地方立法涉罰制度探析

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摘要:地方立法中涉罰制度與上位法的沖突，已經越來越突出，突破行政處罰行為的限制，增設新的處罰行為是最主要的集中點，對于地方立法權限，究竟該放還是限，已經成為不可回避的問題，究竟應該如何協調中央與地方在行政處罰方面的權限問題更是值得探討，本文從“不抵觸原則”入手，立足實際，尋找引起沖突背后的原因，探析地方立法中涉罰制度的前路。

關鍵詞:不抵觸原則;違法行為;行政處罰

一、問題的提出

憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件構成我國法律體系的整理框架，從整體來看，講整體比作一個金字塔，處于金字塔塔尖的就是憲法，憲法是我國的母法，所有法律都不能與憲法相抵觸。行政法規、地方性法規、規章、規范性文件不能與憲法、法律相違背，以此類推，這就是法律位階原則。法律位階原則是立法過程中必須遵循的原則，否則無效。對于地方性法規來說，地方性法規也不能與憲法、法律、行政性法規相抵觸，對于法律、行政性法規未作出規定的，地方性法規應遵守立法權限，不能超越權限，對于法律、行政法規已經作出規定的，地方性法規所規定事項不能與法律、行政法規相抵觸，只能在規定的范圍內具體化，如果所規定事項與法律、行政法規所規定的事項沖突，則以上位法所規定為準，視地方性法規無效。那么，地方性法規的合法性取決于制定地方性法規的主體的立法權的范圍，具體的范圍不是地方自己說了算，是需要法律的明確規定?！吨腥A人民共和國立法法》第七十二條第一款雖然作出規定，但是規定的比較模糊，提到了不抵觸原則，即在不與法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，但這個原則具體如何沒有規定。同時，行政處罰領域是最需要貫徹落實“不抵觸”原則的，因為涉及公民人身權、財產權，有關機關所做出的行政處罰必須具有合法性，必須符合法律的規定。行政主體依據地方性法規作出行政處罰，但是該地方性法規與法律、行政法規相突，也不能認為其行政行為是合法有效的。根據行政處罰法的規定，法律、行政法規已經作出規定，地方性法規需要進行具體規定的，不能超過法律、行政法規規定的行為、種類和幅度。這款規定是行政處罰層面對《中華人民共和國立法法》第七十二條的細化，但是《中華人民共和國立法法》中沒有對“不抵觸原則”作出更加具體的解釋和規定，同時《中華人民共和國行政處罰法》也沒有作出具體規定。全國人大法律委員會主任委員喬曉陽曾談到：《行政處罰法》第十一條第二款的規定，它的立法原意是如果法律、行政法規已經進行規定的，地方性法規可以根據本地區的具體情進行具體化，但是必須遵循不抵觸原則，也就是必須在行為、種類、幅度的框架內進行。這是我國在進行地方立法時的一條重要指導方針。但是隨著經濟社會的高速發展以及新鮮事物的不斷出現，原有的規則已經越來越難以適應社會的變化，如果仍然遵循之前的規定，難免是不合時宜的，會對經濟或者社會發展產生很大的束縛。明顯滯后于社會發展的法律規定，使得相關部門在應用時束手束腳，突破界限也是在所難免了。地方立法在很多方面已經突破了“不抵觸原則”，行政處罰是行政機關糾正違法行為使用最頻繁的制裁手段，地方立法中涉罰制度的制定是前提和基礎，地方立法中法律調整手段維度的大小是至關重要的，如何在地方立法中平衡與《中華人民共和國行政處罰法》第十一條第二款的關系亟需探討分析。接下來將通過闡述具體的沖突類型，對陜西省法規、陜西省規章進行研究分析，以新的視角對“不抵觸原則”作出詮釋，探析地方立法中涉罰制度的前路。

二、地方立法中涉罰制度與上位法沖突的原因

（一）上位法自身之原因?！吨腥A人民共和國行政處罰法》規定，地方在立法過程中不能突破上位法關于行政處罰的行政處罰的種類、幅度以及違法行為。根據對陜西省法規和西安市法規的研究分析，行政處罰的種類、幅度突破現象比較少，問題主要集中在突破行政處罰行為的限制，具體包括前文中所述的七種沖突類型。為什么種類、幅度突破現象較少而處罰行為的突破卻如此普遍，需要對《中華人民共和國行政處罰法》進行分析。違法行為多種多樣，法律、行政法規不可能把所有五花八門的違法行為收入囊中，加之新出現的違法行為也不可能被當時的立法機關預示到，上位法只能進行抽象規定，不可能事無巨細地進行規定，出現地方立法突破立法權限的情況也就存在了，也就出現了上述文章所提到的對這款規定不同的認識，因而造成地方立法與上位法之間的沖突問題。（二）地方性法規制定在前，上位法制定在后。有些地區出現新的情況，會對這種新情況進行規制，當時并沒有對應的上位法，地方立法制定的時間比上位法早，這樣就造成一種情況，地方立法已經對這種情況進行規定，等上位法進行規定時情況已經發生變化，造成地方立法與上位法規定產生差別。（三）上位法制定在前，在實施過程中出現新情況，地方性法規增加規定。新的管理制度造成這點原因的主要方面是經濟社會快速發展，有些法律規定明顯落后，難以對新事物、管理的新需求及時作出回應，而如果一味根據舊的法律規定，難以解決新情況、新問題，因此地方性法規增加規定新的管理制度以更好管理社會秩序。（四）“平均規范標準”難免顧此失彼。我國國土面積大，東西、南北經濟發展水平不均，而法律規定是適應全國范圍的，難以兼顧到全國范圍，如果規定的水平較低，明顯不適用經濟發展較快的地區；如果規定的水平較高，又難以對經濟發展落后地區產生有效的約束。因此，法律、行政法規的“平均規范標準”很難做到均衡。這樣，就難免地方立法會突破上位法的標準和原則。（五）地方立法對上位法隨意的突破。這種情況屬于少數，地方立法過程中，沒有嚴肅對待上位法的相關規定，任由其是。對于這種情況，行之有效的方法是做好備案審查，不僅在形式上進行審查，更要進行實質性審查，維護中央立法權威。

三、地方立法中涉罰制度的前路

隨著經濟的高速發展，法制化進程的不斷深入，賦予地方必要的立法空間已經是不可回避的命題，加上我國地廣物博，“平均規范標準”難免會顧此失彼，具體問題具體分析更適合我們國家的實情。對“突破”問題的解決之道不是對規定的死磕和更加嚴格，而應該有針對性地有的放矢，這才是處理問題的根本。（一）在法律層面賦予地方必要的立法權限。1.明晰地方立法權限“不抵觸原則”是立法法對地方性立法的規定，從正面來說是給予的權限，但從另外一面來看，恰恰是給地方立法權限套上了枷鎖，因為沒有對“不抵觸”的明確規定，導致地方立法畏手畏腳，看似規定很多卻達不到治理效果，《中華人民共和國立法法》中隊地方立法權限有所規定，因此可以認為它是地方立法權限之源，想要擴大地方必要的立法權限，就需要從根源入手，建議對《中華人民共和國立法法》進行必要的修改，對根本問題進行明確的解釋，如什么叫“不抵觸原則”，說明什么情況是地方立法對上位法的抵觸，地方立法的權限究竟可以擴大到什么程度，有了明確的規定，相信地方在立法過程中也不用畏手畏腳或者隨意突破了。如《大氣污染防治法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》這類統一標準不能很好適用全國各地區的法律，可以授權地方根據自己的實際需要增加其他的管理制度，或者直接授權地方就某些特定事項進行規定的權限，允許地方可以制定具體的管理辦法。2.《行政處罰法》第十一條第二款規定的推陳出新前文已述，關于《行政處罰法》第十一條第二款規定的不明確性導致不同的觀點，有人建議修改行政處罰法，刪去“行為”，只保留“種類和幅度”，當然這是比較激進的看法，如果取消對行為的規定，可能導致的結果就是地方立法中對處罰的行為規定絕對是五花八門的，更加荒誕的處罰行為也不是不會出現的，因此，不妨對《行政處罰法》第十一條第二款的規定進行適當的修改，這種修改更加符合實際如：當上位法有規定則從其規定，應該看具體的法律有沒有賦予地方立法權限，再根據立法目的、宗旨進行具體的理解。（二）制定配套的法律解釋。法律具有穩定性，不會頻繁地進行立改廢，法律也具有一定程度的滯后性，無法適應經濟發展的步伐，因此，我們需要在穩定性與滯后性之間尋求平衡，既不能一味追求穩定性而忽略滯后性，也不能只著重如何解決滯后性而不關注法律該有的穩定性。比較好的做法就是制定配套的法律解釋，法律解釋制定的程序相對來說比較簡單，也更詳細，就可以彌補這些空缺。（三）地方性事務的具體范圍劃定。法律不可能事無巨細地對具體事務進行規定，究竟哪些才算是地方性事務，還需要地方在立法過程中進行探索，伴隨經濟的不斷發展，新興事務層出不窮，各種新現象、新行為也對地方立法提出了不同的挑戰，即使法律為地方立法權限提供了足夠的權限，也預料不到層不不窮的新現象，對于這一問題，地方立法還需要進行更多的探索。

四、結語

地方立法中涉罰制度的規定，是地方立法權限的難題之一，既不能超越法律、行政法規的規定，也得依照立法法給予的相關權限，加之地區經濟發展水平不均衡，很難制定出一個放之四海而皆準的準則去處理這個棘手的問題，但如果因為這個情況而隨意放寬界限，則是對公民財產權、人身權極大的傷害，法律此時也不再是一部良法了，這個時候的法治建設又有何意義而言呢？在法律層面適當地放寬地方立法權限，讓地方在立法過程中不至于畏手畏腳，同時相關法律的配套解釋也應該發揮應有的作用，對有多解釋的地方進行詳細的解釋，同時將地方性事物的具體范圍進行劃定，相信會減少涉罰制度的“抵觸”問題，不斷增加地方立法的合法性與科學性。

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[6]全國人大法律委員會主任委員喬曉陽在第二十三次全國地方立法工作座談會上的即席講話。

作者:邸驪 單位:西北政法大學