可圖之利尚不明顯，因此其難有動力推動制度的變化。筆者認為房屋拆遷的制度變遷將沿著一條漸進式的道路前進。這對于被拆遷者而言意味著其財產權利受到侵害或者補償不合理、不足額的情況還要更長的一段時間才能夠解決。這對于政府而言，意味著還需付出更多的行政成本來解決變革完成之前的拆遷糾紛。城市房屋拆遷制度的變遷是需要各方利益主體付出相應成本的。為了維護社會秩序，保障至少是最基本的公平與人權，政府應為此做出更多的努力。也許新晉的《國有地上房屋征收與補償條例》就是這一變革的曙光。

四、結論

城市房屋拆遷涉及被拆遷人關切的重要利益，涉及政府維護社會安定的目標，涉及房地產開發商對利潤最大化的需求。隨著矛盾的凸顯，這一制度的變化也許已經開始。就筆者的觀察，在這一制度變遷的過程中亟需解決問題包括：房屋產權與土地使用權的補償問題；完善立法以降低拆遷過程中的交易成本；設立有效的監督以防止地方政府在拆遷過程中的設租尋租行為。如果有良法的保障、良策的護航，良性循環的城市房屋拆遷制度也許就不遠了。