互聯網新聞信息立法研究

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1969年互聯網技術誕生于美國。1994年我國接入國際互聯網，第二年向全社會開放使用。中國互聯網絡信息中心（CNNIC）的第40次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示：截至2017年6月，我國網民規模已達7.51億，互聯網普及率為54.3%，超過全球平均水平4.6個百分點。我國在接入國際互聯網之初，就嘗試通過立法對其實施法治化管理。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步強調，我國要加強互聯網領域立法，依法規范網絡行為。基于對互聯網的基本認知與態度，我國的互聯網領域立法尤其重視對互聯網新聞信息傳播行為的規范，目前已形成以《網絡安全法》為骨干，《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網新聞信息服務管理規定》等行政法規、部門規章為輔助的互聯網新聞信息傳播法律體系，為依法治網、依法辦網、依法上網提供了法律依據。當然，我國的互聯網新聞信息傳播法律制度還需要仔細考量與完善，確?；ヂ摼W在法治軌道上健康運行。

一、我國對互聯網的基本認知與態度

理解我國在互聯網領域的立法旨趣、法律規定，以及由此而形成的互聯網新聞信息傳播管理體制，首先要弄清楚我國在國家層面對互聯網的基本認知與態度?？梢哉f，國家對互聯網的基本認知與態度，決定了我國的互聯網新聞信息傳播的內容和管理體制。（一）構建網絡空間命運共同體首先，我國承認互聯網的全球開放性、共享性和共治性，倡導構建“網絡空間命運共同體”。2015年12月，由我國政府倡導、國家互聯網信息辦公室和浙江省人民政府聯合主辦的第二屆世界互聯網大會在浙江烏鎮舉行，其主題就是“互聯互通、共享共治———構建網絡空間命運共同體”。國家主席在大會開幕式主旨演講中指出，網絡空間是人類共同的活動空間，世界各國應該加強溝通、擴大共識、深化合作，共同構建網絡空間命運共同體。為建設和維護人類的“共同家園”，提出了全球互聯網發展治理的“四項原則”———尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序。[1]（二）尊重網絡空間主權我國主張互聯網在全球應互聯互通、共享共治，同時也強調各國在網絡空間擁有主權，認為《聯合國憲章》確立的主權平等原則和精神同樣適用于網絡空間，“我們應該尊重各國自主選擇網絡發展道路、網絡管理模式、互聯網公共政策和平等參與國際網絡空間治理的權利”[2]。為維護我國的網絡空間主權，全國人大常委會2016年11月通過的《國家安全法》第二十五條第一次以法律的形式明確提出了“網絡空間主權”的概念。這體現了我國對網絡空間主權———國家主權在網絡空間的延伸。（三）互聯網已成為“思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器”進入新世紀以來，互聯網在我國確實已經成為各種信息的集聚、發散之地，更成為網民集結輿論的平臺。一些熱點焦點事件或突發事件往往由網絡首先曝光，傳統媒體隨之跟進，迅速形成全國性輿論。網民通過互聯網不但集聚和擴散信息與意見，而且放大社會輿論，誘發實際行動。互聯網已成為“思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器”這一論斷，是我國治理網絡空間的基本依據之一。（四）網絡空間不是“法外之地”互聯網技術是把“雙刃劍”，既便于公眾充分自由地發表言論，也為違法犯罪行為提供了便利。網絡空間當然不應該成為“法外之地”，而要自由與秩序并重、權利與義務明晰。在第二屆世界互聯網大會開幕式主旨演講中就指出：網絡空間雖然是虛擬的，但運用網絡空間的主體是現實的，網絡空間不是“法外之地”，既要提倡自由也要保持秩序，“大家都應該遵守法律，明確各方權利義務。要堅持依法治網、依法辦網、依法上網，讓互聯網在法治軌道上健康運行”[3]。2016年4月19日，在網絡安全和信息化工作座談會上再次強調：網絡空間生態良好符合人民利益，生態惡化不符合人民利益，我們要本著對社會負責、對人民負責的態度，依法加強網絡空間治理。[4]（五）同步推進網絡安全與信息化以互聯網技術為代表的信息革命，又一次促進了生產力的質的飛躍。為順應全球信息革命的潮流，總理在2015年《政府工作報告》中，首次明確提出我國要制訂“互聯網+”行動計劃，就是要把互聯網的創新成果與經濟社會各領域深度融合，形成更廣泛的以互聯網為基礎設施和創新要素的經濟社會發展新形態。同年7月1日，國務院出臺《關于積極推進“互聯網＋”行動的指導意見》，以加快推動互聯網與各領域的深度融合和創新發展。我國在積極利用互聯網技術推動經濟社會信息化的同時，也充分認識到互聯網給民眾利益、社會公共利益尤其是國家安全帶來的潛在威脅。鑒于此，中共中央于2014年2月27日成立以為組長的網絡安全和信息化領導小組，統籌協調我國各個領域的網絡安全和信息化重大問題，推動國家網絡安全和信息化法治建設。同日，主持召開了該小組的第一次會議并發表重要講話。他強調，“沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化”[5]，網絡安全和信息化是一體之兩翼、驅動之雙輪，必須統一謀劃、部署、推進和實施。以安全保障發展、以發展促進安全，安全和發展同步推進，這是我國建設、運用和管理互聯網的根本原則。

二、我國互聯網新聞信息傳播的主要法律法規

我國在互聯網領域的立法基本上與互聯網的發展同步。1994年5月我國計算機信息網絡正式接入國際互聯網，而在當年2月國務院就了行政法規《計算機信息系統安全保護條例》。截至目前，國家立法機關、行政管理部門制定、的互聯網專門法律、行政法規、部門規章和規范性文件、司法解釋，共有200多部（件）。我國在修訂舊有法規或制定新法規時，也會對原有相關條款進行修改、補充，或針對互聯網制定專門條款，以適應網絡傳播環境下的司法或管理需要。例如，2015年8月全國人大常委會通過的《刑法修正案（九）》，在《刑法》第二百九十一條中就新增了一款：“編造虛假的險情、疫情、災情、警情，在信息網絡或者其他媒體上傳播，或者明知是上述虛假信息，故意在信息網絡或者其他媒體上傳播，嚴重擾亂社會秩序的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。”我國早期的互聯網立法偏重于技術系統安全，進入新世紀以來則注重于信息內容尤其是新聞信息內容的安全。新聞信息本來是眾多信息中的一個類別，然而我國在進行互聯網立法時，把新聞信息從其他信息中單列出來予以特別規定，足見我國對互聯網新聞信息傳播的重視程度。我國出臺的專門的互聯網新聞信息傳播法律法規及直接相關的法律法規，主要有以下幾部（件）：（一）法律及司法解釋《關于維護互聯網安全的決定》，全國人大常委會2000年12月28日通過。該法律性文件主要明確了危害互聯網運行安全、信息安全的各種犯罪行為?！蛾P于加強網絡信息保護的決定》，全國人大常委會2012年12月28日通過。該法律性文件重在對公民個人身份、隱私等電子信息的保護。《網絡安全法》，全國人大常委會2016年11月7日通過，2017年6月1日起施行?！毒W絡安全法》整合、優化了原來散見于各種法律法規中的相關規定，是我國第一部全面維護網絡安全的基礎性法律，也是我國第一部內容比較完備的網絡傳播法律。《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件的司法解釋》,2013年9月9日最高人民法院、最高人民檢察院聯合公布。該司法解釋確認網絡傳播可構成誹謗罪、尋釁滋事罪、非法經營罪。（二）行政法規《互聯網信息服務管理辦法》，2000年9月25日國務院公布實施。該行政法規是我國互聯網信息傳播管理的基礎性法規，是國家主管部門制定互聯網規章尤其是互聯網新聞信息傳播規章的主要依據。2011年1月8日國務院公布《關于廢止和修改部分行政法規的決定》，僅對其第二十條的文字進行了細微修改。2012年6月，國家互聯網信息辦公室、工業和信息化部公布了《互聯網信息服務管理辦法（修訂草案）》，公開向社會征求意見。該行政法規目前仍處于修訂階段，國務院還沒有公布實施新的《互聯網信息服務管理辦法》。（三）部門規章早在1997年，中央就明確規定國務院新聞辦公室為網絡新聞宣傳的歸口管理機構。2000年4月，國務院新聞辦公室成立網絡新聞管理局，專門管理網絡新聞傳播事務。2011年5月4日，我國又成立國家互聯網信息辦公室，整合了以前我國互聯網“政出多門”的多頭管理體制，進一步加強了對互聯網信息傳播的管理。上述行政主管機關先后的部門規章主要有：《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》（國務院新聞辦公室、原信息產業部2000年11月聯合）；《互聯網新聞信息服務管理規定》（國務院新聞辦公室、原信息產業部2005年9月聯合）；《即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定》（國家互聯網信息辦公室2014年8月）；《互聯網新聞信息服務管理規定》（國家互聯網信息辦公室2017年5月）。

三、我國互聯網新聞信息服務經辦制度

（一）互聯網新聞信息及服務互聯網新聞有廣義和狹義之分。廣義的互聯網新聞是指通過互聯網的各種信息，狹義則專指互聯網上的新聞類信息。[6]2000年11月國務院新聞辦公室、原信息產業部聯合《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》，專門對網站從事登載新聞業務進行規范，應是就狹義的互聯網新聞即新聞類信息而言。該《暫行規定》明確：“本規定所稱登載新聞，是指通過互聯網和轉載新聞。”2005年9月,國務院新聞辦公室、原信息產業部聯合的《互聯網新聞信息服務管理規定》第一次對互聯網新聞及互聯網新聞信息服務進行了明確界定。其第二條規定：“本規定所稱新聞信息，是指時政類新聞信息，包括有關政治、經濟、軍事、外交等社會公共事務的報道、評論，以及有關社會突發事件的報道、評論。本規定所稱互聯網新聞信息服務，包括通過互聯網登載新聞信息、提供時政類電子公告服務和向公眾發送時政類通訊信息?！?017年出臺的新《互聯網新聞信息服務管理規定》關于“新聞信息”的定義，與2005年的舊規定表述相同，只是不再有“是指時政類新聞信息”的限定；“互聯網新聞信息服務”則改為“包括互聯網新聞信息采編服務、轉載服務、傳播平臺服務”。根據上述規定可知：我國對互聯網新聞的界定重在強調其時政性和公共性；互聯網新聞不但指關于公共事務、社會突發事件的新聞報道，也包括相關評論文章?；ヂ摼W新聞信息服務的主體，則從早期或轉載新聞業務的新聞網站、門戶網站，擴大到各種互聯網站、應用程序和網絡自媒體。（二）許可制/備案制2000年9月國務院的《互聯網信息服務管理辦法》，把互聯網信息服務分為經營性和非經營性兩類，國家對經營性互聯網信息服務實行許可制度，對非經營性互聯網信息服務實行備案制度。可見，在經辦制度方面，我國當初對互聯網的管理要寬于報刊、廣播、電視等傳統媒體。不過，《互聯網信息服務管理辦法》同時規定：從事新聞、出版等互聯網信息服務，在申請經營許可或者履行備案手續前，應當依法經有關主管部門審核同意。2000年11月，國務院新聞辦公室和原信息產業部聯合的《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》則進一步明確：在我國互聯網站從事登載新聞業務實行許可（審批）制度。該規定把我國的互聯網站分為新聞網站和綜合性非新聞單位網站，不管是新聞網站還是綜合性非新聞單位網站，從事登載新聞業務均需報請國務院新聞辦公室批準。2005年9月，國務院新聞辦公室、原信息產業部聯合的《互聯網新聞信息服務管理規定》，又把互聯網新聞信息服務單位分為三類：（1）新聞單位設立的登載超出本單位已刊登播發的新聞信息、提供時政類電子公告服務、向公眾發送時政類通訊信息的互聯網新聞信息服務單位；（2）非新聞單位設立的轉載新聞信息、提供時政類電子公告服務、向公眾發送時政類通訊信息的互聯網新聞信息服務單位；（3）新聞單位設立的登載本單位已刊登播發的新聞信息的互聯網新聞信息服務單位。設立第一類、第二類互聯網新聞信息服務單位，必須經國務院新聞辦公室審批；設立第三類互聯網新聞信息服務單位向省級以上政府新聞辦公室備案即可。（三）許可制2017年5月國家互聯網信息辦公室的新《互聯網新聞信息服務管理規定》，將原來并行的許可制、備案制調整為統一的許可制。該部門把互聯網新聞信息服務分為采編服務、轉載服務、傳播平臺服務三類，均實行許可制。其第五條規定：“通過互聯網站、應用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網絡直播等形式向社會公眾提供互聯網新聞信息服務，應當取得互聯網新聞信息服務許可，禁止未經許可或超越許可范圍開展互聯網新聞信息服務活動?！逼鋵徟绦驗椋荷暾堉黧w為中央新聞單位（含其控股的單位）或中央新聞宣傳部門主管的單位，由國家互聯網信息辦公室受理和決定；申請主體為地方新聞單位（含其控股的單位）或地方新聞宣傳部門主管的單位，由省、自治區、直轄市互聯網信息辦公室受理和決定；申請主體為其他單位，經所在地省、自治區、直轄市互聯網信息辦公室受理和初審后，由國家互聯網信息辦公室決定。國家或省、自治區、直轄市互聯網信息辦公室決定批準的，核發《互聯網新聞信息服務許可證》。和舊規定相比，除將微博、微信等自媒體納入監管并且統一實行許可制外，新規定把互聯網新聞信息服務的最高主管部門由國務院新聞辦公室調整為國家互聯網信息辦公室，同時也下放了部分審批權力，即地方新聞單位從事互聯網新聞信息服務，由所在地省級互聯網信息辦公室受理和決定。

四、思考與建議

以《網絡安全法》為骨干，《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網新聞信息服務管理規定》等行政法規、部門規章為輔助，我國已經形成了互聯網新聞信息傳播法律體系，為依法治網、依法辦網、依法上網提供了法律依據。不過，在立法理念、立法質量和由此而形成的互聯網新聞信息服務經辦制度等方面還需要進一步考量與完善，確?；ヂ摼W在法治軌道上健康運行。（一）明確規定“互聯網信息傳播自由權”作為國家法律體系的一個組成部分，新聞傳播法應該是保護新聞傳播自由、規范新聞傳播活動的法律。鑒于新聞傳播自由對“人的自由發展”、政治民主化的重要促進作用，在立法理念上，新聞傳播法首先應該保護新聞傳播自由，其次才是對非法新聞傳播活動進行限制。馬克思就曾直言不諱地指出，“沒有新聞出版自由，其他一切自由都會成為泡影”[7]。因此，新聞出版法就是對新聞出版自由在法律上的認可。早在1998年5月，聯合國教科文組織就把互聯網這一新興的信息傳播工具命名為繼報刊、廣播、電視之后的“第四媒體”。隨著互聯網技術的發展與應用，時至今日，互聯網的新聞媒體屬性已不需爭論，并且，網絡媒體為公眾獲取信息、傳播信息、發表意見提供了一個充分自由的巨大平臺?？梢哉f，網絡媒體的興起，使公眾的新聞傳播自由獲得了前所未有的實現。從法律門類來看，互聯網新聞信息傳播法律應該屬于新聞傳播法，當然要體現權利（自由）優先、義務（責任）伴隨的立法原則。在第二屆世界互聯網大會開幕式的主旨演講中就指出，網絡空間既要提倡自由也要保持秩序，自由是秩序的目的，秩序是自由的保障。我國現行的互聯網新聞信息傳播法律法規，雖然不乏授權性規定即保護公民、法人依法使用網絡的權利與保障網絡信息依法有序自由流動的規定，例如《網絡安全法》第十二條、新的《互聯網新聞信息服務管理規定》第十三條之規定，但更多的是禁止性規范，即公民、法人在使用網絡時應該承擔的種種義務?；ヂ摼W信息（包括新聞信息）傳播自由權當然屬于我國《憲法》第三十五條規定的公民言論、出版自由權利。不過，在我國的互聯網法律體系中，還沒有關于互聯網信息傳播自由權的明確規定。2001年，全國人大常委會修正的《著作權法》第一次以法律的方式確立了“信息網絡傳播權”———即以有線或者無線方式向公眾提供作品，使公眾可以在其個人選定的時間和地點獲得作品的權利。國務院于2006年也出臺了相應的行政法規《信息網絡傳播權保護條例》（2013年修訂后重新公布）。然而，《著作權法》中所謂的“信息網絡傳播權”，主要是計算機網絡著作權意義上的民事權利，并非信息傳播意義上的公民權利。（二）適當放開門戶網站的新聞采編權為了保障互聯網新聞信息的安全與品質，防止網絡傳播危害國家安全、社會公共利益和公民、法人的合法權益，我國的相關法律為互聯網新聞信息服務提供者在信息審核、公共信息巡查、應急處置等方面設定了相當嚴格的義務和責任。門戶網站尤其是綜合性門戶網站，毫無疑問已經成為新聞信息的重要平臺。中國互聯網絡信息中心歷年的調查報告也顯示，網絡新聞在我國一直是互聯網的三大應用之一。然而根據《新聞記者證管理辦法》（新聞出版總署2005年、2009年先后），我國行政主管機關不向網站核發新聞記者證。新聞網站可以依托傳統媒體申領的新聞記者證從事新聞采編，門戶網站等其他網站只能進行新聞轉載。2014年10月，國家互聯網信息辦公室、新聞出版廣電總局聯合下發《關于在新聞網站核發新聞記者證的通知》，決定在已取得互聯網新聞信息服務許可一類資質并符合條件的新聞網站中，按照“周密實施、分期分批、穩妥有序、可管可控”的原則核發新聞記者證。所謂“一類資質”的新聞網站，就是2005年的《互聯網新聞信息服務管理規定》所劃分的第一類互聯網新聞信息服務單位，門戶網站不在核發新聞記者證之列?！缎侣動浾咦C管理辦法》規定，在我國境內從事新聞采編活動，須持有國務院行政主管機關核發的新聞記者證。門戶網站不具有申領新聞記者證的資質，自然就沒有新聞采編權。2017年的《互聯網新聞信息服務管理規定》第六條也明確：申請互聯網新聞信息采編服務許可的，應當是新聞單位（含其控股的單位）或新聞宣傳部門主管的單位。非新聞單位、新聞宣傳部門主管的單位經辦的互聯網站，只有新聞轉載權，沒有新聞采編權。長期以來，我國的門戶網站只有新聞轉載權而沒有采編權，只能充當新聞的“搬運工”，而無法“生產”新聞。這一問題，制約了門戶網站的新聞信息傳播功能，也不符合門戶網站已經成為公眾獲知新聞信息的重要入口的現實。因此，可以考慮適當放開門戶網站的新聞采編權，比如嘗試先在幾家著名的綜合性門戶網站核發新聞記者證，以觀成效。只要條件具備、制度健全、管理到位，相信綜合性門戶網站會正確使用其新聞采編權，在新聞信息傳播方面發揮更大的作用。（三）經辦網絡自媒體可采用“事后追懲制”關于從事互聯網新聞信息服務，我國本來施行許可制或備案制這兩種不同的經辦制度。2017年5月2日國家互聯網信息辦公室新的《互聯網新聞信息服務管理規定》，將互聯網新聞信息服務分為采編服務、轉載服務和傳播平臺服務三類，均施行許可制，并通過核發《互聯網新聞信息服務許可證》的方式來落實這一制度。我國對互聯網新媒體的管理，又回到了傳統媒體的管理模式。2017年5月22日，國家互聯網信息辦公室又了《互聯網新聞信息服務許可管理實施細則》，其中第四條對互聯網新聞信息三類服務的含義進行了解釋：“采編服務，是指對新聞信息進行采集、編輯、制作并的服務；轉載服務，是指選擇、編輯并其他主體已新聞信息的服務；傳播平臺服務，是指為用戶傳播新聞信息提供平臺的服務。獲準提供互聯網新聞信息采編服務的，可以同時提供互聯網新聞信息轉載服務。獲準提供互聯網新聞信息傳播平臺服務，擬同時提供采編服務、轉載服務的，應當依法取得互聯網新聞信息采編、轉載服務許可?！备鶕鲜鲆幎ǎヂ摼W站為用戶傳播新聞信息提供平臺服務是需要獲得許可的。那么，普通用戶在互聯網平臺上開設微博、微信等自媒體或轉載新聞信息，需要不需要獲得許可？根據新的《互聯網新聞信息服務管理規定》第五條的規定，至少從字面上理解，用戶通過網絡自媒體或轉載新聞信息，也是需要獲得許可的。在我國，個人微博、微信等網絡自媒體數以億計，如果也施行許可制，其管理成本、管理難度是不可想象的。實際上，新的《互聯網新聞信息服務管理規定》及實施細則對此也沒有明確要求，說明許可制也不是針對網絡自媒體的。為避免公眾誤解和執法偏差，建議明確規定對網絡自媒體施行事后追懲制：用戶不必獲得事先許可即可以通過網絡自媒體自由或轉載新聞信息，但是用戶應對其或轉載的新聞信息內容負責，如果被查實內容違法，需承擔相應的法律責任?？梢哉f，對網絡自媒體施行事后追懲制而非事先許可制，是實事求是的做法，也是符合互聯網技術特質和網絡傳播邏輯的?；ヂ摼W新媒體使公眾的言論自由權獲得了前所未有的實現，同時也為違法有害信息的傳播打開了方便之門。如何最大限度地發揮新技術革命賜予信息傳播的便利，同時又保護國家、社會、個人的合法權益不受侵害，這是網絡傳播環境下世界各國都面臨的新問題?；ヂ摼W新聞信息傳播立法的基本原則，就是在自由與秩序之間找到一個最佳平衡點，既不可放任不管或失之寬松，也不能因噎廢食而過于嚴苛。孟子有言：“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！被ヂ摼W新聞信息傳播具有迅捷性、互動性、開放性和虛擬性等特點，僅靠法律制度是難以收到理想成效的。因此，我國在進行互聯網新聞信息傳播法制建設的同時，也要加強網絡倫理、網絡文明建設，法治與自律結合，共筑“天朗氣清、生態良好”的網絡空間。

參考文獻：

[1].在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話[EB/OL].news.xinhuanet.com/world/2015-12/16/c_11117481089.htm.

[2].在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話[EB/OL].news.xinhuanet.com/world/2015-12/16/c_11117481089.htm.

[3].在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話[EB/OL].news.xinhuanet.com/world/2015-12/16/c_11117481089.htm.

[4].在網絡安全和信息化工作座談會上的講話[N].人民日報,2016-04-26.

[5]中央網絡安全和信息化領導小組成立任組長[EB/OL].politics.people.com.cn/n/2014/0227/c70731-24486583.html.

[6]鐘瑛.論網絡新聞的倫理與法制建設[J].新聞與傳播研究,2000(4).[7]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京:人民出版社，1995:176-201.

作者:陳建云 單位:復旦大學新聞學院