規制食品浪費立法路徑的選擇

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摘要：中國是人口大國，保障糧食安全一直是國家發展工作的重中之重。黨中央作出指示要求加強立法，強化監管，采取有效措施，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費的行為。規制食品浪費的立法路徑：首先應加強域外法律移植，綜合各國已有的立法經驗約束企業加工階段的食品浪費。同時，我國由于獨特的餐飲文化，居民餐飲浪費嚴重，立法需堅持中國特色社會主義法制創新，從消費者義務視角充實消費階段浪費責任的規定。此外，完善消費者行政法規建設，通過專業化的執法隊伍保障法律的執行效果。

關鍵詞：食品浪費；全球比較；立法論研究

一、引言

2020年8月，對餐飲浪費行為作出重要指示，強調要加強立法，強化監管，采取有效措施，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費的行為。我國人口眾多、土地資源不足，隨著病毒疫情在全球的蔓延與擴散，國際經濟貿易受到空前阻力，農產品進口量大幅縮減。我國食品供給也面臨嚴峻挑戰，在此背景下，中央從“鼓勵節約、反對浪費”的精神美德倡導，升級為“加強立法、強化監管”的政策方針，對我國短期和長期的發展都是至關重要的。聯合國糧食及農業組織（FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations,FAO）的調查顯示全球每年食品浪費超過13億噸。然而，全球8億人仍然生活在饑餓中。食品浪費發生在食品供應與消費的每一個環節中，低收入地區的食品浪費主要發生在生產環節，但高收入地區的食品浪費主要發生在消費環節，每年人均浪費超過100公斤。中國內地因沒有全面的垃圾分類機制，缺乏準確可靠的食物浪費統計機制。2018年的《中國城市餐飲食物浪費報告》顯示，全國2017年餐飲業在餐桌上浪費量約1800萬噸，相當于3000至5000萬人一年的食物量。香港理工大學環境管理與工程學院做的一項調查顯示。中國香港地區從2002年至2016年的統計，香港平均每天產生餐飲浪費約3237噸，人均每年產生約160公斤食品浪費[1]，遠超其他高收入國家的人均水平。無論從國際發展與人類命運共同體的角度，還是考慮到我國緊迫的糧食供給問題，在我國進行食品浪費的規制立法都是刻不容緩的重要工作。

二、我國食品浪費規制的現狀與問題

（一）立法需求。我國的餐飲文化極為特殊，自古以來將餐飲鋪張和面子結合起來。自新中國成立以后，才開始提倡節約。但隨著居民社會生活水平的提高，鋪張浪費的風氣又有所回潮。黨中央考慮到食品浪費風氣嚴重威脅到我國的糧食消費安全，對餐飲浪費行為作出重要指示，強調要加強立法，強化監管，采取有效措施，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費的行為。彌補該領域法律空白成為我國的立法重要任務。（二）制度缺失。我國對食品廢棄管理體系尚十分粗放，至今沒有全國性的垃圾分類管理體系。2008年第十一屆全國人大常委會第四次會議通過的《中華人民共和國循環經濟促進法》中有關于節約食品的規定，餐飲、娛樂、賓館等服務性企業，應當采用節能、節水、節材和利于保護環境的產品，減少使用或者不使用浪費資源、污染環境的產品。但沒有處罰性措施，缺少約束力。地方政府有一些食品廢棄物的專項行政規章，以《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》為例，主要規定各種廚余廢棄物的處理辦法，對杜絕浪費缺乏相應的規制。從政策制定方面來看，我國對規制食品浪費的制度極其欠缺。不論從防范食品浪費還是加強食品廢棄物的回收相關的制度設計上，與主要發達國家相比還有很大的差距。（三）執行不力。2016年2月，中共中央、國務院的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出要求，“到2020年，力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上。強化城市保潔工作，加強垃圾處理設施建設，統籌城鄉垃圾處理處置，大力解決垃圾圍城問題。推進垃圾收運處理企業化、市場化，促進垃圾清運體系與再生資源回收體系對接。通過限制過度包裝，減少一次性制品使用，推行凈菜入城等措施，從源頭上減少垃圾產生。利用新技術、新設備，推廣廚余垃圾家庭粉碎處理。完善激勵機制和政策，力爭用5年左右時間，基本建立餐廚廢棄物和建筑垃圾回收和再生利用體系。”但至2020年已近5年，我國依然只有極少數地區真正做到建立完善的垃圾分類、回收以及科學處置。由此可見，對于這類問題，地方政府對中央政策的執行力依然不強。這個結果可能是我國一直以來在食品廢棄物管理問題上，政府職能部門分工模糊造成的。我國包括食品廢棄物在內的廢棄物管理與循環經濟發展工作是以國家發改委為核心，多部委協同管理的模式。國家發改委主管循環經濟發展以及廢棄物資源化利用；住建部負責管理固體廢棄物處理、市政市容管理、城市環境衛生等工作；生態環境部負責污染監督管理；農村農業部負責農業廢棄物的資源化利用；商務部負責飲食單位監管；國家市場監督管理總局負責食品安全、質量標準管理等工作。由于涉及管理機構眾多，難免協同難度大。中央與部委的政策落實到地方，結合地方行政政策法規執行便會更加困難。

三、食品浪費規制的代表性政策

2015年9月，聯合國第70屆會議上通過《2030年可持續發展議程》，其中第十二個目標呼吁采用可持續的消費和生產模式，要求2030年全球人均食品浪費減半，糧食收獲后的生產供應過程減少糧食的損耗。各國紛紛響應，通過立法及政策對政府部門、食品供應商、消費者的責任從不同角度進行明確，同時規定了處罰措施、獎勵措施、責任免除、稅收優待等實施細則。這對我國下一步的立法工作有重要的參考價值。（一）美國。1.政策概要。美國削減食品廢棄的行政管理由美國環境保護局（EPA）與農業部（USDA）兩家獨立的聯邦機構合作負責。2015年9月16日，EPA與USDA聯合共同發表“到2030年為止食品廢棄物減半”的目標。聯合國《2030年可持續發展議程》在明確關于減少食品浪費的可持續發展目標中直接引用了美國的政策。該目標是奧巴馬政府環境恢復與保護方針的重要組成部分。但美國的兩家執法機構EPA與USDA對“食品廢棄物”的定義十分嚴格，一切食品生產消費環節中被廢棄的可食用部分都被定義為食品廢棄物，包括骨骼、血液等難以被直接食用的食品加工廢料都被擴大解釋為可食用部分?？梢娒绹趯崿F食品廢棄物縮減目標時采取了最為嚴格的標準。以此標準計算，美國USDA統計2011年的食品廢棄量多達6033萬噸，占消費環節食品供應量的31%，價值高達1620億美金。根據EPA同年的統計數據，這個數量在美國全部固體廢棄物的占比為36.8%，可見食品浪費在美國不僅是對資源的嚴重浪費，所產生的垃圾也對環境造成了沉重的負擔。美國對“食品廢棄物”這一概念采用嚴格的定義方式與美國的國情息息相關。美國有高度發達的工業化食品供應體系，食品大多經過精細的加工。在食品加工與消費環節中，大部分的食品廢料都產生于加工環節。因此，美國的政策方針也集中規制了生產加工環節中的食品浪費。2016年美國USDA和EPA分別設置8600萬和1750萬美元的預算規模推進各項政策，以實現食品浪費的削減。其中包括的政策手段有三個方面：第一，削減食品加工過程的損耗，政府主要對改善商品開發的支出進行補貼，并對改善倉儲條件、銷售條件、運輸條件的企業進行支持；第二，加強食品廢棄物的回收，對于銷售環節可能損失的食品，鼓勵其捐贈給食品銀行等福利團體，并通過立法免除食品捐贈者因不可預期的因素造成受贈者受到侵害時的法律責任；第三，促進食品循環，通過稅收優惠等政策鼓勵企業回收食品廢棄物，制作飼料、廢料或是生物能源，加強資源的循環。2.相關政策法律。（1）《資源保護和恢復法案》（ResourceConservationandRecoveryAct）該法案是由EPA規制食品廢棄物處理行為的執法依據，法案第四章規定家庭與食品工業產生的非有害食品廢棄物的管理、規制、執行都完全授權由州及地方政府進行，EPA僅提供指導方針及政策制定上的幫助。美國是聯邦制國家，沒有單一制國家在執法上的制度優勢，因而該法案的執法力度有所欠缺。食品浪費規制限制了公民的自由，并且耗費財政力量，是一種成本較高的公共選擇，短期上不會使公民感受到明顯的福利效果。州及地方政府很難將該法案放在較高的執行順位上，這直接限制了該法案的政策效果。（2）《善良的撒瑪利亞人食品捐贈法》（TheBillEmersonGoodSamaritanFoodDonationAct）美國有著名的《善良的撒瑪利亞人法》，指在緊急狀態下，施救者因為其善意的無償救助行為，給被救助者造成某種損害時可以免責，美國聯邦及各州的法律中都有相關的法律規定。基于這項基本法律，美國立法將該法律精神延伸至食品捐贈行為。受到法律認定的非營利組織在捐贈食物時，除非存在故意或者過失的違法行為，如果對受贈者造成損害，不需要承擔任何法律責任。即使安全的食品也有可能由于食用者的體質差異，對食用者的身體造成一定影響。善意的捐贈者所捐贈的食物如果引發受贈者出現疾病、過敏等問題，就有可能遭致訴訟，并使捐贈者承擔嚴重的法律責任或者巨額的訴訟成本。這無形中阻礙了捐贈行為的發生意愿。為了鼓勵企業和個人將剩余的尚可食用的食品捐贈給有需要的人，1996年美國聯邦立法依據《善良的撒瑪利亞人法》的法律精神，頒布了《善良的撒瑪利亞人食品捐贈法》，設置了關于食品捐贈行為的免責規定，以排除善意捐贈者的法律責任與訴訟風險。該法是美國食品廢棄物削減政策中極具特色的一項法令，能有效地解決特定的社會問題，支持捐贈，減少廢棄。（3）《美國稅法典》170（e）（3）（InternalRevenueCode）《美國稅法典》170（e）（3）（InternalRevenueCode）規定，登記的非營利組織對食物等進行實物捐贈，可按照規定減免稅收。一般企業的稅收減免，以成本的基準價值進行計算，而不能按照販賣價格進行計算，最多減免稅收總額的15%。除了聯邦層面的稅收優惠，各州還有附加的優惠。以加利福尼亞州為例，捐贈者運輸成本的50%可以免稅，食品制造業、加工業、農場等剩余食品捐贈時，運輸、包裝等費用可以減免稅收。但實際這些并不能算是規制或鼓勵措施，因為廢棄、焚燒等手段廉價且方便，稅收減免并不能促使企業減少浪費。（4）《聯邦食品捐贈法案》（TheU.S.FederalFoodDonationAct）美國2008年的《聯邦食品捐贈法案》中規定，食品行業可以通過與聯邦政府簽訂2.5萬美金以上的食品供應服務合同，將剩余的食品捐贈給非營利組織，費用將由聯邦財政支付。該法案通過直接財政購買來收集剩余的食物，通過非營利組織作為基礎社會福利發放給需要的公民，同時達到有效利用資源，削減食品廢棄的效果。3.施策效果。美國非營利組織BSR的調查報告顯示，從2015年到2018年美國的食品廢棄物削減計劃取得了巨大的成就。美國食品加工制造環節中廢棄食材的循環利用率由37.7%增加至93.0%，大量的廢棄食材被制作成飼料、肥料以及生物燃料，極大地節約了資源，僅此一項數據，就使美國每年削減1100萬噸食品廢棄。而食品流通銷售環節中，由于聯邦政府對捐贈行為的大力支持，捐贈比例由1.6%增加至17.9%，食品廢棄比例從60.8%降至44.4%。4.同類政策———英國、韓國美國的政策結構特點是“財政支持+民事侵權責任免除”，采取同類政策結構的國家還有英國和韓國。美國、英國及韓國在鼓勵食品捐贈的政策上采取相對消極的態度，大多數支持消費者和食品行業依照社會責任意識進行節約，采用少量的稅收減免進行激勵，并鼓勵將過剩的食物捐贈給貧困人群。英、美、韓的立法著重對捐贈的行政手續進行簡化，其最大特色是對捐贈者的免責規定。在英國，由于大多數食品增值稅都采用0稅率，因此沒有特殊的關于剩余食品捐贈的稅收優待政策。對于過期的食物采取生物方法進行發電，政府會以10.54英鎊/千瓦時進行購買，因此英國的剩余食物大多數會成為發電的原料或者肥料來處理。這種優先能源化的處理方式被一些歐洲國家所詬病。英國與美國類似，同樣有捐贈的免責規定。2015年頒布的SARAH法案規定，捐贈人除非明知食品已超出保質期限，捐贈食物產生的任何后果無須承擔法律責任[2]。韓國由環境部下屬的國營公司專門負責處理食物廢棄的問題。韓國是資源匱乏的效果，1986年就制定了《資源回收法》，1992年、2002年分別對食品回收和處理的相關責任進行明確。2006年，韓國通過《食品捐贈事業法》規定食品經營者只要加入相應的損害保險，可以就再利用食品時出現的事故免除責任。（二）法國。1.政策概要。根據法國環境能源管理局最新數據，法國人平均每年丟棄29千克食物[3]。這一數據相比于世界其他高收入國家處于較低的水平。這需要歸功于法國施行的《食品廢棄物管制法》。但在法國人均食品廢棄量中，其中7千克是未開封的食物，45%的食物廢棄來自家庭。這體現了法國政策規制的不足，法國《食品廢棄物管制法》的執法重點針對的是食品零售業，而缺少對消費者飲食浪費的實質性約束。這導致家庭成為食品浪費的主要來源，這也將是法國規制政策下一步需要著重解決的問題。法國食品廢棄物削減的行政管理工作由環境能源管理局（ADEME）承擔，法國環境能源局是法國生態環境部（MEDDE）與教育部（MEES）共同設立的職能機關，負責制定與支持各類可持續發展相關的公共政策。同時法國農業部（MAAF）下屬的食品總局（DGAL）負責對法國“食品廢棄物削減計劃”的實施效果進行評估，并協同法國國家統計經濟研究所（INSEE）各類報告。法國的食品廢棄物削減計劃執行是多部門協同的國家重大發展戰略。同時法國作為歐盟最具影響力的國家之一，歐盟各國的食品廢棄物削減目標執行效果都主要由法國進行匯總，評估報告。2.相關政策法律。（1）《食品廢棄物削減法案》（Loianti-gaspillagealimentaire）2016年2月11日，法國國民議會和參議院共同通過了《食品廢棄物削減法案》。該法規定任何個人與組織不得浪費食物，否則將處以不低于3750歐元的罰款。這是法國首次通過立法限制個人對自有財產的處分權，并制定明確的罰則。該法規定不得以保質期到期等理由丟棄食品，應當贈予慈善團體，或是轉用為肥料或飼料進行再利用，違反規定將處以罰款。該法明確規定了過期食品的處理順序。原則上應防止廢棄食物；不影響食用的食物，應首先通過捐贈或加工將剩余的食品讓人食用；人不可食用的食物，應用于制作動物飼料；不能制作成動物飼料的食物，應用于農業堆肥。該法對個人及組織如何合法地處置食物給出了明確的指引，并在制度層面進行科學規定，通過限制少量私有財產的處分自由最大限度地限制食品浪費的行為。該法規定達到一定標準的大中型零售店（GMS）必須與受到認定的社會公益團體簽訂捐贈協議。經營面積在400平方米的零售店在法國被認定為大中型零售商（GMS）。法律規定有責任與認定的慈善團體簽訂贈予協議，在到達保質期48小時前將食品贈予慈善機構。不簽訂贈予協議的處450歐元罰款。如果，連續五年贈予量不超過營業額的千分之五，可以減免60%的企業所得稅。此外，學校、養老院等機構有責任對國民進行避免飲食浪費的教育。企業有避免廢棄食物的社會責任。（2）GrenelleII法案法國的GrenelleII法案從2016年1月1日開始施行，該法明確了大量具有實效性的食品廢棄物的管理目標和方針：第一，產生有機廢棄物的經營主體應當分門別類地精細化管理，食品零售商、餐飲業、農產品加工制造業、公園等主體義務應當分配明確；第二，限制廢棄物焚燒與存放設施的容量，提高廢棄成本，以促使經營主體提高循環利用率；第三，分門別類設置削減目標，無價值化處理量減少15%，家庭廢棄減少7%，食品循環利用率提高至45%，家庭廢棄物循環率提高至75%。3.施策效果法國的《食品廢棄物管制法》在明確企業和個人防止食品浪費的義務，并在責任、處罰、捐贈協議的訂立上有明確細致的強制性規定和行政指引作用。在法案通過時，食品行業與零售業企業反抗強烈，法國零售業的食品廢棄比例約為11%，大型超市廢棄率不到5%，遠低于當時的家庭食品廢棄率。漂白等常用的食品無害化處理手段也被認定為破壞食物，這項法案一度被指責為過度規制。但從2016—2019年國民議會的報告來看，慈善團體獲得的食品供應大幅增加。法國食品行業協會調查，2016—2018年三年間，食品廢棄量相比2015年分別減少4.1萬噸、8.7萬噸、13.5萬噸。法國環境能源管理局指出，禁止食品行業廢棄食物使法國食品零售行業廢棄減少14.5%。法國旅館—餐飲業獨立經營雇主團體（GNI-Synhorcat）的調查顯示，餐飲門店食品廢棄每年減少約20%。法國Ipsos調查公司提供的報告指出，98%的大型超市食品廢棄率減少38%。盡管成效顯著，但法國《食品廢棄物管制法》仍存在著種種問題，一是家庭食品浪費沒有得到有效控制；二是監管處罰不充分，民間調查指出仍有大量大型超市每天損壞50千克以上的食物，而沒有受到任何處罰。法國關于這些問題將進一步強化立法和執法，強化管理與處罰，研究征收環境稅、垃圾稅，從田地到餐桌全面防止食物廢棄的措施[3]。4.同類政策———荷蘭、瑞典等歐洲多國法國的政策采用嚴格管控的治理思路，提高食品垃圾處置與填埋的稅收，從而提高浪費食物的成本，尤其是食品零售行業的廢棄處理稅收與罰款金額巨大。同時，采用強制性要求食品零售商在食品尚可食用時進行捐贈。以荷蘭、瑞典為代表的歐洲大部分國家都采用這種政策思路。其中荷蘭與瑞典的稅收力度堪稱歐洲之最，食品垃圾填埋稅率為全歐洲最高水平。同時荷蘭2015年修訂的《食品捐贈基本法》規定捐贈的食品必須符合安全標準，在食品未超過保質期前，超市等零售商就必須制定捐贈計劃，將剩余且合格的商品捐贈給慈善組織。（三）意大利。1.政策概要。意大利的食品回收立法由來已久，但與法國不同之處在于，意大利以獎勵節約為主。意大利2016年8月19日通過了第166號《食品藥品廢棄物管理法案》，該法案建立在2003年通過的第155號《食品分配法案》基礎上。依據2003年的《食品分配法案》，公益機構此后十年間在260萬個餐桌上收集了約170萬千克的面包和水果，免費提供給窮人。意大利2016年的第166號法案在第460號、第133號、第155號、第147號法案的基礎上進一步擴大了獎勵[4]。2.相關政策法律。（1）法律第166號該法案頒布于2016年8月2日，全稱《限制廢棄物目的的食品藥品廢棄物管理的有關規定》，要點如下：執法機關在執法工作中沒收的可食用的食物會優先贈予非營利組織用于社會福利工作；贈予食物的手續簡單化；避免廢棄食物，人可食用的食物優先用于食用，不可食用則用于飼養動物和能源使用；捐贈食物、分配食物的費用可由國家財政提供；對有效減少食物廢棄的企業、消費者、自治組織、非營利性組織在官方媒體進行表彰，并可以減免稅收或進行獎勵；將2月5日定為防止食品廢棄日。法律166號是最主要的食品浪費規制法律，但這符合意大利的法律思想特點，主要以鼓勵與政策支持為主。（2）法律第155號該法案被稱為《食品分配法》，頒布于2003年，該法規定了政府會盡可能通過財政力量支持和促進食品的回收捐贈，避免浪費。此外，該法案參考美國的《善良的撒瑪利亞人食品捐贈法》，對意大利民法上的侵權責任進行了例外規定。該法規定在善意捐贈時，除非是重大過失造成受捐贈人的身體健康受到損害，捐贈者不承擔責任，由政府財政進行補償支持。（3）法律第460號、第133號、第147號這些法律分別從不同角度涉及了食品浪費的規制措施。第460號規定，地方政府應當減免食品捐贈者或非營利組織的廢棄物稅，或是進行相應程度的補貼。第133號法律規定，對于企業捐贈者，官方媒體應當進行宣傳和鼓勵。第147號法律規定，食品加工行業應當對剩余的食品廢料或廢棄物的可食用性、最低品質保質期、動物食用安全性等信息進行標注，避免直接廢棄。同時政府主管機關應當盡量簡化捐贈手續，所需經費由國家財政進行負擔。3.施策效果。意大利最大的農業生產團體Goldiretti在2019年防止食物廢棄日公布的數據，從2016年起，四年間，食品捐贈量提高21%，每年人均食品廢棄量從95千克降低至65千克。71%國民至少減少了22%的食物浪費。超市、生鮮市場等食品零售業的食品回收量增加70%以上。此后，意大利政府提出要采用更積極的政策，將每日人均食物廢棄量降低到100克以下，即實現每年人均36千克的目標。（四）德國。1.政策概要。德國和日本關于食品廢棄的立法主要設立的專門的行政組織。2012年德國為了減少食品廢棄物，設立了名為聯邦糧食•農業•消費者保護局的機構，并修訂《循環經濟法》（KrWG），將食品廢棄排除，專門由聯邦糧食•農業•消費者保護局進行管理。聯邦糧食•農業•消費者保護局制定了極其詳細的指導方案，對食品的回收和廢棄進行指導性管理。細化到食品的分類、期限、容器、處理流程等技術細節，聯邦糧食•農業•消費者保護局名為“Toogoodforthebin”的消費指導手冊。一般家庭在食物廢棄過程中的一切問題，都可以在指導手冊中找到答案。2.《循環經濟法》。德國的《循環經濟法》與其他國家的食品規制制度大有不同，幾乎未對一般民眾與企業組織有任何強制性規定，全部用于明確政府機關的職能。要求政府機關嚴格履行職責，引導教育國民進行食品的節約、回收和利用。依據該法制定各項指導方針對民眾的生活方式和處理方式進行指導，例如“Toogoodforthebin”“EssensWert”“REFRESH”等行政指導文件，幫助消費者學習如何保存食物、利用剩余食物、合理飲食配置、改變消費習慣等生活知識。通過行政法律制度要求聯邦和地方政府積極地教育和引導公民減少飲食浪費。3.施策效果。在政府各項面對消費者的指導手冊后兩年內，德國從每年人均廢棄82千克食物，降低至每年人均廢棄29千克食物，取得了巨大的成效。4.同類政策———日本。日本作為全世界浪費食物最嚴重的國家之一，每年食物浪費超過600萬噸。2019年5月，日本第198次國會通過《食品浪費削減推進法》，仿照德國模式，設立大量行政職能機構，明確政府職能，力求減少食品浪費[5]。（五）總結從各國政策來看，各國的政策可以總結出以下要點：第一，從美國、英國、法國等國的經驗來看，通過稅制的調整可以限制食品加工與銷售行業的浪費行為，鼓勵企業循環利用廢棄的食物；第二，從各發達國家的食品回收政策來看，剩余食品處置的最優順序是，捐贈食用———制造飼料———制造肥料———廢棄處置；第三，美國、英國、法國、韓國等國政策鼓勵商品零售業對食品進行捐贈，可以大量減少食物浪費；第四，從法國為代表的歐洲國家的經驗來看，對于企業嚴格處罰，可以快速有效地縮減食品浪費；第五，從德國、意大利、日本的經驗來看，政府行政指引，對國民進行教育指導，同時鼓勵宣傳食品節約的理念，可以幫助國民減少家庭食品浪費；第六，從各國未來的政策發展方向來看，如何減少家庭消費者對食物的浪費，是能否徹底解決食品浪費問題的關鍵所在。世界各國的立法政策大體可以歸納為四種類型：管制政策、獎勵政策、（捐贈）免責政策、行政指導政策。各國通常會采用其中數種政策對食品浪費情況進行改善。但尚未有國家全面采納這四種政策解決食品浪費規制問題。從各國政策實行經驗來看，單項政策的執行成本都遠遠低于食品浪費削減為社會所帶來的社會受益，并且效果往往具有長期性，可以有效矯正全社會的行為及認識。可以推測，我國若是全面采納各種類型的政策，各類政策必能互相補充產生協同效果，可以有效改善我國的食品浪費現狀。但是，各國政策的規制目標大多是企業或社會組織，對消費者規制不足。原因可能是資本主義國家體制所造成的，國民的私權高于一切，政府的政策不可過度限制國民的私權。只能選擇曲線政策，盡可能通過經營者及團體組織的責任削減食品浪費。我國具有社會主義法制國家的制度優越性，國民具有良好的國家及民族意識，因此我國立法既重視經營者的責任，同時明確消費者的義務。

四、立法路徑選擇

我國在立法路徑的選擇上可采用如下方式。第一，結合我國國情充分借鑒域外政策。從域外現行的食品浪費規制政策來看，都具有很好的施策效果，并且不需要過高的政策成本。預測結合我國國情充分借鑒應當可以產生較好的協同效果。第二，充分利用我國社會主義法律體制的優越性，采取立法創新，強化消費者義務。國外的食品浪費規制政策具有共同的特點，片面地強調經營者的責任，以及鼓勵經營者在加工環節進行食品浪費的規制。這主要是由于資本主義國家是“市民法中心主義”的立法方式。同時，“小政府”的體制特點使其沒有足夠的行政力量對居民的行為進行執法監管。此外，西方國家國民的私權意識強烈，出于社會公益目的的立法規制手段通常依從性不好。而我國則在法制體系上具有得天獨厚的優勢，應當堅持立法創新，完善消費者義務規范。第三，加強食品浪費監管執法隊伍的建設，從法律層面對行政組織及執法程序進行明確。做到能夠依法行政，依法執行。執法過程中發生的各種問題，應當能在現有的行政法框架下進行有效的救濟。在規制的同時，避免執法權濫用，防止不恰當的執法方式對公民的權益造成侵害。（一）借鑒域外政策經驗對我國而言，各國的政策經驗都可以為我國借鑒援用，這樣將會產生良好的政策協同效果，也可以實現各項政策平均執行成本的降低。我國食品供應鏈中，在生產加工和銷售環節產生的食品浪費量并不低于一些域外國家，這些國家通過不同的方針政策充分有效地降低了食品生產銷售環節的浪費量，這些經驗無疑也適應我國現階段的食品行業現狀。充分吸取這些國家的政策制度經驗，多管齊下，相信可以大幅降低供應環節中的浪費，既可以節約資源，又可以減少垃圾的處置壓力。但是以法國為代表的國家在執行了食品廢棄物削減政策之后，一個突出的問題是，隨著食品加工與零售廢棄量的下降，家庭食品廢棄比例相應上升。甚至有近1/4的食物還未拆封就已經被丟棄。這就是所謂的“餐桌上的浪費”。所強調的杜絕食品浪費，其中重點便是針對這類浪費。中國由于特殊的餐飲文化，對餐桌上的剩菜剩飯甚至等同于“面子”“排場”等個人需求，這導致中國家庭消費者的浪費問題比法國等歐洲國家更為嚴峻。為何各國都回避采取規定消費者義務的方式解決政策效率問題？盡管德國、日本采取立法手段對政府施壓，迫使政府耗費其公共資源引導教育消費者改變消費習慣，取得了一些效果，但是，與直接立法明確消費者行為義務相比，缺少政策的效率性。資本主義國家之所以不采用這樣的立法手段，明確消費者義務，是因為在英、美等普通法國家，由于選民意識強烈，執政者通常不會出臺具有長期性政策效果的法律法規，而追求能夠短期見效的政策。尤其是限制大多數選民私益，耗費國家財政，實現長期社會效果的政策，通常很難被施行。而在大陸法系國家的民法體系發展，使“市民法”思想根深蒂固，無法輕易改變。近代大陸法系的民法典是從市民社會中抽象出來的基本法律規則，堅持法律主體之間自由、平等、獨立的相互關系，尊重所謂的“市民法原理”?！断M者法》屬于民法的特別法，有關食品浪費規制的各項政策是《消費者法》的重要組成部分。為了確保法律體系的整體性，避免過多的法律競合引起爭議，其他法規關于規制食品浪費的規定也需要與《消費者法》一致。這就導致有關食品浪費的規制政策整體上都需要堅持“市民法原理”所崇尚的絕對平等、自由、獨立原則。因此，《消費者法》的立法論中，對消費者需承擔的義務問題缺乏充分的理論支撐，這導致德、法、意、荷、日等國都很難通過消費立法來規范限制家庭消費者對食物的浪費問題。這是資本主義國家體制的缺陷。食品浪費的規制問題在全球都是一個新的社會問題，各國政策各有千秋，但是不同的政策有不同的優點和不足。取各家所長改進移植可以幫助我國快速建立起一個合理且具有一定實踐經驗的制度框架，但是大多數可參考的現行制度大多數都來源于西方國家，或是日本、韓國這類資源匱乏并歷來在飲食上有節儉傳統的亞洲國家。這些國家的國情和文化都與我國大有不同。因此除了借鑒他國的制度框架，還需要結合我國獨特的飲食文化制定出切合我國實際的制度規范。這就需要我國在立法上進行一定程度的理論創新。（二）中國特色社會主義法律體系下的理論創新各國關于食品浪費規制的立法或從經營者責任，或從非營利公共團體功能，或從行政機關職責設立各種法律規范對食品浪費進行削減，而對消費者義務不明確。我國從食品浪費現狀來看，餐桌浪費最為嚴重。在食品供應鏈上參考國外規定，規制從田地到餐桌的過程，盡管可以減少浪費，但不能解決根本問題。德國、日本通過行政指導方式減少餐桌浪費的模式值得我國學習，但是行政指導缺少強制力，若照搬引入中國效果令人擔憂。要想通過立法政策真正解決食品浪費問題，《消費者法》的理論創新是必要的。中國特色社會主義法律體系，與大陸法系的“市民法中心原理”不同，我國的立法從理論上更加傾向于“社會法中心原理”。這給我國《消費者法》明確消費者義務的立法創新提供了得天獨厚的環境。我國《消費者法》引自大陸法系?！断M者權益保護法》是我國《消費者法》最重要的體現形式之一。《消費者權益保護法》規定了消費者權利、經營者義務、國家行政司法機關對消費者合法權益的保護以及糾紛的解決機制。大陸法系中，《消費者法》通常被定位成民法的特別法，是保護作為合同中相對弱勢群體的消費者的私益而制定的民事合同救濟的法律規范。大陸法系現行的《消費者法》從理論上是由“合同規制”與“安全規制”兩大支柱原理構成的。“合同規制”原理關注的是消費者與經營者之間締結合同的內容與過程，通過消費者合同法進行一般性規定，并通過“行業法”這一體系對特定領域進行特別補充。其法律效力的保障在理論上是通過民法上的違約責任來保障實現的。與之相對，“安全規制”原理指的是消費者參加市場活動時，經營者提供的商品或服務不能對消費者的生命、健康、財產等法益造成侵害，通過法律規制排除不合格的經營者，禁止提供具有危險性的商品和服務。同時，經營者有自我檢查和質量保證的義務，其法律效力是由行政法以及刑法上的強制執行手段來實現的。在日本法學家大村隆治的廣義消費者法體系下，“合同規制”原理下的《消費者法》被稱為“消費私法”，“安全規制”原理下的《消費者法》被稱為“消費公法”[6]。“消費公法”的視閾下，我國的《產品質量管理法》《食品安全法》《反不當競爭法》等法律規范則從經營者義務的視角保護消費者權益，即將經營者的不法行為設定為對社會公益的侵害，通過行政權力保障公益。而整個《消費者法》體系都缺乏消費者義務的視角。消費者由于自身消費行為而對社會公益造成侵害時，如何進行規制，在立法理論和實踐上都存在缺失，這無疑具有重要的研究意義。在國外法學理論界，將中國特色社會主義法系中民事法律規范的立法原理總結為“社會法對市民法原理的必要修正”，被推崇為更加科學靈活的一種立法原理。近代大陸法系的民法典是從市民社會中抽象出來的基本法律規則，堅持法律主體之間自由、平等、獨立的相互關系，尊重所謂的“市民法原理”。但是伴隨著自由的經濟活動進展，人與人之間的社會地位和經濟收入差距加大，“市民法原理”所崇尚的絕對平等、自由、獨立原則受到挑戰，就必須要依靠“社會法原理”加以修正，才能兼顧更大的公共利益，這便是中國特色社會主義法律體系在《消費者法》義務觀在立法論上成立的關鍵所在，也是我國獨有的社會制度優勢，是社會主義法制優越性的體現。日本《消費者法》立法論專家后藤卷則認為，《消費者法》是復合法學領域的重要一員。《消費者法》除了是為了消費者的權益能得到有效救濟，具有民事法要素，還有《行政法》《競爭法》《行政程序法》《刑法》等要素混合的復合法律領域[7]。在我國《產品質量法》《市場監管法》《刑法》《行政法》乃至《廣告法》《競爭法》等都滲透了《消費者法》的整體性立法需求。立法的復合化為消費者義務的明確提供了轉機。從現代《消費者法》的構成來看，用于明確經營者和消費者之間的私法救濟規則雖然依然是《消費者法》的核心，但用于保護社會公共利益的行政規則已經多于民事規則，消費者行政規制已經形成一定規模。在當代法治國家中，行政是限制市民國家的國民自由已成為法學界的共識。由于民法領域中社會法意識對消費者法的深刻影響，現代“消費者行政法”也是消費者的保護行政法，幾乎所有的消費者行政法都用于整肅生產質量、市場規范、合理宣傳等領域，一切目的都為保護公共利益。社會法意識將弱勢群體的利益等同于社會公共利益，在這一點的理解上是狹隘的[8]，至少在食品浪費這一行為上，公共利益的理解是不足的，這也造就了消費者義務觀在立法活動中缺失的現實狀況。消費者行政法不僅應作為保護消費者的事前救濟與損害防范的法律規制，更應成為規范消費行為，防止其對全社會公共利益造成負面影響的制度規范。未來《消費者法》的立法目標應從單純“保護社會公眾的消費者權益“延伸到“保護市場秩序與全社會消費安全”的立場上來。那么通過增加消費者義務來防止食品浪費對糧食消費安全就具備了立法學上的正當性。從“保護市場秩序與全社會消費安全”的目的上來看，權利—義務視角下的消費者法立法應當在公法—私法積極協動的體系下來建立。一方面，民事法為基礎建立的消費合同法律規范維持社會法的基本思維，保護消費者的合法權益，規范經營者的行為，明確其責任義務，保護公平穩健的市場秩序。另一方面，行政法從產品質量、公平競爭、合理宣傳等領域規范經營者行為的同時，明確消費者合理消費的義務，保護市場秩序的同時兼顧保障全社會消費安全。例如，消費者不得過度浪費，不得囤積居奇，不得過度消費推高物價等消費者義務。同時設立罰則，對消費者破壞“市場秩序與全社會消費安全”進行嚴格適度的處罰。（三）完善執法機制，建立專業化的執法隊伍我國需要解決迫在眉睫的食品及餐飲浪費問題，需要從政策的制定與執行兩個方面來抓。切實有效的政策給予執法規制明確的依據，而嚴格高效的執行程序也是政策效果的保障。我國可以根據需要，將規制食品浪費、食品循環利用、食品質量監管等的職能整合為專業化的執法隊伍，以確保規制食品浪費的政策得以有效執行。

在食品浪費的規制問題上，各國立法各有所長，卻有共同的制度缺陷。我國可以在參考其制度的基礎上加以補充，兼顧好獎勵、處罰、責任分配、行政指引等方面，多管齊下。更需要依靠我國法制體系的優勢，完善消費者義務，明確獎懲措施，使規范消費者行為的制度切實可行，為實現保護市場秩序與全社會消費安全的目標，充分發揮社會主義法治國家的優越性，依法杜絕食物浪費的不良風氣。

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[8]鈴木深雪.消費者行政法[J].繊維製品消費科學,1998,39(8):489-494.

作者:萬為眾 單位:中國社會科學院研究生院