農村民間金融法律體制創新

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民間金融是我國農村金融體系中不可或缺的組成部分，在解決農村金融短缺，實現多樣化資金供給方面具有天然優勢。隨著社會主義新農村建設的加速，農村金融需求日益強烈，只有增加農村金融供給組織和創新農村金融供給方式，才能破解農村建設的資金難題。因此實現農村民間金融組織創新與制度創新是推進農村金融體制改革應該認真研究和思考的問題，具有重要的現實意義。

一、農村民間金融的特性

農村民間金融，以農村為活動領域、以農業和農民為服務對象進行貨幣流通、資金流動和信用活動，從而為農業發展和農村經濟運行提供資金支持。其活動領域和服務對象的特殊性決定了具有不同于城市金融的如下特點。

(一)屬于典型的二元制結構所謂二元金融結構是指發展中國家在金融抑制條件下金融體系的二元狀態，即一方面是遍布全國的國有銀行、商業銀行和擁有現代化管理與技術的外國銀行的分支網絡，從而組成了一個有限的，但卻是有組織的金融市場；另一方面則是傳統的、小規模經營的非正式金融組織，廣泛存在于經濟的各個層面。目前，我國農村正規金融組織是以農村信用合作社為主體，以農業銀行和農業發展銀行為兩翼，再輔之以郵政儲蓄銀行、新型農村金融機構等的金融機構格局。非正規金融組織則是相對于正規金融組織而言，又被稱為民間金融，我國農村民間金融的產生和發展在很大程度上取決于外在因素即金融抑制以及由金融抑制導致的政策扭曲。在組織形式上主要包括農村合作基金會、農村資金互助社、貸款公司以及合會、錢莊、無息借款、高利貸等民間借貸。由于我國農村建設資金的短缺和農村金融的邊緣化，民間金融逐漸成為農村建設的重要資金來源。

(二)具有明顯的內生性農村民間金融是基于一定的地緣、血緣、業緣關系而成立的交易活動，其最初產生于農戶和農村經濟組織的自發行為，其與中國鄉土社會特有的社會信任關系、經濟組織結構和文化傳統密切相關。農村民間金融建立在互相信息充分掌握的基礎之上，經濟行為在一定程度上已經人格化，是以個人信用為基礎的金融交易活動，這決定了民間金融更多的是一種橫向信用，其根植于社會成員的自律，依賴社會成員之間的相互約束。這一點區別于國有金融，其更多是一種是縱向信用關系。農村民間金融機構的存在是自身成本收益博弈的結果，和正規金融機構相比大大節約了交易費用，代表了農村金融制度創新的方向。

(三)農村民間金融的活動規模和發育程度由其所處的農業發展階段所決定農村民間金融的基本功能是滿足農村經濟發展過程中的生產需求、投融資需求和服務性需求。這就決定農村民間金融不能凌駕于農村經濟發展之上、不能脫離農村經濟和農業生產現狀而盲目追求自身的發展，而是要受到農村生產力發展水平和農村商品經濟發育程度的制約。l3農業生產規模小、利潤低，經濟力量有限，對自然災害等意外事件抵抗力較弱，從而使得農業信貸資金貸款具有高風險性和低收益率，導致商業性金融進入農村市場的動力不足，而巨大的資金缺口為民間金融的飛速發展留下了巨大的生存空間。經濟落后地區以民間借貸為主，經濟較發達的地區已出現了較為規范的民間金融組織，農村民間金融與農村經濟的發展狀況相呼應，層次分明。

(四)農村民間金融與國家農業政策、金融政策緊密聯系，具有較強的政策性從歷史的角度看，我國農村民間金融的發展，其間有繁榮也有衰落，有快速發展更有受抑制和打擊的時候。在1978年以前我國高度計劃經濟體制下形成了國有金融占主導地位，農村民間金融組織多半處于非法或者半非法狀態，常常與非法金融或地下金融聯系在一起。其與正規金融之問一直存在著緊張關系，兩種制度難以兼容。l4j1978年以后隨著改革開放政策的實施，擺脫計劃經濟束縛的農村商品經濟開始對融資有了需求，國家對農村民問金融的發展也采取了較為寬松的政策支持。特別是2004年以后，農村民間金融的重要作用已經被越來越多的人們所認識，以往對民間金融持否定態度的金融監管當局也開始正視并肯定農村民間金融的作用。2004、2005年和2006年連續三年的中央一號文件指出制定農村新辦多種所有制金融機構的準入條件和監管辦法，鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股，引導農戶發展資金互助組織，規范民間金融。2010年5月13日，國務院《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，提出允許民間資本興辦金融機構，支持民間資金參與設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等。這些政策措施必將進一步擴寬農村民間金融的投融資渠道。

(五)農村民間金融潛伏著一定金融風險首先，有相當一部分農村民間金融還游離于國家政策法規之外，缺乏制度保障和有效監管，存在很強的制度風險。

其次，民間金融大部分都是在鄉村鄰里、親朋好友等社會小團體的基礎上建立起來的，其信用域有限，資金規模往往較小，抵御市場風險的能力較差。此外，民間金融還存在組織結構松散，管理方式落后，契約關系呈現非規范化的特點等問題，容易引發經濟糾紛和經濟犯罪。

二、農村民間金融創新應遵循的基本原則

(一)國家適度干預原則在農村民間金融與國家二者的關系問題上，學界主要有兩種看法：一種觀點認為，國家干預會阻礙農村民間金融的發展，如麥金農一肖學派；另一種觀點則強調國家應當在農村金融的變革中積極發揮作用，如新凱恩斯學派。國際經驗表明，各國農業支撐體系都是在本國政府直接或間接的幫助下構建和完善起來的，政府強有力的宏觀管理尤其是立法保障對農業支撐體系發展起著巨大的促進作用。近年來，我國農村民間金融機構之所以不斷發展，很大程度上也是源于適度的國家干預?？梢哉f，國家的適度干預對于農村民間金融的變革與創新發揮著重要的推動與保障作用。不過，現代市場經濟的運行模式是在不完善的市場調節與不完善的國家干預以及二者之間不盡完善的組合之間的一種選擇，所以，農村民間金融的改革與創新必須要放在正確處理好國家與市場的法治框架中去探討，而且特別要強調國家干預的行為邊界與范圍限度。也就是說，在農村民間金融的改革與創新中，需要顧及民間金融特有的自發性和漸進性，承認民間金融的合理利益訴求，培養民間金融的自我約束機制，這樣才能引導農村民間金融服務于農村經濟發展，并使之逐漸走上自我約束和法律約束的雙重約束機制。對此國家干預應當采取非直接的控制機制，其作用主要在充分尊重民間金融的創新沖動與自主選擇權的基礎上進行合理的制度設計，從而確立公正與有效的競爭規則。

(二)法制化原則我國金融法制建設起步較晚，尤其是農村金融的法制建設更是嚴重滯后于農村金融體制改革，同時具有摸著石頭過河的特征，制度不健全、法律規范的缺位和金融監管體制的不完備在所難免。但從法律與經濟發展的關系不難看出：

農村民間金融體制的建立與完善必須有相應的制度與規范作后盾，農村民間金融市場的有效運作必須以秩序為前提。

而無論是制度、規范，還是秩序，都是法制建設的基本任務與目標，如果農村民間金融法制不健全，民間金融發展的障礙就始終無法排除。

法制化是我國農村民間金融改革和農村金融市場建設的必由之路，具體包括以下內容：一是必須盡快建立農村民間金融產權制度的創新模式。目前，農村民間金融組織單一合作制產權形式及模糊不清的產權關系，既不能滿足農村產權結構與產業結構變化的需要，也因缺乏競爭而效率低下。

在新農村建設與城鄉統籌發展背景下，應根據我國農村經濟實際情況，以及各地區農村金融發展程度，本著多元化、多層次化和規范化的原則，健全和完善適應農村經濟發展內在需要的多元化產權結構。二是以法律保障農村民間金融主體的資格健全和行為規范。法律規范要明文規定農村民間金融市場主體的準入條件和標準，從而杜絕不健全主體及非法進入者對市場秩序的沖擊；要利用法律的規制、引導、教育等作用有效克服主體行為的自發盲目性，使之真正成為具有自覺性、守法性和自律性的合格主體，同時，以法律強制力切實保障契約的履行和金融市場的有序運行。三是要依靠法制的力量，維護良好的農村民間金融環境。改善農村金融環境需要全方位的努力，不但要加強教育提高認識、改變觀念；還要加快建立征信系統，加快制度建設；當前，更要加大執法力度，依法處理違反金融法律法規、破壞金融環境的行為，形成良好的農村金融法制環境。

(三)金融理念的合理創新原則

1．堅持公平與效率并重的理念公平與效率是現代經濟學孜孜以求的兩大目標，也是法律的重要價值目標。由于農村民間金融基于農村社會血緣、親緣或地緣關系，信息優勢和交易成本優勢給金融資金運轉與流通帶來了較高效益，在一定程度上形成了與正規金融競爭的格局。競爭的存在必然要求通過立法營造公平的競爭環境，這不僅體現民間金融主體之間的公平競爭，而且要求民間金融與正規金融在法律制度認可的范圍內也應遵循公平競爭的原則。這里的公平并非是形式意義上的公平，而更應該是實質意義上的公平，應針對農村市場的現狀，通過政策傾斜和優惠措施，扶持農村民間金融的發展，從形式上的平等走向實質上的平等，從而實現結果公平。當然，在重視公平的同時不能忽略效率的作用，效率是市場經濟發展的動力要素，也是農村民間金融得以快速發展的保障。最佳的做法是在制度安排中兼顧公平和效率，通過公平促進效率，利用效率保障公平，將重公平促效率的理念滲透到農村民間金融的相關立法中。

2．確立農村普惠性金融體系的理念普惠性金融體系(inclusivefinancialsystem)，是聯合國率先在宣傳2005小額信貸年時開始運用的詞匯，其基本目標是能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務，其實質就是將包括以窮人為對象的金融服務有機地融人金融體系，使過去被排斥于金融服務之外的大規?？蛻羧后w獲益，最終這種包容性的金融體系能夠對發展中國家中的絕大多數人，包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區的客戶開放金融市場。國內外的許多成功案例已經證明，這一體系是有效的。建立普惠性農村金融體系的主要任務就是為傳統金融機構服務不到的低端客戶甚至是貧困人口提供機會，使他們得到共同的、公平的金融服務的權利。而我國農村民間金融恰恰做到了這一點，這與普惠金融體系的理念和實踐是契合的。當前我國農村地區所缺少的正是這種公平的、包容的、不帶歧視眼光的、惠及所有農村經濟組織和農民的金融服務組織體系。因此這一理念的確立與應用，必將會對我國農村民間金融的發展帶來廣闊的天地。

三、我國農村民間金融法律制度的創新

(一)制定農村民間金融專門性法律或法規目前，我國尚無一部專門的法律或行政法規對農村民間金融做出全面系統地規定與調整。在這樣一種法律缺位情況下，一方面，我國農村民間金融大量存在但卻不易控制并呈現出無序狀態；另一方面，民間金融的監管處于真空地帶，現有法律法規約束猶如隔靴搔癢，收效甚微。因此，我國應當盡快制定有關農村民間金融的專門性法律或法規，通過立法的形式確定農村民間金融的法律地位，確立農村民間金融的合法性，保護正當的民間融資行為，通過法律引導其從地下轉入地上有序發展，并鼓勵其由低級形式向高級形式轉變。

在立法模式方面，考慮到我國各地目前民間金融狀況差異甚大，很難用一部法律來具體規定，立法條件尚未成熟，因而，可在農村民間金融發達的地區先行試點，再逐步擴大范圍，最終制定出一部相對詳盡的法律在全國統一施行。在此法的框架下，地方政府可根據各地的經濟發展狀況制定不同的規章和具體的實施細則。

在這部法律的基礎上，我們還可以針對各種農村民間金融形式制定相關的法律法規，對不同的金融形式區別對待，以法律形式提供一種交易雙方應遵循的規則，進一步降低民間金融的交易成本(包括事前交易成本和事后交易成本)，保護合約雙方的正當權益，將正常的農村民間金融活動納入信用可控范圍，促使其逐步走向契約化和規范化軌道。同時，應當修改《刑法》《商業銀行法》《公司法》《合同法》《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》《貸款通則》等相關法律法規政策中對非法金融的界定，根據當前經濟社會發展的狀況，消除農村民間金融發展的限制條款，重新明確合法與違法金融活動和機構的界限。

(二)農村民間金融法律制度改革與創新應"-3做到正規與非正規金融法律制度并重，5l導民間金融的規范化成長農村民問金融成長必須要既符合自身運行的規律、特征，又能夠促進農村經濟的健康發展。從我國目前農村經濟、金融發展水平來看，應當通過農村金融法律制度改革與創新，建立一種政府誘導型農村民間金融成長機制，為民問金融服務于農村經濟提供連續的正向激勵，從而促進農村正規金融的適應性發展。

一方面對于農村民間金融，政府應該建立一個規范其活動的秩序框架。民間金融在我國有其存在的內生性，一味地強調風險，強行管制，實際上喪失了農村金融市場的效率。

更為明智的選擇在于放寬管制，給予民間金融合法地位，創造條件讓其自發地向規范化發展。農村金融改革的關鍵就在于放開市場的進入和退出壁壘，讓底層的金融交易行為自發展開并蔓延開來，內生出專業化的金融中介，發展出市場所需的組織形式，并形成一個穩定的制度結構，由此供應可使交易費用更為節約的制度化的規則。在此基礎上，通過法律法規對民間金融加以扶持和引導，逐步推動走向規范的民間金融機構轉變為民營金融機構。這一發展模式有利于從法律上保護農村民間金融機構的財產權利和正當的經營活動，有利于充分釋放民間金融所蘊涵的巨大能量，也有利于規范金融秩序。

另一方面，政府要建立正規金融與非正規金融公平競爭、和諧發展的市場經濟環境。實踐證明，它們之間不是惡性競爭的問題，而是起到了相互互補的作用。他們各自都有自己的市場，因為農村的市場是可以細分的，只要你能準確的定位你的目標功能群體，最終是可以有合理的選擇的，這在理論和實踐上都是可行的。_6對此政府在農村民間金融發展中的作用主要在于制定合理的制度，確立公平、有效的競爭規則，給各經濟主體充分的選擇權利的自由，而非越俎代庖。

(三)健全農村民間金融宏觀調控法律制度農村民間金融市場的高效安全發展，在需要市場之手

長袖善舞的同時，面對農村金融市場失靈，更需要政府之手的糾偏補正，而健全農村金融宏觀調控法律制度正是解決農村金融市場失靈的重要形式。國家的宏觀調控政策對農村民間金融活動的影響主要體現在利率調控方面。農村民間融資的利率是資金供求雙方在自由協商的基礎上確定的，是雙方市場博弈的結果，因而是市場化的利率。因此，推進我國利率市場化改革進程對農村民間金融的發展具有重要的意義。一些中小企業和農戶在缺乏擔保、抵押的情況下出現貸款困難的窘境，是因為其高風險所引致的高成本很難讓金融機構在利率有限的浮動空間中得到補償。農村民間金融在合法地位得到確認后，要有效地服務中小企業與廣大農戶，還需進一步放寬貸款利率浮動區間，讓其有更大的利率管理自主權，使得風險與收益相匹配。同時，法律還要加強對其利率執行情況的監督檢查力度，降低民間金融交易成本，平衡交易雙方的權利義務關系。因為金融行業不能僅僅著眼于自身的經濟效益，還應遵循金融機構社會責任基準赤道原則，承擔必要的社會責任，正確履行資源配置功能，實現自身利益與社會效益的雙贏。因此，在宏觀調控法律制度的安排上，應結合我國經濟發展的現狀，進一步完善相關利率制度，推進利率市場化改革，明確各項惠農政策，為農村民間金融乃至整個金融體系的運作提供良好的宏觀制度環境。

(四)創新農村R,N金融監管制度農村民間金融組織與城市金融組織具有不同的特點，其運行的規模、風險控制和服務對象也都具有特殊性。因此，對農村民間金融的監管不能完全照搬城市金融的監管方式，而應該依據農村民間金融發展的特殊規律創新監管方式。

首先，合理設置農村民間金融監管目標。金融監管的本質目的是為金融業的創新和發展營造有利的內部和外部環境，而不是約束農村民間金融的發展壯大。為監管而監管，不講效率的監管，必將會影響農村金融業的長遠發展。在我國農村金融市場發展先天嚴重不足、農村資金缺口較大的背景下討論農村民間金融監管，其目標首先關注的應當是對農村金融市場的培育、健全和農村金融效率的提高。其次，盡早實現對農村民間金融機構的金融監管和行業管理的分設。建議盡快成立一個專門的農村民間金融監管局，對各種民間金融活動實施有效監督和管理。從目前我國金融監管體系的設置現狀來看，可以考慮將這樣一個監管局設在銀監會下，也可以將其作為一種特殊的試驗先放在央行內。_9同時要積極推動成立農村民間金融行業管理協會，加強其自律管理。

最后，要采用適合農村金融特質的監管方式。如前所述，農村民間金融具有抵抗力弱、高風險性和易受自然災害的影響等特點，農村民間金融監管不應僅關注風險的事后化解和對某一特定時點金融機構資產狀況的專項審查，而應當注重對風險的事前預警性防范，采用動態監管的方式，對金融機構的風險予以持續性的跟蹤、控制和防范，以便能夠及時應對和化解風險。