當前完善立法機制的建議

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本文作者：宋宇宙工作單位：鄭州人民警察培訓學校

我國立法制度主要的問題在于立法權過于集中,并且分工不明。首先,立法權過于集中,既不利于地方發展,也分散了中央的精力,還容易助長上級機關的官僚主義作風,從而使法律滯后。同時,市場經濟的迅速發展,提出了大量的立法要求,僅靠國家行使立法權是不可能完成的。其次,由于過去對一些職能部門權限劃分不明,重復立法、互相扯皮的現象時常發生,這就嚴重損害了法律的穩定性和威嚴性。因此,有必要在立法上實行一定程度的分權制度,加強授權立法和委任立法,同時還要充分考慮我國的基本國情,發揚民主,使多方面參與立法。如2年和21年5婚姻法6修改期間,專家、學者乃至普通百姓積極參與修改稿的討論,不同觀點意見的交鋒為婚姻法的修改完善奠定了良好的基礎?？梢哉f,婚姻法修改的全民討論方式為良法的制定提供了可資借鑒的范本。只有這樣,才能逐步建立起適應社會主義市場經濟發展的、具有中國特色的立法制度。

我國目前立法制度的形式仍深受大陸法系國家的影響,仍是成文立法制度。目前,大陸法系和英美法系的界限已變得模糊,兩者的沖突已趨向緩和。大陸法系以成文法為主,又逐漸輔之以判例制度。法院所創制的判例定期公開,上級法院的判例對下級法院有一定的約束力或施加影響?？梢哉f英美法系項下的判例制度所固有的典范性、互補性及即時性可彌補因成文法原則、抽象所易造成的僵死或滯后,特別是大規模的成文法立法過程中,法律不可能包羅萬象,法律所調整的對象也不可能事無巨細;而在效果上,大規模的頻繁修訂法律活動也會相應損害法律的穩定性。因此,以判例制度之長彌補成文法之短,應當成為我國建立社會主義市場經濟立法制度的指導思想。我國社會主義立法制度應以成文法為主,并輔以判例制度。這要求最高法院作出正確的司法解釋,并要公正執法,以便使判例真正制度化,真正起到取長補短的作用,從而使我國立法制度更趨完善。

在中國,迄今對立法主體的研究還很不夠。長期以來,在觀念上、理論上占據主導地位的,一是在反對三權分立的同時,又用誤解的三權分立學說,論證立法權只能由人大行使,不能由人大以外的機關染指。二是把立法機關差不多當作惟一的立法主體,以為立法機關與立法主體是一個意思。應當注重的那些問題諸如誰是立法主體、立法主體的組織構成和分類等卻未引起人們應有的注意,更沒有在認真研究這些基本問題的基礎上,對立法主體的方方面面給予深入系統的研究,并運用其中經過檢驗證明是正確的、有價值的研究成果指導立法實踐。要改變這種狀況,縮小與別國的差距,應當在研究中國立法主體問題上邁出一大步。一方面,我們應將已頒布的5立法法6付諸實施,同時不斷完善,并加大對有關問題的研究力度,真正從思想上重視立法主體問題的研究;另一方面,要打開國門,放眼世界,吸收各國先進的研究成果,拋卻地域偏見,去其糟粕取其精華,真正做到為我所用。

在西方政治、法治生活中,立法權問題通常都是極其重要的主題。相比之下,中國人在立法權問題上的研究貢獻不多,迄今尚未發現中國古代有人明確提出立法權概念,這是中國法制不健全的歷史源淵。新中國成立后,關于立法權的研究,亦未引起應有的重視,有關專題論述極少。要改變這種狀況,必須注重立法權的研究;必須研究各種立法主體的立法權劃分和范圍以及中央與地方立法權限的劃分和范圍問題;同時,要解決好授權立法權、國家立法權、政府立法權、地方立法權等立法實踐問題。只有正確理解、回答、解決這些問題,中國立法實踐才能有序、健康地發展。

通過法案的制度和公布法的制度方面。除通過憲法的法定人數比通過其他法案的法定人數有特殊性外,還有一種特殊的通過程序或通過形式即原則通過。這種程序在憲法和全國人大組織法中沒有規定,但在立法實踐中時有采用。鑒于原則通過容易影響立法的嚴肅性,在法的實施過程中容易對原則通過的法實施不力,因而影響法的權威性,加之原則通過的做法沒有法律依據,因此,在今后立法實踐中不宜再采用。在中國,憲法和法律沒有規定公布法的時間和方法,要完善中國公布法的制度,必須以立法的形式確立中國公布法的制度,把實踐中的成功經驗肯定下來;必須確立以法達到之日起開始生效的制度;必須改進公布法的方式:一方面要加快公報的發行速度及加大發行量,另一方面要選擇發行速度最快、發行量最大的報刊作為窗口。這就要求必須改變只有全國人大常委會公報才能公布法律而其他報刊刊登法律不算公布的觀念。

立法監督作為立法的一個重要方面,對實現立法的民主化、科學化,保障立法反映民意和客觀規律以及保障立法的法治化,維護法制統一,都有重要意義。但與立法的其他方面相比,立法監督仍然是中國立法的薄弱環節。這種薄弱主要表現在:主觀上缺乏對立法監督的必要認識和自覺,立法監督制度尚不完備,立法監督實踐中存在著諸多障礙等。事實表明,中國立法監督有待進一步完善和發展:¹排除觀念障礙,充分認識對立法權實施監督的必要性。國家權力沒有監督和制約都有可能出現異化。立法權接受監督是立法民主化的基本要求和具體體現。º確立和堅持雙層標準,增強立法監督的有效性。迄今中國立法監督幾無成效,在很大程度上緣于立法監督流于形式,缺乏明確的標準。因此,立法監督必須確立和堅持雙層標準,即監督立法的合法性和監督立法的合理性。只有確立和堅持這雙層標準,才能實現真正有效的立法監督。»健全和完善監督制度,促進中國立法監督的發展。中國現行立法監督制度作為一個體系在立法監督中發揮著重要作用,但其中也存在著諸多問題:一是立法監督制度實踐問題,這關系到立法監督的效果;二是立法監督制度建設問題,這關系到立法監督的健全和完善。健全和完善立法監督制度,就要求建立和完善立法監督程序制度,建立和健全立法責任和立法監督責任制度,健全和完善備案審查制度,改革和完善改變、撤消制度,完善和發展司法選擇適應制度。