河湖保護的立法特點

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本文作者：徐再城

對國家上位法等30部相關法律法規進行了深入和反復的研究，還對本市河湖保護實際問題進行了充分調研，字里行間都體現出上位法立法精神和本市地方立法實際需要。關于條例的立法特色理論分析條例屬于行政類立法，主要體現在四個方面。一是對行政規劃權責進行規范。條例中專設一章，對河湖治理及保護規劃的編制和管理作了規定。二是規定了行政許可。如條例對關于修建水庫或者建設水工程的審查審核、對河湖管理范圍、保護范圍內從事有關活動的審批規定等事項作出規定。三是規定了行政處罰。條例對違反本條例各類行為的處罰措施，主要是罰款形式，都作出了規定。四是規定了行政強制。如條例中有“查封、扣押實施違法行為的工具及機械設備”、“強制拆除”等規定。五是行政獎勵。如條例規定了“對保護河湖水環境、水工程、水文化做出突出貢獻的單位和個人，由政府或者水行政部門給予表彰或者獎勵。”據此，條例可以認為是規范行政權力正確行使的行政類立法。

條例屬于創制性立法。在實踐中，地方立法可以分為兩大類：一是實施性立法，通常是有直接對應的上位法作依據，目的是確保相關上位法在本行政區域的有效實施。二是創制性立法，這種立法突出特點是根據地方經濟社會發展遇到的實際問題進行有針對性的立法，通常沒有直接對應的上位法作依據，立法的依據散見于若干法律中，或是依據一定的法律精神和法律原則。筆者認為，條例屬于地方立法中的第二種性質，屬于創制性立法。就河湖保護管理而言，目前尚無直表決《北京市河湖保護管理條例》睿杰／攝薛接對應的上位法，有關立法依據散見在憲法、水法、水污染防治法、防洪法、城鄉規劃法等法律之中。條例屬于統籌性立法。河湖或者說水流域是一個流動著的整體，是聯結城市和鄉村的天然紐帶，而且大多跨行政區域流動。但是，過去受城鄉二元體制的影響，河湖保護管理長期處于城鄉分治狀態，造成河湖管理規劃和保護制度存在城鄉差異和區域差異。同一水系上下游，甚至左右岸保護和管理制度的不統一，直接影響了治理和管理的效果。條例堅持統籌兼顧的原則，促進流域與區域、城市與農村水利協調發展，強化城鄉水資源統一管理，完善流域管理與區域管理相結合的水資源管理制度，將適用范圍調整為“本市行政區域內的河流、湖泊、水庫、塘壩、人工水道工程設施及其水體的保護和管理”，從而從立法上根本解決了水利管理城鄉分割問題，為在本市率先實現城鄉經濟社會發展一體化新格局提供了具體的制度保障和法制保障。條例屬于創新型立法。本市城市河湖保護立法對城區的河湖保護管理發揮了積極作用，形成了許多有用、有效的具體經驗。市十三屆人大常委會綜合運用多種監督形式，通過連續監督和持續監督北運河、潮白河的保護和治理工作，對本市河湖保護和管理工作形成了許多重要認識。在市人大常委會的推動下，市政府相關部門科學規劃，加大了對北運河流域、潮白河流域水系的綜合治理，逐步形成了一套較為完備的保護管理制度。這項立法的創新之處就在于，充分吸收監督的實踐和調查研究的成果，有力地推動了這項立法任務的順利完成。

一是突出了體制創新，遵循河湖水體運行規律，著重設計了流域管理的制度和體制。在建立城鄉統籌的河湖保護管理制度的同時，條例也設計了全流域管理制度和體制。條例規定，“本市河湖保護管理實行流域管理和行政區域管理相結合的管理體制?！薄笆兴姓鞴懿块T對全市河湖保護管理工作實施統一監督管理?！辈⒃谕瑮l中明確，“市水行政主管部門在永定河、北運河、潮白河等跨區、縣重要水系設置的流域管理機構，在管轄范圍內依照國家和本市的規定履行監督管理和行政執法職責?！倍峭怀隽酥贫仍O計和制度安排，加重了法規的分量。條例以具體制度設計和安排為主要規范，既避免了與同類法規規范的內容重復問題，又達到了河湖水務管理制度解決問題的目的，增強了法規的實效性，加重了法規的分量。一是理順管理體制。如，河湖保護管理實行流域管理和行政區域管理相結合的管理體制、河湖保護管理目標責任制度和考核評價制度、河湖治理及保護管理規劃編制管理制度等。二是規范保護方式。如，河湖突發事件應急制度、入河水體達標排放制度、河湖水功能區限制納污制度、河湖水質動態監測制度和水質公示制度等。三是明確法律責任。如，河湖違法行為舉報制度、對行政執法人員的責任追究制度等。還規定了相關省市的協調機制。這些制度設計和制度安排方面的法律規范約占法規內容的三分之一。三是從市情出發，體現最嚴格保護的立法精神。首都城鄉河湖的功能可以主要概括為：一是改善城鄉生態環境的功能；二是美化城鄉景觀的功能；三是調度城鄉水資源的功能；四是部分城鄉經濟社會所需水資源供給功能；五是回補地下水和涵養水源的功能；六是城鄉防洪排澇功能；七是發展水面旅游的功能；八是河湖文化傳承功能等。條例在充分發揮河湖綜合性功能的同時，從北京的市情、水情出發，在制定建設項目占用河湖工程設施和水域的補償制度的時候，著眼于保護河湖生態功能，對占用和使用河湖資源采取最嚴格限制措施。四是體現了以人為本、人水和諧理念。為充分發揮河湖的生態功能、景觀功能、休閑功能，滿足親水、近水需求，回應市民和網民的關切，條例留給人們一定范圍的近水、親水和戲水空間。條例按照公民權利“法無禁止即可為”的法律原則，在法律規范中明確指出，除劃定和公布禁止從事游泳、滑冰等活動的水域外，其他水域均可從事游泳、滑冰等活動。此外，北京河湖水系與人類文明進步關系密切，河湖文化內容豐富，既包括河湖建筑物、名勝古跡、遺址等，又包括與河湖相關的歷史事件、歷史名人、治水歷史、文學藝術（戲曲、小說、散文、詩詞等）等非物質文化遺產。條例對首都河湖文化的物質文化遺產與非物質文化遺產的修復、整理、保護、利用與弘揚作出了具體規定。法律實施的幾個著眼點一是依法建立流域管理機構并完善管理制度。條例規定：市水行政主管部門對全市河湖保護管理實施統一監督管理。市水行政部門在永定河、北運河、潮白河等跨區縣重要水系設置的流域管理機構，依照國家和本市的規定履行監督管理和行政執法職責。目前，流域管理機構的設置尚在醞釀之中，其具體運作方式也需要進一步探索。當務之急，就是要盡快依法研究設立流域管理機構并完善其管理制度。另外，條例強化了市和區縣水務部門組織編制河湖治理和保護管理規劃的職責，特別是要編制重要水系的流域治理及保護管理規劃，并由流域管理機構負責監督和管理，確保流域管理措施落到實處。條例還固化了發展改革、規劃、環境保護、市政市容、園林綠化、農業、國土資源等部門共同參與的河湖保護管理工作格局，需要政府及其有關部門及時制定實施性規章與規范性文件。二是依法保護好行政相對人的合法權益。條例在規范和約束行政機關管理職責的同時，也采取了嚴格的管理措施，對違法行為規定了較重的法律責任。如第20條和第40條共同構成了一個禁止性的法律規范。即在河湖管理范圍、保護范圍內從事活動，如果未經行政許可，就不能實施設置固定停車場所、河道改線、開挖等特定行為。如果違背了這一行為規范，行政機關將責令停止違法行為，限期補辦許可手續；逾期沒有取得行政許可手續的，將被責令恢復原狀并賠償損失；如果拒不恢復原狀，行政機關將采取強制清除的措施。必須指出的是，國家法層面對行政許可、行政處罰、行政強制等都有專門的法律，條例盡管未對行政相對人合法權益保護進行面面俱到的規定，但是有關執法部門在實施過程中必須嚴格遵守上位法的相關規定。三是要做好法規與其他法律法規的銜接工作。與河湖保護管理的法律法規多達30多部，內容涉及水資源管理、防洪、水土保持、水污染防治、河道管理等各個方面。例如，《北京市公園條例》第56條規定，在非滑冰區滑冰，在非釣魚區釣魚的，責令改正，并可以處20元以上50元以下罰款。根據這一規定，有關的公園管理機構可以根據園林綠化行政部門的委托對本單位管理的湖泊行使一定的行政管理職權。一些高等院校管理的湖泊的管理也與此類似。條例立法雖然對這些法律進行了一定整合，但是這些法律法規之間還是有一定交叉。因此，在學習貫徹條例的過程中，要特別注意把握這些法律法規之間的聯系和區別，處理好上位法與下位法、一般法與特別法、新法與舊法之間的關系，以更好地做好全市的河湖保護管理工作。

回顧5年的立法過程，有兩點特色尤其值得注意。一是綜合運用監督法賦予的各種監督形式，抓住關鍵問題反復監督務求實效，為地方立法提供了充分的實踐依據。二是注重發揮地方立法在理念引領和制度建設等方面的重要作用。無論是全市城鄉統籌和區域統籌的河湖管理新模式，抑或是全流域河湖保護管理的新體制，以及賦予流域管理機構監督河湖治理規劃落實的職責，均以地方性法規的形式走在了實際工作的前面。通過科學立法和民主立法，將市委決策和實際需求及時地轉化為地方性法規，與過去立法滯后于現實的情況相比，確實令人耳目一新。這也是本屆市人大常委會積極發揮職能作用、推動首都科學發展與民主法治建設的一個重要特色。