中醫藥條例立法困境及建議

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1地方中醫藥條例立法歷程

《中醫藥法》頒布之前我國已有25個省、市、自治區制定了地方中醫藥條例?？傮w來說，我國地方中醫藥條例立法主要經歷了以下三個階段。1.1探索階段。1995年7月，云南省率先頒布了《云南省發展中醫條例》，它是我國法制史上第一部關于中醫藥的地方性專項立法[3]。此后，四川、浙江、上海、江蘇等19個省、市、自治區陸續制定了自己的中醫藥條例（見表1）?？紤]到國家把中藥及其制劑統一納入《藥品管理法》進行管理，為避免法律沖突，這一階段的地方中醫藥條例較少涉及中藥內容，法規名稱多為“發展中醫條例”或“中醫條例”。條例的主要框架各地存在不同，主要包括總則、醫療機構與服務、教育與科研、扶持與保障、監督管理、獎懲與處罰、法律責任、附則等內容[4]。1.2建立階段。隨著我國法制建設的不斷深入，中醫藥發展也步入規范化、法制化軌道。為了推進中醫藥法制化建設，國家推動出臺了《中華人民共和國中醫藥條例》等一系列行政法規和部門規章，特別是2009年國務院頒布《關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》后，各地立法節奏明顯加快。貴州、廣西、黑龍江等5個省（市、自治區）制定了地方中醫藥條例。此外，山東、四川、云南、陜西、江蘇也相繼修訂了地方性中醫藥法規（表1）。地方衛生行政部門通過長時間的法律實踐開始意識到中藥及其制劑的特殊性，應當在專屬立法中予以明確，因此這一階段的地方中醫藥條例開始納入中藥內容，法規名稱也由“中醫條例”逐步變更為“中醫藥條例”，其中四川、內蒙古、山西還分別設立了中藥與制劑、蒙藥中藥與制劑、中藥產業專章，對中藥進行保護。1.3完善階段。隨著《中醫藥法》的頒布施行，國家要求各地衛生計生行政部門、中醫藥管理部門要高度重視中醫藥地方性法規及制度建設，加強中醫藥地方性法規的制修訂相關工作[2]，進一步推動《中醫藥法》的實施落地。目前河北省已于2017年12月1日率先完成了《河北省中醫藥條例》修訂，并于2018年1月1日起施行。北京、山西、浙江、安徽、江蘇、廣東等已將中醫藥66條例修訂計劃列入本省2018年立法項目計劃。天津、遼寧、吉林、安徽等已成立中醫藥條例起草小組，積極推進中醫藥條例修訂工作。山東、四川、福建、西藏、寧夏已形成中醫藥條例草案初稿，目前進入立法前的籌備階段。

2地方中醫藥條例立法困境

2.1地方條例缺乏中醫藥特色。中醫藥特色優勢是中醫藥生存和發展的根本。中醫藥以其整體觀、辨證論治的科學思維、簡便驗廉等優勢，深受廣大人民群眾歡迎。保持和發揮中醫藥特色優勢，是中醫藥事業可持續發展的需要，也是滿足廣大人民群眾對中醫藥服務的需求，但中醫藥特色在地方立法實踐中往往得不到體現[5]。很多地方在進行中醫藥立法時由于缺少調研，缺乏對地方中醫藥發展的了解，只一味照搬中央或其他省份的立法條文，沒有立足自身中醫藥發展實際，致使制定的中醫藥條例缺乏地方特色[6]，無法解決地方中醫藥發展存在的問題，導致條例在執行時面臨重重困難。2.2各部門分工職責不明確?，F行的地方中醫藥條例沒有突出政府對中醫藥發展的責任和主導地位，對中醫藥行政管理部門和管理人員的設置沒有做出明確規定。如《北京市發展中醫條例》在第五條中只規定了市中醫行政管理部門，區、縣衛生行政部門的職責[7]，并未對中醫藥部門及人員的設置做出具體規定。此外，雖然國家規定省政府和衛生行政主管部門負責全省的中醫藥管理工作，但中醫藥管理內容較為全面，涉及范圍較廣，需要省藥品監督管理部門、工商行政部門等相關部門的配合，且現行地方中醫藥條例并未明確其他部門的職責，容易導致職責不清、信息交流不順暢等問題[8]，不利于中醫藥工作的開展。2.3中藥保護相關內容缺失。中國傳統醫學自古以來就是醫藥不分家，中醫藥講究即醫即藥，以醫帶藥[9]。但由于2003年《中醫藥條例》第二條明確規定，“中藥的研制、生產、經營、使用和監督管理依照《中華人民共和國藥品管理法》執行”[10]。因此，早期的地方中醫藥條例幾乎沒有涉及中藥的內容。雖然隨著國家發展中醫藥政策的不斷完善，特別是2009年國務院頒布了《關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》后，部分省份在進行地方中醫藥條例修訂時，加入了中藥保護的內容，有的省份甚至還設立專章對中藥進行保護，如《山西省中醫藥條例》“第四章中藥產業”、《河北省中醫藥條例》“第三章中藥保護與產業發展”等。但是大部分省份還是未把重要內容納入地方中醫藥條例，充其量只是在中醫藥服務或中醫藥科研教育中做出附隨性規定。如《江蘇省發展中醫條例》規定，地方各級人民政府應當加強中藥材的開發利用和野生中藥材資源的保護，提高中藥飲片質量[11]。2.4中醫藥發展保障措施不完善。中醫藥事業的發展盡管已經取得了很大成績，但與西醫相比，仍處于弱勢地位[12]。面對人民群眾日益增長的健康需求，國家必須加大對中醫藥的保障力度，夯實發展根基，為中醫藥更好地服務群眾提供重要保障。雖然現行的中醫藥地方條例大都設專章對中醫藥發展進行保障，但總體來看，保障措施主要集中在經費保障、人員建設等方面，且規定較為模糊，缺乏全面性[13]。此外，現行地方中醫藥條例與醫改配套政策之間的銜接不夠完善，尤其是缺乏價格改革、醫保支付方式、藥物制度等方面的保障措施，不利于中醫藥在深化醫藥衛生體制改革中發揮重要作用。

3地方中醫藥條例立法建議

3.1以《中醫藥法》為綱。《中醫藥法》是我國第一部全面、系統體現中醫藥特點和規律的基本性法律，是中醫藥領域的基礎性、全局性和綜合性法律，是開展中醫藥工作遵循的基本依據?！吨嗅t藥法》突出了保護、扶持和促進中醫藥發展的立法宗旨；體現了國家發展中醫藥的意志；強化了政府依法支持中醫藥事業發展的責任；創新了體現中醫藥特點的管理制度。因此各地在進行中醫藥條例立法時應當以《中醫藥法》為綱，落實《中醫藥法》的相關規定，尤其重點落實《中醫藥法》對中醫醫師資格準入制度、中醫診所備案管理、醫療機構炮制中藥飲片等方面的制度創新，把落實中醫藥法與振興發展中醫藥事業有機結合。3.2立足中醫藥發展實際?！吨嗅t藥法》在中醫藥服務、中藥保護與產業發展、中醫藥傳承與創新、保障措施、法律責任等方面明確了政府及各有關部門的職責，各地應當認真履行促進中醫藥發展的法定職責，深入調研各地中醫藥發展實際，了解中醫藥發展存在的問題，并結合中醫藥管理部門、服務部門、科研教育部門等不同行業人員的立法需求，進一步細化政策措施，制定或修訂符合本地區中醫藥發展的中醫藥條例，將中醫藥工作落到實處，推動中醫藥事業進一步發展。此外，各地在制修訂中醫藥條例時除了應當以中國特色社會主義理論為指導，認真貫徹黨和國家的中醫藥政策，還應當緊緊圍繞經濟社會發展全局，努力營造與經濟社會發展相適應、有利于中醫藥事業發展的良好環境，實現中醫藥協調發展和可持續發展。3.3明確各部門分工職責。中醫藥發展涉及服務、醫療、科研、教育等多個方面，其管理也需要多部門共同合作。因此應當強化政府在中醫藥發展工作中的主導地位，明確政府、中醫藥管理部門、食品藥品監督管理、工商管理等有關部門的具體職責，加強中醫藥發展工作宣傳和動員，形成更加高效的政府組織領導、主管部門統一管理、相關部門協作聯動、社會各界共同參與的工作體制，營造中醫藥發展的良好社會氛圍，增強全社會中醫藥發展的意識和參與中醫藥發展的自覺性、主動性[14]。此外，各地可以參照國務院中醫藥工作部際聯席會議制度，建立健全本地區中醫藥工作聯席會議機制。聯席會議由地方政府領導同志擔任召集人，各相關部門負責同志為聯席會議成員，以此來加強溝通交流、協調配合，形成共同推進中醫藥發展的工作合力。3.4加強中藥保護與發展。中醫中藥密不可分，中醫治療靠中藥，中藥資源的保護與中藥質量的安全對于中醫藥的發展至關重要。當前我國普遍存在野生中藥材資源流失嚴重、中藥材農藥殘留和重金屬含量超標、中藥材市場管理混亂等現象。因此在制修訂地方中醫藥條例時，應當依據《中醫藥法》，增加中藥保護與發展的相關內容，加強對中藥材、中藥飲片炮制、中藥院內制劑等方面的管理[15]。同時應當通過鼓勵發展中藥材規范化種植養殖，嚴格管理農業投入品使用，補充中藥材種植過程中的禁止性規定，建立中藥材流通追溯體系等措施，保障中藥產業的健康持續發展。3.5建立健全政策保障體系。為更好地促進中醫藥事業的發展，《中醫藥法》加大了對中醫藥發展的扶持力度，制定了一系列的保障措施，主要包括：經費保障、科研保障、人才保障、服務價格保障、基本醫療保險制度保障等。因此各地應當進一步明確政府在發展中醫藥事業中應承擔的責任以及中醫藥主管部門在相關政策制定中的作用，認真落實《中醫藥法》及相關法規的有關規定，合理配置中醫藥資源，提高中醫藥服務水平，全面落實和滿足中醫藥發展所需的人員、教育、科學研究、傳承與文化傳播、經費等方面的保障。同時應確保上述保障措施與本省的經濟發展能力相匹配，推動中醫藥事業健康可持續發展。

作者:劉雪竹 田侃 喻小勇 劉秋風 于翠婷 單位:南京中醫藥大學衛生經濟管理學院