地方立法主體擴容問題與對策

導語：地方立法主體擴容問題與對策一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］地方立法作為國家立法體系的重要組成部分。地方立法主體擴容是經濟社會發展的需要，對于遼寧而言，將為新一輪遼寧老工業基地的振興提供法律保障和政策保障，為優化遼寧營商環境提供法律支持，為遼寧自由貿易區的改革和創新提供良好的法治環境。

［關鍵詞］地方立法；主體；立法質量

一、地方立法主體擴容的背景

地方立法作為國家立法體系的重要組成部分，是指有權的地方立法機關，依據法定的程序，對本地區的經濟、文化和社會生活等各項事務制定、修改和廢止規范性文件的活動，發揮地方立法的作用是促進我國法治建設發展的必然要求。我國地方立法經歷了從1949建立中華人民共和國到1954年的分散立法時期、從1954年憲法頒布到1979年的中央集權立法時期、1979年組織法實施到現在的集權下的分權立法時期。從總的發展趨勢上看，我國的地方立法主體是不斷擴大的。2013年黨的十八屆三中全會提出，“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”。2014年，黨的十八屆四中全會提出，“依法賦予設區的市地方立法權”。2015年3月《立法法》據此做出重大修改，除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院批準的較大的市以外，又賦予其他設區的市以地方立法權，并且規定，其他設區的市開始行使地方立法權的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素來確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。這樣，就將過去49個“較大的市”享有的地方立法權，擴大到所有的設區的市、自治州和廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市4個不設區的地級市，地方立法主體的數量擴容到歷史上最多的時期。截止到2016年1月，已有209個擴容后的地方立法主體被確定可以開始制定地方性法規，如關于歷史文化保護的《佛山市歷史文化街區和歷史建筑保護條例》，關于環境保護的《三亞市白鷺公園保護管理規定》、《宿州市城鎮綠化條例》《溫州市市容和環境衛生管理條例》等地方性法規應運而生。遼寧省在2015年《立法法》修改之前，有5個擁有地方立法權的城市，包括省會城市沈陽，大連、鞍山、撫順和本溪4個國務院批準的較大的市；在《立法法》修改以后，遼寧省內所有的設區的市都享有了地方立法權，也就是說，遼寧在原“較大的市”的基礎上，又增加了丹東、錦州、營口、阜新、遼陽、鐵嶺、朝陽、盤錦及葫蘆島9個設區的市擁有了地方立法權，這樣，遼寧省就由原來的5個擁有地方立法權的城市，擴容到14個。在《遼寧省實施賦予設區的市地方立法權工作方案》中，規定了設區的市行使地方立法權的指導思想和目標任務、基本原則和組織領導、主要工作和時間安排以及工作要求和批準程序，明確了遼寧省將用一年半左右的時間，循序漸進、積極穩妥地賦予9個設區的市地方立法權。2015年9月，遼寧省人大常委會通過了《遼寧省人民代表大會常務委員會關于確定9個設區的市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規的時間的決定》，9個市具備賦予地方立法權的條件，人口數量、地域面積、經濟社會發展情況符合立法法的要求；在城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護方面已經制定了大量規范性文件，有些規范性文件急需上升為地方性法規，有強烈的立法需求，并且具有制定地方性法規的工作能力。據此，賦予丹東、錦州、營口、阜新、遼陽、鐵嶺、朝陽、盤錦和葫蘆島市人民代表大會及其常務委員會自2015年10月1日起，可以開始制定地方性法規，這樣，遼寧省14個市全部享有地方立法權。

二、遼寧地方立法主體擴容的意義

地方立法主體擴容是經濟社會發展的需要，對于遼寧而言，將為新一輪遼寧老工業基地的振興提供法律保障和政策保障，為優化遼寧營商環境提供法律支持，為遼寧自由貿易區的改革和創新提供良好的法治環境。地方立法的先行先試，適應了地方對規則治理的現實需要。因為，地方是最有活力和創造力的實驗場，也是許多改革措施和創新突破的發源地，隨著經濟社會的發展，地方需要自行治理的事務也就越來越多。如果地方沒有立法權，要么依賴“紅頭文件”進行社會治理，要么突破法律實現改革創新。改革開放初期，經濟建設迅速發展，法治卻未能及時跟進，存在一些不合時宜的觀念和做法，將改革與法治對立起來，認為“改革創新就是要突破法律的條條框框、突破法律的約束”、改革先行先試可以不受法律約束，一些改革措施存在“良性違法”或“良性違憲”，也被認為是可以接受的。這些觀念和做法，雖然滿足了一時之需，但是主觀性、隨意性和變動性極大，造成城市自身發展和建設的失序、失衡和失范。目前，改革進入攻堅階段和深水區，經濟、社會、法治正處于深度變革之中，相比于20世紀70年代末改革啟動之時，加速推進的改革，因為強調“頂層設計”、“整體推進”及制度體系的“系統完備”“科學規范”，有可能對我國政治國家與市民社會的分化形成產生深遠影響。［1］利益主體多元化、利益格局固化，經濟社會發展中出現了一系列深層次問題，這些問題的解決，最終還要回歸到法治的軌道上，只能采取法治的途徑，運用法治思維和法治方法，落實立法、執法、司法、守法和法律監督的各項具體措施。改革需要法治，深化改革需要法治，經濟的持續繁榮，依賴于法治；改革的順利進行，還要依賴于法治；對改革進程中政治風險的防控最終還要依賴于法治。“全面深化改革的過程就是同步實施法制改革和全面推進法治建設的過程”“全面深化改革必然要求‘深刻變法’，要求法制進行與之相適應、相協調的配套改革?！保?］遼寧老工業基地的新一輪振興、優化營商環境以及遼寧自貿區的改革和創新，都需要以法治為引領，只有優化法治環境，才能優化經濟社會發展的環境。遼寧新增的9個市的地方立法，應當在維護國家法制統一的前提下，突出地方特色和可操作性：一是堅持法制統一，遵循“不抵觸”原則，地方立法不得與憲法、法律和行政法規等上位法的具體內容、精神實質、基本原則相沖突、相違背；二是地方立法要突出地方特色，實事求是，從實際出發，充分反映本地區經濟社會特點，具有較強的針對性；三是地方立法要增強可執行性，立足于解決本地區經濟社會發展中的實際問題，對上位法的原則性規定予以細化，對上位法沒有充分考慮到的問題予以補充，確保法律、法規在本地區的有效遵守和執行。通過瀏覽9個設區的市的相關網站得知，獲得地方立法權后，9個設區的市人大及其常委會結合本市的實際情況，積極行使地方立法權，首次立法都在本市立法規則、城鄉建設以及環境保護等方面，進行了有益的嘗試。

三、遼寧地方立法主體擴容面臨的挑戰

本次地方立法權的擴容，在我國立法史上是空前的，更好的適應了地方社會經濟的發展，滿足了不同地域差異化的發展需要，但是，也面臨著挑戰。1．地方立法質量問題。在立法數量問題已經解決的情況下，應當重視立法質量。2010年，中國特色社會主義法律體系基本形成，解決了有法可依的問題。以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規、地方性法規等規范性文件在內的，由七個法律部門、三個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經基本形成，國家經濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依，為依法治國、建設社會主義法治國家提供了法治保障，基于此，修改后的《立法法》第1條，將“提高立法質量”納入其中。隨著地方立法主體的擴容，地方立法的數量將呈幾何式增長，立法質量方面會產生以下問題：一是地方立法者的專業能力問題，地方立法權擴容到設區的市后，9個設區的市缺乏地方立法的實踐，而且地方立法主體的數量增長，而立法隊伍不健全，容易造成法盲立法；二是在地方立法的實踐中，一直存在著重復上位法問題，重復立法占用了緊缺的地方立法資源，增加了法律運行成本，形成高度趨同的立法格局，盡管《立法法》第6條2款和第73條第4款，針對重復立法問題，有所規定，但是，地方立法權擴容以后，這一問題將更為突出；三是地方利益法律化問題，這會在源頭上產生不公平，形成立法腐敗，地方立法權擴容以后，這一問題將在更大范圍內突顯。2．地方立法的權限問題。一是批準問題，《立法法》72條4款，82條4款為地方立法主體擴容安裝了“啟動開關”，省級人大常委會如何把握具體的審批標準？既不急功近利，又不匆忙上馬，穩妥、漸進、逐步推動，成熟一個賦權一個；［3］二是準確區分中央與地方的立法權限、區分地方人大及其常委會與同級政府的立法權限，《立法法》76條“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過”，而“特別重大”是不確定的法律概念；三是設區的市之間的規范沖突。原有較大的市與不設區的地級市、副省級市、一般地級市和不設區的地級市，在立法上，有無位階差異？它們之間的法律規范沖突，如何解決？如何避免地方割據和地方保護？“如果立法機關可以法律擴展國家機關憲法以外的權力，那么，憲法設定國家機關權力的范圍還有什么意義呢？憲法作為根本法的地位也就蕩然無存。這個常識性的理論問題不搞清楚，中國立法中的違憲、矛盾和現象就不可避免。”［4］3．地方立法的范圍問題。《立法法》第72條2款和第82條1款，將設區的市的立法范圍限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等事項。但是，如何界定“城鄉建設與管理”“環境保護”“歷史文化保護”？是等內還是等外？是否存在中央和地方重疊的領域？如果有，如何具體區分？有學者認為，一是范圍不限于以上，“屬于本地方特有的，具有本土性和地域性”，最大限度激發地方活力；二是設區的市的地方立法，重點在于創新性、特色性，而不是執行性。4．地方立法的監督問題。這涉及到地方立法的審查機制和責任追究機制。地方立法重復審查機制及責任追究機制的缺失，《立法法》提出科學立法和民主立法原則，規定了公民有序參與立法，健全審議和表決機制，增加法律通過前評估，法律清理，制定配套規定，立法后評估等，目的是推動地方立法權“放而不濫”的情況下，構建出一個層次分明而又充滿活力，法制統一而又普遍非同質化的立法格局［11］。但是，地方立法主體擴容后，這些原則性的規定，如何在各地得到落實，從而形成行之有效的監督制度？

四、遼寧地方立法權擴容問題的解決

1．提高地方立法質量。立法主體能力的高低直接影響地方立法的質量。在立法的各方主體中，遼寧地方立法遵循“黨委領導，人大主導，政府協同，社會各方有序參與”的原則，發揮地方黨委的領導作用、地方人大及其常委會的主導作用、政府的支撐作用和專家學者的智囊作用，形成立法合力。應當強化地方人大及常委會在立法過程中的主導地位，主導立法論證、加強立法調研、論證和協調；同時，堅持民主立法，擴大公眾參與地方立法的范圍，傾聽民意，發揮民智；優化地方立法的人員配置，增加法律素養較高的人員比例，組織培訓學習，提高立法人員的法律素養，為地方立法質量的提升奠定基礎。完善地方立法程序，提高地方立法質量。在立法規劃和立法計劃階段，將年度地方立法計劃草案征求各界意見，科學論證評估，經常委會主任會議通過后，再向社會公布；在提出立法項目階段，包括國家機關、社會團體、企業事業單位以及公民，都可以向人大常委會提出建議；在立法的提案階段，在人大開會期間，市人大代表10人以上聯名，可以向市人大提出地方性法規案，保障各類提案主體的提案權；在法案起草階段，采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方面意見，并且按照黨的十八屆四中全會的要求，“探索委托第三方起草法律法規草案”；在法案的審議階段，應保障審議質量，完善立法聽證制度，常委會審議地方性法規案時，應當邀請有關的市人大代表列席會議；在法案的表決和公布階段，形成激勵、負責的表決環境，以真實地反應公眾的利益訴求。2．明確地方立法權限。根據法治的要求，明確中央與地方、地方人大及其常委會與同級政府的立法權限。地方立法權的獲取，應當以憲法為依據，以合憲性為基礎，地方立法必須依憲進行，依法而立，實現立法權的法制化，建議同步修改《憲法》《立法法》和《地方組織法》，消除其間的不一致。細化中央與地方的立法權限。遵循《立法法》第8條規定只能由法律規定的專屬立法權，完善法律保留條款，體現“法律優先”原則，《立法法》第73條規定：“在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止”。專屬立法范圍以外的其他事項，為地方立法發揮作用留有余地。明確省與設區的市的立法權限。在省與設區的市之間的立法權重疊時，先由設區的市行使，如果設區的市能夠較好地進行規制，省級立法主體不宜行使立法權；如果設區的市依靠自身的能力，無法解決或者省級立法主體進行立法效果更好，則由省級立法主體行使立法權。其意義在于，調動設區的市積極性，節省省級立法主體的資源，使省級主體將更多的精力投入到設區的市地方性法規的批準、備案和審查上。［5］完善設區的市人大及其常委會與人民政府之間的立法權限劃分?！读⒎ǚā返?6條規定：“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過”；設區的市之間的規范沖突，原有較大的市與不設區的地級市、副省級市、一般地級市和不設區的地級市，在立法上避免地方割據和地方保護。3．明確地方立法范圍。在微觀上，《立法法》第72條2款，將設區的市的立法范圍限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”，應當合理界定三個方面的范圍：城鄉建設與管理，應當包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等；環境保護，應當包括大氣、水、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等；歷史文化保護，應當包括具有歷史、藝術和科學價值的物質文化遺產和世代傳承的非物質文化遺產。在宏觀上，《立法法》對地方立法范圍，一是進一步完善了法律保留條款，在第8條增加6和7兩項，只能由法律規定；二是第82條1款規定了例外條款，法律另有規定的除外；三是在宏觀上，第82條1款規定：“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范?！?．完善地方立法監督。以備案審查為保障，強化地方立法監督機制。為避免擴容后的地方立法權的濫用，一定期限內，對受賦權的地方立法加強審查，定期評估，建立起地方立法審查監督的程序機制，為此《立法法》規定了三種審查類型，完善地方立法的監督機制：“備案”審查、“要求”審查和“建議”審查，同時，增加“主動”審查，設定科學的具有地方特色的評估標準，綜合當地的政治、經濟、文化等指標，推動地方立法權“放而不濫”的情況下，構建出個層次分明而又充滿活力，法制統一而又普遍非同質化的立法格局。備案審查，是立法監督的重要組成部分，是指行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的30日內，按照規定分別報送有關機關備案。全國人大常委會的備案工作最受關注，也最規范和典型。2004年全國人大常委會專門成立“法規備案審查室”，是法律工作委員會下設的輔助工作性機構，有人稱其“違憲審查機構”，2005年修訂《行政法規、地方性法規、自治條例和暫行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》，通過《司法解釋備案審查工作程序》，2006年《監督法》專設“規范性文件的備案審查”一章，即立法監督。就地方立法而言，備案審查不是地方立法的單純備案，而是通過備案，履行審查程序，通過審查，發現問題，并作出改變或撤銷的處理決定。備案審查機制，有利于解決地方性法規與上位法沖突、越權立法、地方立法利益化等問題，保證國家的法制統一，“備而不審”則會使立法監督流于形式。在地方立法主體擴容之后，備案機關的任務更加繁重，應當在省人大常委會成立法規審查備案室，作為專門的職能機構，負責事前審查，增加備案審查的公開性和透明度，未經審查，不得公布。通過“備案”，達到“審查”的目的，并使“備案”與“審查”規范化、系統化和常態化，并形成具體的工作機制。

參考文獻：

［1］朱廣新．超越經驗主義立法：編纂民法典［J］．中外法學，2014，（6）．

［2］張文顯．全面推進法制改革，加快法治中國建設———十八屆三中全會精神的法學解讀［J］．法制與社會發展，2014，（1）．

［3］王春業．論賦予設區市的地方立法權［J］．人大復印資料（法理學、法史學），2015，（11）．

［4］蔡定劍．關于什么是憲法［J］．中外法學，2002，（1）．

［5］程慶棟．論設區的市的立法權：權限范圍與權力行使［J］．人大復印資料（法理學、法史學），2015，（11）．

作者:包玉秋 單位:沈陽師范大學