公共場所控煙立法思考

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委員長在第二十四次全國地方立法工作座談會上強調，要加強民生領域地方立法，堅持在發展中保障和改善民生，努力從法治上增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。健康是人的基本權益，衛生與健康是民生領域的重要方面。公共場所控制吸煙是促進健康的重要措施，老百姓感受比較直接、具體和真切，因而也是加強民生領域地方立法的重點方向。

一、總體情況

我國是《世界衛生組織煙草控制框架公約》的締約國。這一公約是第一個關于控煙問題的全球性公共衛生公約，旨在向各締約方提供一個控制煙草使用和煙草煙霧接觸措施的框架，減少由此帶來的健康、社會、環境和經濟方面的破壞性影響。2003年5月21日，世界衛生組織召開第56屆世界衛生大會，通過了該公約并供開放簽署。2003年11月10日，我國簽署了該公約；2005年8月28日，十屆全國人大常委會第十七次會議批準了該公約；2006年1月9日起，該公約在我國生效。目前，公約有181個締約方，覆蓋了世界90%以上的人口，是聯合國歷史上最廣為接受的條約之一。公約要求，各締約方應采取有效措施，降低煙草需求，減少煙草供應，防止和減少煙草消費、尼古丁成癮和接觸煙草煙霧。公約第八條提出，各締約方應采取立法、行政等措施，防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時包括其他公共場所接觸煙草煙霧。從國家層面看，《“健康中國2030”規劃綱要》提出，要“推進公共場所禁煙工作，逐步實現室內公共場所全面禁煙”“到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%”。全國人大常委會正在審議的《基本醫療衛生與健康促進法（草案）》（一審稿）規定，公共場所控制吸煙，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。國務院擬制定《公共場所控制吸煙條例（草案送審稿）》，但因各方面還存在爭議，該條例仍未出臺。目前，我國公共場所控煙立法的規定主要集中于地方性法規。

二、公共場所控制吸煙的地方性法規

截至2018年9月20日，我國關于公共場所控制吸煙的地方性法規有19部，其中，3部為省級立法，16部為設區的市立法。北京、天津、上海3個直轄市已經制定了省級控煙法規。石家莊等16個設區的市制定了關于控煙的地方性法規（見表2）。這16個市均為原較大的市。新賦予地方立法權的設區的市目前尚未出臺控煙領域的地方性法規。從法規名稱看，在19部已制定的控煙立法中，有6部法規名稱為“控制吸煙”，5部名稱為“公共場所控制吸煙”，7部名稱為“公共場所禁止吸煙”；哈爾濱則以“防止二手煙草煙霧危害”為法規名稱，旨在突出對不吸煙者健康的保護。從法規出臺時間來看，14部法規制定或修改于2010年以后，本溪、淄博、成都、烏魯木齊等4部法規制定于二十世紀90年代且目前未作修改，銀川法規制定于2008年。據了解，重慶、浙江、廣東、鄭州、海口、張家口等省、市已將控煙立法列入立法工作計劃。新修訂的《杭州市公共場所控制吸煙條例》已于2018年8月經杭州市十三屆人大常委會第十三次會議審議通過，將報浙江省人大常委會批準后公布實施。此外，新制定的地方政府規章《西安市控制吸煙管理辦法》已于2018年7月由西安市人民政府第六十次常務會議審議通過，將于2018年11月1日起施行。

三、控煙范圍

公共場所控煙范圍主要由室內公共場所、重點公共場所的室外區域、政府臨時劃定的禁止吸煙場所三部分構成。19部法規按照控煙范圍大致可以分為三類。一是最嚴格控煙標準。以北京、上海、深圳為代表，室內公共場所及部分室外重點場所全面禁煙。二是較為嚴格的控煙標準。天津、廣州、福州、西寧、青島、蘭州、哈爾濱等控煙法規將室內公共場所劃分為禁止吸煙區和限制吸煙區，并規定部分室外重點場所禁止吸煙。三是僅對部分室內公共場所作出禁止吸煙規定。主要是濟南等9個城市，法規制定修改時間在1995年至2010年之間。（一）室內公共場所全面禁煙北京、上海、深圳的控煙法規中都有這樣的條款：“公共場所、工作場所的室內區域以及公共交通工具內禁止吸煙?！边@是最嚴格的公共場所控煙標準，即所有室內場所一律禁止吸煙，既不采取列舉形式限定場所范圍，也不能以劃定吸煙區等形式作出變通。北京控煙立法也因此被稱為“史上最嚴控煙令”。上海則規定了“因特殊情況設置的室內吸煙室的具體要求，由市人民政府作出規定”這一例外條款，目前還未對設置室內吸煙室作出具體規定。深圳設置了公共場所禁止吸煙的過渡期，規定歌舞娛樂及休閑服務場所在2016年12月31日之前為限制吸煙場所，期限屆滿后禁止吸煙，目前已經實行室內公共場所全面禁止吸煙。（二）室內公共場所禁止吸煙與限制吸煙未采取公共場所全面禁止吸煙的地方性法規中，一般以列舉的形式將公共場所劃分為禁止吸煙和限制吸煙兩類。限制吸煙的公共場所設置吸煙室或者劃定吸煙區，在吸煙室或者吸煙區以外的室內區域禁止吸煙。1.禁止吸煙的場所。圖1是北京、上海、深圳以外的16部地方性法規規定的禁止吸煙場所情況。盡管各地劃定的范圍、名稱有所不同，但是可以歸納出以下四類機構是禁止吸煙的核心區域。一是教育機構的室內場所，即幼兒園、中小學等未成年人活動場所及其他教育機構。二是醫療機構的治療場所，即診室、候診室、病房、掛號區等。三是公共交通工具內。四是公共文化服務設施的室內場所，包括體育館、圖書館、博物館等的室內場所。五是會議室等工作場所的公共區域。在上述“標準包”的基礎上，各地將不同的“自選包”列入禁止吸煙范圍，主要有機關、企事業單位、社會團體的室內工作場所（天津、青島、蘭州、西寧），電梯（廣州、青島、蘭州、濟南、鄭州、杭州），風景名勝、旅游景區、公園的室內場所（天津、福州、哈爾濱），旅店、賓館的大廳等室內公共區域（天津、廣州、青島）。值得一提的是，青島將提供餐飲、住宿、休閑娛樂的室內公共場所、室內工作場所都列入禁止吸煙范圍。2.限制吸煙的場所。天津、廣州、福州、西寧、蘭州、哈爾濱、杭州等8個市控煙立法中明確提出了“限制吸煙場所”這一概念。在限制吸煙的公共場所內設置吸煙室或者劃定吸煙區，此外其他的室內區域禁止吸煙。圖2是上述8市限制吸煙的公共場所的情況分析?？梢钥闯?，限制吸煙的公共場所一般包括賓館客房，餐飲場所，歌舞、洗浴、休閑場所，機場及公共交通工具的室內等候區，室內工作場所等。這一范圍與禁止吸煙的場所范圍有所交疊。比如，機場及公共交通工具的室內等候區，天津、青島等一些地方將其規定為禁止吸煙場所，福州、銀川等另一些地方則規定為限制吸煙場所。（三）其他公共場所1.重點公共場所的室外區域。一些地方性法規對重點公共場所的室外區域作出禁止吸煙的規定，體現對未成年人、孕婦等人群的重點保護。圖3是北京、上海、天津等10部對重點場所室外區域作出禁止吸煙規定的法規情況?？梢钥闯?，室外區域禁止吸煙的公共場所主要包括：（一）幼兒園、中小學校、少年宮、兒童福利院；（二）婦幼保健機構、兒童醫院；（三）體育場、健身場的比賽區和座席區；（四）對社會開放的文物保護單位；（五）公共交通工具等候區域；（六）其他醫療衛生機構、其他教學區域等。2.臨時劃定禁煙區。一些地方還規定，政府可以根據舉辦大型活動的需要，臨時劃定禁止吸煙的室外區域。四、立法特點目前，我國關于控煙的地方性法規總體呈現出兩個特點。缺乏專項的國家層面立法，各地自行立法的保護范圍總體偏小。我國煙草專賣法、廣告法、慈善法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法、消防法等在各自調整范圍內對控煙宣傳教育、煙草包裝、煙草廣告、禁止向未成年人售煙、特定場所控煙等作出規定。但是，目前尚未通過關于公共場所控煙的全國性的法律或行政法規。1987年國務院制定的《公共場所衛生管理條例》中沒有對公共場所禁煙作出規定；2011年衛生部制定的《公共場所衛生管理條例實施細則》中規定了“室內公共場所禁止吸煙”，但是因為缺乏上位法規定而未對這一禁止性條款規定法律責任。2014年10月，國家衛生計生委向國務院報送了《公共場所控制吸煙條例（草案送審稿）》，規定所有室內公共場所一律禁止吸煙；托幼機構、學校、婦幼保健院、兒童醫院、體院場館的觀眾座席及賽場區域、公共交通工具等候區等的室外區域全面禁止吸煙。在國務院法制辦向有關部門、地方政府等征求意見過程中，各方對上述關于禁煙范圍的規定爭議較大，目前該條例仍未出臺，也未列入國務院2018年立法工作計劃。目前，我國公共場所控煙主要由各地自行制定地方性法規。已經制定的控煙法規，有的因為制定時間較早，禁止吸煙范圍規定較窄，只能涵蓋對未成年人、患者等的最基本保護，與社會發展水平不能完全適應。許多地方尚未制定控煙立法。31個省（區、市）中，有3個直轄市制定了關于控煙的地方性法規，其余28個?。▍^、市）還沒有制定關于控煙的地方性法規。323個設區的市中，16個設區的市制定了控煙地方性法規，其余均未制定。雖然還有一些地方以地方政府規章、規范性文件的形式對公共場所進行了控煙，但總的來說還都缺乏立法層面的有效管控。云南、貴州、湖南等12個省及其下轄市沒有控煙法規。法規實施取得一定效果，但總的來說執行存在難度。各地控煙法規實施以來，取得了一定效果。北京市政府的《2017年度衛生與人群健康狀況報告》指出，《北京市控制吸煙條例》實施三年來，共處罰違法單位653家，處罰個人3292人；全市成人吸煙率由2014年的23.4%下降到22.3%，吸煙人群減少20萬。另據報道，2017年，北京在室內公共場所工作的成人二手煙暴露率為20%，比2014年減少15.7%，減少二手煙暴露者280萬?！渡虾Ｊ泄矆鏊刂莆鼰煑l例》修訂實施一年來，禁煙場所對違規吸煙行為勸阻比例提高至46.6%，設置煙具比例下降至6.7%，無煙蒂場所比例上升至88.1%。另據報道，上海15歲以上人群2017年吸煙率為20.2%，較前一年下降了0.8%。深圳條例實施以后，53.2%的吸煙者明確表示吸煙量有所下降，并有14%正在嘗試戒煙。雖然控煙法規的實施起到了一定效果，但是法規執行存在困難的新聞時常見諸報端。目前，各地法規對公共場所控煙的法律責任主要有對吸煙者個人和公共場所兩種。法規賦予個人要求吸煙者停止吸煙、要求公共場所單位履行義務、向監管部門舉報三項權利。禁止吸煙的公共場所單位負有勸阻吸煙者及對不聽勸阻的向監督管理部門舉報的責任。但是，在實施中還是存在餐飲、娛樂等場所監管難度大、執法成本高的問題。個人勸阻吸煙者容易引發雙方矛盾和爭執，餐館等營業性公共場所服務人員勸阻則更為弱勢，有的餐廳寧愿認罰也不愿進行勸阻；在室內公共場所全面禁煙的城市，一人一間辦公室的工作場所往往成為禁煙執法的“死角”。五、關于控煙立法的幾點思考通過對控煙立法情況和主要特點的梳理分析，有以下幾點思考?？責熈⒎ㄒ愫谩敖洕~”和“政治賬”。從經濟角度看，一方面，煙草行業是一些地方的重要產業和稅收來源?！?017年中國控煙履約進展報告》提出，2017年，全國實現煙農售煙收入565億元，煙農戶均種煙收入4.91萬元，帶動5.2萬戶煙農脫貧致富，促進了區域協調發展和精準脫貧落地。煙葉稅作為地方稅，收入一般歸屬縣、鄉兩級政府，是煙葉產地縣、鄉兩級財政收入的重要來源。我國23個?。▍^、市）征收煙葉稅，其中云南、貴州、四川三省煙葉稅收入分別占全國煙葉稅收入的42.5%、11.8%、7.4%?？梢哉f，煙草行業對一些地區經濟有著不可忽略的影響。這也是一些地方推進控煙立法阻力較大的重要原因。另一方面，有關部門研究證明，長期暴露在二手煙環境中將帶來健康損害，由此產生的公共衛生開支也會相應增大。公共場所控煙立法對人群的導向作用要經歷比較長的時期才會有顯著成效。比如，吸煙人群不會因在公共場所吸煙受限制而立刻戒掉煙草依賴，對煙草行業短期影響較為有限。但與煙草行業相比，健康是促進人的全面發展的必然要求，也是經濟社會發展的基礎條件。實現國民健康長壽，是國家富強、民族振興的重要標志和全國各族人民的共同愿望?！丁敖】抵袊?030”規劃綱要》提出的“到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%”，目標十分明確；“加大控煙力度，運用價格、稅收、法律等手段提高控煙成效”“推進公共場所禁煙工作，逐步實現室內公共場所全面禁煙”，方向十分清晰。立法是在矛盾焦點上砍一刀。立法項目的確定、立法中各方利益的協調，都要貫徹落實黨中央的要求，體現鮮明的政治導向，不但要兼顧短期利益，更要考慮長期利益，不僅要算“經濟賬”，更要算“政治賬”。立法應積極發揮引領和推動作用，主動解決困難、化解矛盾，為社會公眾特別是未成年人、孕婦等特殊人群提供免于二手煙危害的保護，推動實現國民健康。通過立法引領推動形成健康的生活習慣?！痘踞t療衛生與健康促進法（草案）》（一審稿）規定，公民應當主動學習健康知識，提高自身健康素養，加強自我健康管理，形成健康生活方式。草案這一規定旨在強化個人的健康意識和責任，力求通過法律的引領，培育人人參與、人人建設、人人共享的健康社會。立法要兼顧必要與可能。制定較為嚴格的法律，或許面臨吸煙人群廣泛、控煙執行難的現實困境。但是控煙立法也應發揮引領與推動作用，通過法律規范、法律執行、法律宣傳，讓公民認識到二手煙的危害，也認識到對自身以及他人健康負有的責任，推動形成健康生活方式，培養崇尚健康、不吸煙、不敬煙、不送煙的社會風尚。對于吸煙人群而言，改變吸煙的習慣不是一朝一夕的，但是要認識到自身自由的邊界是他人的權利，通過法律法規的否定性評價，促進全社會形成公德意識。同時，以立法形式進行公共場所控煙，可以減少未成年人接觸、了解煙草的機會，減少未成年人因為模仿、環境使然而開始的吸煙行為，有利于保護未成年人健康，也有利于控制吸煙人群的增量。妥善進行制度設計，強化法規執行。法律的生命在于實施。法律法規要在現實中得到有效實施，首先要有可操作性和可執行性。公共場所控煙立法看似并不復雜，但是實施中卻面臨難以執行的困境。要使控煙立法得到有效執行，在立法過程中應注重精細化立法，在有效管用上下功夫，綜合運用稅收、法律等多種舉措進行制度設計。比如，可以根據實際需要，適時在法律中提高煙葉稅稅率。近日，國家發展改革委等多部門聯合《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車推動社會信用體系建設的意見》《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐民用航空器推動社會信用體系建設的意見》兩項規范性文件。文件規定，在動車列車組或者其他列車禁煙區域吸煙，被公安機關處罰或鐵路車站單位認定的，在180天內禁止乘坐火車；在航空器內吸煙不聽勸阻的，一年內限制乘坐民用航空器。建議國家立法部門對這種情況進行研究，確保制約手段符合憲法和法律精神，給部門和地方統一有效指導。在法律法規執行過程中，有關部門要加大執行力度，探索有效手段落實法律規定，維護法治權威。比如，北京、深圳等地探索通過微信平臺舉報在室內公共場所吸煙的違法行為，建議加大宣傳力度，提高公眾知悉程度，增進控煙法規的實效。

作者:曲頔 單位:全國人大常委會法工委