社會主義的立法體制探索

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本文作者：袁曙光張擴工作單位：濟南大學圖書館濟南市委黨校

一、體制,通常指組織制度和規范的系統或體革

這些組織、制度和規范的承受對象,既有經濟的,又有政治的、文化的等等,如經濟體制、政治體制、文化體制等.立法體制,通常是指有關國家立法權限的劃分和國家立法機構設置的系統或體系,它是上層建筑政治祛律制度中的重要細戎部分。任何一國立法休制的建立,都是從該國的實際情況出發,適應國家政治和經濟發展的需要,為自己的經濟基礎服務‘子鞏固和促進本國政治、經濟的穩定和發展。建國四十年來,我國的立法休制經歷了不同的發展過程,由不成熟到比較成熟,由不完備到比較完備,初步建立起了基本符合中國國情,適應勁建介段國家建設需要,具有中國特色的立法體制。當然,立法體制作為上層建筑,必須適應經濟基礎的要求,積極為自己的基礎服務,因而,它不是凝固不變的,面是隨著國家政治、經濟的發展而不斷發展完善。本文就我國現行立法體制的幾個向題,旅一些看法。地只根據某一個具體條文來說明,而應該將有關法律條文,特別是有關憲法條文的規定進行綜合的整體分析。和立法體制有關的憲法條文的規定,主要是:1.“總綱”第二條:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。2.“總綱”第三條:“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。3.第蘭章“國家機構,第58條:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”。連.第62條、全國人民代表大會行使下列職權:(一)修改憲法;(二)監督憲法的實施;(三)制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律,(四)改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定。5.第64條:“憲法的修改,由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會提議,并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過,,?！胺珊推渌h案由全國人民代表大會以全體代表的過半數通過”。6.第67條:全國人民代表大會常務委員會行使下列職權:(一)解釋憲法,監督法律的實施,(二)制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律;(蘭)在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改,但不得同該法律的基本原則相抵觸,(四)解釋法律;(七)撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規決定和命令,(/又)撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。7。第89條:國務院行使下列職權:(一)根據憲法和法律,規定行政措施,制定行政法規,決定和命令,(二)向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案,(十三)改變或者撤銷各部、各委員會的不適當的命令、指示和規章;(十四)改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。8.第90條:“各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限內,命令、指示和規章,’。9.第100條:“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,可以制定地方性法規,柑全國人民代表大會常務委員會備案”。10.第104條:縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令,撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議尸•…:”。n.第116條一:“民族自治地方的人民代裘大會有依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例,報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效,并報全國人良代表大會常務委員會備案,。上述我國憲法關于劃分中央與地方、國家權力機關和行政機關在制定法律、法規和規章方面的不同的職權的規定,就構成我國現行的立法體制的基本框架?？傆^我國四十年來立法體制的發展全過程,要建設具有中國特色的社會主義立法體制,概括地說,還必須注意遵循以下的一些基本原則:第一,要有利于全體人民能夠更好地行使國家權力。廷是我國國家制度的核心內容和根本準則,也是建設我國立法體制的基本出發點。第二,要有利于協調中央和地方的關系。在我們這樣的大國里要建設一個富強、民主、文明的社會主義強國,必須有中央的強有力的統一領導,同時又必須充分發揮地方的積極性,二者缺一不可,在立法體制上必須體現這種協調和統一。第蘭,要有利于克服和防止權力過分集中的弊端。實踐證明,過分強調權力集中,忽視必要的分權和自主權,都是不利于國家的發展的。當然,也不能片面強調分權而忽視必要的集中。第四,要有利于法制建設。法制建設的含義是全面的,包括立法、執法、司法、寺法、法律監督和法制宣傳教育等各個方面的建設,其中首要的是立法建設。立法體制,作為一種系統結構,不僅要建立和健全中央的法制,同時還必須建立和完善地方的法傲。地方的立法,不僅可以保證中央立法的具體實施,還可以為中央立法提供經驗和依據。正如鄧小平同志指出的:“現在的立法的工作量很大,人力很不夠,因此法律條文開始可以粗甲點,逐步完等。有的法規地方可以先試搞,然后經過總結提高,制定全國通行的法律,。¹第五,要能適應經濟建設的需要。歷史唯物主義的基本原理認為,社會主義的根本任務就是發展生產力,在我國社會主義初級階段,為了擺脫貧窮和落后,尤其要把發展生產力作為全部工作的中心。是否有利于發展生產力,是我們考慮一切問題的出發點和檢驗一切工作的根本標準。也是檢驗我國立法體制是否正確、是否完善的主要依據。作為社會主義上層建筑的立法體制,必須為自己的經濟基礎服務,積極促進生產力的發展。

二、我國現行立法體制的特點和優點

我國現行的立法休制,既同資本主義國家的立法體制有本質的不同,也和其他社會主義國家的立法休制不完全相同;它既不同于聯邦制國家,也和一般的單一制國家不相同,它的特點主要表現在以下幾點:1一元性。何謂“一元性”?有的法學論著解釋:一元性的立法體制是指立法權集中在中央,全國只有一個機關即中央立法機關集中地完整地行使制定法律的的權力,只有一個立法的源頭,只有一種立法體系。我個人認為,所謂“一元”,是指國家權力屬于人民,人民行使國家權力的機關是中央和地方各級人民代表大會,.人民意志的最高體現是國家的憲法,它是制定一切法律、法規的根太依據,構成國家立法體制的核心和基礎。在這一點__仁,它決定了我國立法體制和整個國家法制的統一性。這種統一性,在我國憲法的序言和總綱中都有明確的反映。2.兩級立法,即中央立法與地方立法相結合。立法體制問題,主要是立法權限劃分的問題,實際上也就是中央和地方的關系問題。在國外,聯-邦制的許多國家是在憲法中明確劃分中央和地方立法權的范圍。劃分的方法大體有三種:一是列舉的方法。把中央和地方的立法事項在憲法上一靈舉出來,有的只列舉聯邦的立法事項,而把未列舉的事項推定歸屬各州,有的則只列舉各州的立法事項,未被列舉的事項推定屬于聯邦,二是確定“原則立法”的方法。中央通過立法對某些事項規定總的原則,而具體實施這些法律原則的條例、細則由地方規定,三是“專有立法”和“并行立法”。自憲法明文規定哪些事項的立法權專屬中央,哪些專屬地方,哪些由中央和地方共有。單一制國象是以單一的憲法和單一的最高立法機關為基本特征。它和聯邦制國家在立法方面的區別:不在于它是否允許地方有立法權,而在于它不允許地方有立憲權。允許地方在一定范圍內享有立法權限,這是許多單一制國家的普遍情況,如意大利、荷蘭、日本等國。我國是統一的、多民族的單一制的社會主義國家,它既不象有些單一制國家那樣強調中央立法集權,也不完全仿效聯邦制國家的權力分散,而是從中國的具體情況出發,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的憲法原則,在法凈上以綱要式規定中央立法和地方立法的權限范圍。把立法體制劃分為中央與地方兩級,憲法和法律賦予地方以制定地方性法規的權力,是我國立法體制的一項重要改革。從1979年以來的法制實踐證明,立法體制的這一改革是完全正確的。3.多層次性。我國立法體制是統一的,又是多層次的。這種多層次是以統一性為前提的。從中央來說,首先表現在行使國家立法權的有全國人大和它的常設機關常委會。它們作為國家最高權力機關,屬于同一級機關,但在立法權限上又區分為兩個不同層次,各自享有特定的立法權限,在立法范圍上有所分工,在效萬與權威性上也有差別。全國人大可以制定和修改國家的基本法律,可以改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定,全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律,在全國人大閉會期間,可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。其次表現在法律與行政法規的層次性。前者為全國人大及其常委會制定,后者為國務院制定。它們都屬中央一級,但有主從關系或源流關系之分,因此,它們各自制定的規范性法規文件,在法律地位和法律效力上存在有重大的層次差別。這一層次差別同全國人大和全國人大常委會之間的層次差別,也有性質不同。后者是同一權力機關內部的不同分工上的羊別,而全國人大和國務院是權萬機關和執行機關之間的差別。無論在理論上或實踐上,都是不能混淆七們之間的區別的。關于地方性法規立法的層次性表現在兩個方面:一是省、自治區人大及其常委會制定的規范性法律文件,同省、自治區的人民政府所在地和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會制定的規范性法律文件,它們雖同屬地方性法規,但在法律地位和效力上也是有差別的。后者不能違反前者。二是自洽區、自治州、自治縣都有權制定自治條例和單行條例、它們之間具有層次性。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,要報省或自治區的人大常委會批準后生效,并報人大常委會備案。上述一元性、兩級、多層次性,,既是我國立法體制的基本特點,也可以說是我國立法體制的實際構成(見示意圖)。在我國實行中央和地方相結合的立法體制,是歷史經驗的總結,客觀實踐的需要,體現了中國的特色,它的優點突出表現在以下幾點:(一)充分地體現了發揮中央和地方兩個積極性的原財。它既保證中央的統一領導,又加強了地方的職權,能充分地調動地方的主動性,較好地調節中央和地方的夫系。世界各國的經驗都表明,中央和地方的夫系是否協調,是一個全局性問題。我國近四十年來的政權和法制建設的經驗和教刃比,也說明實行高度集權原則,利少弊多,只有實行必要的集權和恰當的分權相結合,才是最適宜的原則。(二)有利于從實際出發,因地因時因事制宜,使法律更好地適應經濟建設的需要,促進經濟的發展。我國是十億人口的大國,又是一個多民族的單一制國家,各地的情況不同,特別是隨著經濟休制的改革和國民經濟的發展,國家進一步實行對外開放、對內搞活經濟的方針,大量的立法工作急待進行,如果單靠中央一級的立法,而沒有地方的立法,那是很難適應客觀形勢發展的。同志在《關于發展國民經濟的第二個五年計劃的建設報告》中曾指出:“我們認為,中心問題是在中央,的統一領導下,適當擴大地方的權限。因為地方比中央更加接近企業和事業的基層單位,更加接近群眾,也更加容易了解實際情況,適當地擴大地方的權限,就能夠更好地把地方上的一切力量,一切積極因紫,組織到社會主義建設事業中來。,法律和一切法律制度作為上層建筑,必須適應經濟基礎發展的需要,立體制的改革與不斷完善也是符合客觀規律的。(三)有利于較好地克服和防止權力過分集中,避免產生主觀主義和官僚主義。立法的直接目的,是為了解決國家和社會生活中的實際問題,它必須適應實際的需要,還要便于具體實施。這就要求每項立法都能夠符合實際。如果我們把立法權限完全集中在中央,搞一刀切,而忽視地方的特殊情況和條件,地方沒有立法的權限,那就很難適應千差萬別的情況,容易使立法工作脫離實際,助長官僚主義和形式主義,因此,實行中央和地方相結合的立法體制,就能防止立法集權的種種弊端,有利于社會主義民主和法制的建設。(四)有利于更好地建設和發展具有中國特色的立法體制。我國則是多民族的、單一制國家結構形式下的中央和地方相結合的兩級立法體制。它的突出特點,是既堅持了中央的統一領導,保證了國家法制的統一,又加強了地方的職權,給予地方以發揮自己優勢的自主權力。特別是各民族自治地方比一般地方權力機關享有較大的立法權限,民族自洽地方依照當地民族的政治、經濟和文化的特點可以制定自治條例和單行條例,就是說允許在一些具體間題上,“有權”作出不同于憲法、法律一般規定的特殊規定,這就能從我國這樣一個多民族的、單一制•的大國出發,更好地照顧各個民族的特殊利益和特殊需要,有利于鞏固國家的統一和加強民族的團結。尤其是我國憲法第31條規定。特別行政區較之一般地方政權和民族自洽地方,享有更大的立法權力。特別行政區的立法機頭制定的法律可以周國象適用其它地區的法律不一致,只要符合特別行政區一10-的基本法和法定程序者,均屬有效。這是“一國兩攏’制’的方針在立法權方面的具體體現。它極大地顯示了我國兩級立法體制的適應性。

三、紅何正確認識我國現行的立法體制

我國法學界對現階段我國的立法體制存在不同的認識。河以說是眾說紛云,.莫衷一是。有的同志認為在單一制國家,立法權只能由國家最高權力機關行使,地方國家權力機關不享有立法權。這里,首先牽涉到怎樣理解立法的含義。通常人們對立法有狹義和廣義的理解。全國人大和全國人大常委會行使國家立法權,指的是狹義的立法。臨國務院制定行政法規,省級地方人大及其常委會制定地方性法規,國務院各部門和省級政府制定規章,都屬于廣義的立法。立法之所以有廣狹兩種理解源于對法律的狹義和廣義兩種理解。狹義的法律,是指全國人大和全國人大常委會制定的規范性文件,從廣義上說,不僅指憲法、法律,也包括行政法規、地方性法規和政府規章。這種廣義的理解,不僅在法理上是通用的,而且在法制實踐中也是廣泛適用的。如憲法第33條規定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等,,這里“法律”的含義,就應該是廣義的。憲法第32條規定:‘中華人民共和國保護在中國境內的外國人的合法權利和利益,在中國境內的外國人必須遵守中華人民共和國的法律。,不能設想,外國人在中國只要求他們遵守全國人大及其常委會制定的法律,而不要求遵守地方性法規和政府的規章。例如有些省市地方性的《關于外國人辦理居留、住宿登記和各項簽證、證件的暫行規定》,如果沒有法律勇蹄口性和普遍約束力,怎么能適用于外國人呢?在198。年的《中美領事條約》第1條第12款就明確載明:“法律,對中華人民共和國而言,是指具有法律力量和效力的國家、省、自治區、直轄市和地方的所有法律、法令、條例和決定。對美利堅合眾國而言,是指具有法律力量和效力的聯邦、州和地方的所有法律、法令、條例和決定。這說明廣義上的法律含義,在國際上也是通用的。又如五屆全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議中所包括的范圍顯然也是廣久的。所以,對立法、法律的含義只局限子狹義的理解,那是不利于加強法制,也是木符合實際的。其次,從法律根據上說,憲法第2條規定:‘中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！边@就是說,全國人大和地方人大都是國家權力機關,都要依法行使國家權力機關的職能。立法權是國家權力的核心內容,全國人大當然要代表全國人民的意志依法行使地方的立法權。、全國人大雖是國家最高的權力機關,但它同地方人大不是領導關系,它不能代表地方權力禮關依法行使其立法職能。»所以,憲法除在“總綱”中規定行使國家權力的總的原則外,還在“國家機構”中的有關部分作了具體規定,如第58條、62條、,67條、89條、100條、1巧條等。這就從制度上保證了全體人民能夠更好地行使國家權力。有的同志把地方人大常委會的職權概括為四個方面,即決定權、立法權、任免權、監督權、認為“這四個方面的職權,就是人民權力的綜合表現”¼這是有道理的,它充分地反映了地方人大已真正成為人民當家做主的國家權力機關。所以,承認地方有立法權力是完全符合中國國情的。有的同志還認為把立法體制劃分為“中央”和“地方”兩級,不夠確切,并且混淆了權力機關和行政機關的界限。這種認識是不全面的。中央與地方,這是世界各國通用的劃分。凡統管全國的機關,包括權力機關、司法機關、行政機關都稱為“中央國家機關,,凡是管理國家一部分行政區域的權力機關;司法機關、行政機關都稱為“地方國家機關”。在我國從共同綱領到現行憲法也都是如此劃分的,當然,無論中央一級或地方一級的所有國家機關,都不是并列的組合體,而是有著“源”和“流”的關系?！霸础本褪菄覚嗔C關~一人民代表大會,一切權力都來自人民代表大會,其它國家機關則是“流,,都是由權力機關所產生并向權力機關負責的。這種“一元論”的國家體制,是由社會主義的國體和政體所決定的。有的同志還擔心,在我國實行中央和地方兩級立法體制,會不會產生分散主義。會不會影響國家法制的統一?這種頂慮也是不必要的。我們進行國家體制的調整和改革,目的是使國家權力的合理分工和有效行使,是集權與分權的正確結合。立法體制改革的出發點,不是削弱國家法制的統一性,而是‘票健全法制,加強法制,更好地發揮法制在社會主義建設中的作用。我國憲法和法律規定地方權力機關在自己的職權范圍內可以制定和頒布地方性法規,并不是沒有條件和限制的。地方立法的條件,就是要根據當地的具體情況和實際需要,地方立法的限制,就是在總體上必須同憲法、法律和行政法規不相抵觸為前提。一憲法第5條還規定:“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”憲法是國家最高的行為準則,這就從根本上保證了國家法制的統一。為了保證地方權力機關正確行使地方立法的權限,法律還規定了嚴格的地方立法的審批程序和監督制度:凡是地方性法規都必須報全國人大常委會備案。全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規,有權撤銷自治區、直轄市制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規,國務院有權改變或者撤銷各部、委的不適當的命令、指示和規章,有權改交或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。所以,憲法賦予地方權力機類依法享有部分立法權,不僅不會損害國家法制的統一原則,而是更好地實現這一原則,是進一步完備國家法制所必須的。如果說,在建國初期法制極不完備的情況下,實行中央和地方相結合的立法體制,尚且沒有影響法制的統一,而是加強了國家的法制,那么,在今天與地方相結合的兩級立法體制,是符合中國國情的,是現階段較為合理、較為完善的立法制度。當然,立法體制也如同上層建筑的其他因素一樣,不是一成不變的,隨著社會主義事業的發展,也會愈趨發展完備。