當代水功能區立法的解析

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本文作者：孫宇飛王建平工作單位：水利部發展研究中心

立法思路和法律制度框架

加強水功能區管理立法工作，其目的在于通過構建水功能區限制納污紅線管理的法律制度體系，統籌協調不同主管部門之間、流域和地方之間、不同水功能區之間和不同利益主體的復雜關系，合理界定不同主體的責權劃分，明確不同功能區的具體管理措施和手段，提高水功能區限制納污管理水平，從而有效保護水資源、水環境和水生態。圍繞水功能區管理立法的目的，結合當前的管理實際，從水功能區“劃定———管理———監督監測———評價考核”的管理流程，其立法的主要內容包括:一是完善水功能區劃定與調整制度，科學設定管理程序，從嚴核定水域納污容量;二是建立健全水功能區限制納污紅線管理體系，健全具體管理制度，加強制度間的有效銜接，嚴格控制入河排污總量;三是完善水功能區限制納污紅線監督制度，加強預警監測體系建設;四是建立水功能區限制納污紅線評價考核制度，加強考核的權威性，保障限制納污紅線的落實。如圖1所示，在水功能區的劃定與調整制度的基礎上，構建包含多項具體內容的管理制度體系，強化水功能區管理;通過紅線監督監測制度和評價考核制度，掌握并督促紅線的具體落實。在這個制度體系下，如不能通過考核，則需要通過約束制度進行懲罰;如通過考核則表明實現紅線的管理目標，并應通過激勵制度進一步強化。

重點制度分析

水功能區管理主要包括水功能區的劃定和調整制度、限制排污總量的核定與落實制度、入河排污口管理制度、緩沖區等特殊功能區的管理制度、功能區周邊管理制度、水生態治理制度、部門協調制度、生態補償制度、監測制度、考核制度、公眾參與制度等等。下面對其中的幾項重點制度進行論證分析。水功能區劃調整制度當水功能區劃定后，隨著經濟社會條件和水資源條件的變化，存在著對水功能區劃調整的需求和必要，這也是限制納污紅線科學性和合理性的體現與保障。為了避免個別地方為追求自身利益的最大化而擅自調整水功能區，同時又要保障合理調整的實際需要，除了原則性地規定“水功能區劃經批準80圖1水功能區管理立法法律制度框架后不得擅自調整”外，還需要在制度上予以進一步規范。一是要科學論證水功能區劃調整的必要性和可行性，即論證當地的經濟社會條件和水資源開發利用條件發生了哪些變化，是否決定了水功能區劃必須做出相應的調整及如何調整等;另外，調整后的水功能區將對臨近的其他水功能區和整個流域產生哪些影響。二是設定科學的審批程序。在目前的區劃調整制度中，按照原水功能區的劃定程序，不需經過流域機構或其他相關功能區利益主體的認可，地方政府可直接完成區劃調整的審批，存在不合理之處。為此，在水功能區相關立法中，應規定由上一級地方政府水行政主管部門或流域管理機構來代表區域或流域的整體利益，對區劃調整的影響進行審查，審查同意后，方可按原劃定程序由原批準機關批準。三是建立水功能區劃的后評估機制。由于水功能區是自上而下劃定的，可能會出現劃定與地方實際不相符合的情況。建立水功能區后評估機制，定期對功能區劃的科學性和合理性進行評價，對于確實需要調整的功能區，應允許按規定程序調整。限制排污總量意見的核定與落實制度限制排污總量控制實際上是以水質達標為導向的流域容量總量控制制度。其基本的技術任務包括水功能區納污能力與限制排污總量的核算和水功能區限制排污總量的時空分配。當前工作中的難點在于水利部門核算的限制排污總量如何與環保部門陸域排放管理的結合。2011年中央一號文件和2012年國務院三號文件中均提出“各級政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據”。在水功能區的相關立法中，應充分落實這一要求，明確水功能區納污能力和限制排污總量意見的法律效力，即明確經審定的水域納污能力和限制排污總量意見是對水資源保護和水污染防治實施監督管理的基本依據，是在水功能區中開展各項開發利用活動的基本依據，是流域水污染防治規劃中水污染物排放總量控制目標核定的基本依據。從落實的角度來說，《水法》中已明確規定水行政主管部門或流域管理機構核定水域的納污能力，并向環保部門提出限制排污總量意見。在水功能區的相關立法中，還應進一步明確水利部門向環保部門提出限制排污意見的同時，要報送給上一級人民政府，由政府來監督限制排污總量意見的核定，并督促意見的落實。具體來說，對于流域管理機構和地方水行政主管部門提出的限制排污總量意見，各級環保部門應充分給予考慮，在此基礎上，制定本地區的年度重點水污染物排放總量削減和控制計劃，經上一級環保部門審核同意后，報同級地方人民政府批準公告，并通報同級地方人民政府水行政主管部門和相關流域管理機構。同時，省級人民政府應當將水污染物排放總量削減和控制計劃確定的控制指標分解下達到各市、縣。市、縣人民政府應當將控制指標分解落實到排污單位。入河排污口管理制度入河排污口管理是銜接水功能區管理和環保部門排污源管理的重要環境，是水功能區管理目標的重要抓手。在水功能區管理立法中應對這一內容作重點規范。主要的制度內容包括:一是明確辦理入河排污口的審批程序，依法執行審批職責;二是加強入河排污口的規劃、登記和普查制度，完善對轄區內入河排污口的摸排調查和檔案管理，有條件的地區應逐步建立入河排污口的自動化監測系統;三是水行政主管部門或流域管理機構應按照水功能區保護目標和水資源保護規劃要求，編制入河排污口整治規劃，并組織實施;四是建立限制審批新增取水、限制審批入河排污口等區域限批制度;五是嚴格落實飲用水水源保護區內入河排污口拆除的要求，嚴格落實違規違法入河排污口的整治要求;六是建立陸域水污染源管理和入河排污口管理的聯動機制。特殊功能區管理制度水功能區管理的主旨思想之一是分區分類管理。根據水域不同的主導功能，將其劃分為不同類型的區域，并提出與水功能區目標要求相適應的管理辦法。其中主要的特殊功能區包括一級區的保護區、保留區、緩沖區和二級區的飲用水源區等。保護區為水資源保護、飲用水源保護、自然生態及珍稀瀕危物種的保護而設立的水域，應嚴格保護，禁止一切與功能區目標無關的建設活動，禁止網箱養殖、旅游等可能污染水體的活動。對于已經建設或設立的項目及活動，應由縣級以上地方人民政府責令拆除或關閉。保留區作為今后開發利用預留的水域，以維持現狀為主，不得在區內從事大規?；蛴绊懰|保護目標的開發利用活動。緩沖區是為協調行政交界、矛盾突出的地區間用水關系和水資源保護而設立的水域，原則上不得開展與功能區設立目標無關的活動，確需在緩沖區內開展活動的，應當提前向有管轄權的水行政主管部門或流域管理機構提出申請。飲用水源區是為提供城鄉生活用水水源而設立的水域，禁止在區內設置排污口、有毒有害物品倉庫以及垃圾場，對于已經設置的，當地縣級人民政府應當責令拆除或者關閉。部門協調制度水功能區管理中的多個事項都涉及不同的主管部門，如對入河污染物排放總量削減和控制主要依靠與環保部門的合作;水功能區中的航道運輸污染、養殖業和農業的面源污染等，都要依靠相應的主管部門進行管理?？梢?，限制納污紅線目標的實現，必須綜合相關部委的力量，建立健全發改、水利、環保、住建、農業等部委間的長效協調機制。在水功能區相關立法中，要明確以下內容:一是明確部門協調制度的形式。為提高實施效力，建議由縣級以上地方人民政府負責組織，以多部門聯席會議的形式，定期或不定期地舉行協商會議，落實水功能區部門協調制度。二是明確部門間的分工協作、標準制定、執行方式等合作方案，尤其是針對多部門共同管理的事項，如水功能區的納污管理、水環境的監測和數據、飲用水水源地管理等，必須建立相應的協調機制和聯動機制，協調結果應以部門聯合文件的形式予以確定，并督促各部門嚴格執行。三是建立不同層級的部門協商制度。在地方的實際管理中，經常會遇到一些具體的、個例性問題，而對于這些問題上級部門并沒有原則性的規定，需要地方主管部門間協商、協調辦理。為此，明確不同地方層級都應建立部門協商制度，切實為本地區限制納污紅線的實現服務。監測制度監測制度的全面、有效、嚴格落實對水功能區管理中的限制排污總量意見制度、評價考核制度等多項重要制度都具有重要意義。在水功能區的相關立法中，應明確以下問題:一是明確監測主體，即流域管理機構和省級水行政主管作為監督監測的主體，負責轄區范圍內水功能區水文水資源監測，同時流域管理機構負責省界斷面、主要控制斷面水環境質量監測。二是明確監測結果的效力，即將監測結果作為水功能區管理、評價和考核的基本依據。三是建立監測的日常管理制度，即要求縣級以上地方人民政府應當建立水功能區日常巡查制度，并在需要重點管理的水功能區內設置水質、水量自動監測設施。四是規范監測數據的與通報以及監測設施的設置等具體事項。評價考核制度評價考核制度的制定實施直接關系著水功能區管理各項制度措施和工作的執行效果。2011年中央一號文件將評價考核制度作為重點落實的四項制度之一，也體現了這一工作的重要性。在水功能區相關立法中，應明確水功能區評價考核的主體、結果的效力、考核程序和針對評價考核不達標的處理措施。按照2011年中央一號文件的要求，應明確水行政主管部門會同發改、環保、住建等相關部門，對各省、自治區、直轄市人民政府水功能區管理和保護目標、水污染防治目標責任執行情況進行年度考核，并將考核結果報國務院。同時縣級以上地方人民政府應當對下一級人民政府水功能區管理和保護目標、水污染防治目標責任執行情況進行年度考核?？己私Y果應當納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合評價和相關企業負責人業績考核的重要內容。對于考核不合格的地區，縣級以上地方人民政府應當負責對本轄區考核不達標的水功能區進行整改，對經整改仍不達標的地區，有關部門應當暫停辦理相關水功能區內可能產生污染的建設項目的審批、核準以及環境影響評價、取水許可和排污口設置審查等手續，并通報有關地方人民政府采取治理措施。

政策建議

為推進水功能區相關立法工作，提出如下建議:一是加快出臺“水功能區管理條例”。鑒于水功能區管理的重要性和復雜性，必須出臺國家層面的法律制度進行規范。加快“水功能區管理條例”的立法進程，構建水功能區“劃定———管理———監督監測———評價考核”的全過程法律制度體系，為落實限制納污紅線管理制度提供法律依據。二是加強部門的溝通協商，解決一些關鍵問題。各相關部門就立法中涉及協調的內容進行充分的溝通，并可針對具體的問題組織聯合調研，了解當前工作中的問題、困難和實際立法需求，聽取對于立法的意見和建議，力爭解決一些關鍵問題，為“水功能區管理條例”的順利出臺奠定基礎。三是開展典型流域和地區的制度試點和實踐，為全國立法提供支撐。根據不同的水功能區特點以及不同的管理層級，在典型水功能區、典型流域、典型地區開展試點工作，及時發現和總結當前管理制度中存在的問題，根據試點情況進一步完善相關法律制度體系，為全國立法工作提供實踐支撐。