公民環境權研究管理論文

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論文關鍵詞:廈門PX項目;公民環境權;實

論文摘要:廈門PX項目是一個有巨大經濟利益預期的項目,但在當地大多數公民保護環境的呼聲中最終敗下陣來。由此事件引發的有關公民環境權相關問題成了人們關注的焦點。公民環境權是一種特殊的新型人權,我國原有的權利救濟方式對其并不適用,因而這種權利一直未得到足夠的保護。著重討論在行政規劃中如何實現公民環境權,并提出觀點:政府公共治理理念的更新、規劃過程的透明化和非政府組織的廣泛參與是公民環境權實現的重要途徑。

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1廈門PX項目事件

2007年3月全國人大、政協兩會上,中國科學院院士趙玉芬等105名政協委員聯名簽署提案,建議廈門PX項目遷址,一石激起千層浪,從此“廈門PX”引起媒體和民眾的廣泛關注。

PX(Paraxylene,對二甲苯)是生產PTA(精對苯二甲酸,廣泛用于紡織)的上游原料。由臺資翔鷺集團旗下騰龍芳烴企業投資的廈門海滄區PX項目,是廈門目前最大的化工項目。2004年2月,該項目獲國家發改委批準,并在2005年11月正式開工,原計劃于2008年投入生產,每年工業產值有望達人民幣800億元。

隨著PX項目建設的加快,廈門市民反對的呼聲越來越烈,大量有關該項目靠近人口稠密區,存在爆炸或泄漏等安全隱患(這種危險性并未得到明確證實)的信息通過網絡、手機短信、媒體等形式被廣泛傳播。2007年6月1日和2日,超過5000名廈門市民在廈門市政府門前表達反對訴求,廈門市政府被迫宣布該項目緩建,并委托中國環境科學研究院進行環境影響評估。2007年12月5日,廈門市政府公開的環評結論認為海滄南部空間狹小,區域空間布局存在沖突,在海滄南部的規劃應在“石化工業區”和“城市次中心”之間確定一個首要的發展方向。同年12月底廈門舉行的市民代表座談會上,大多數市民代表再度表達了反對意見。

此后,福建省和廈門市政府決定順從民意,停止建設PX工廠,將該項目遷往漳州古雷半島興建;廈門市將賠償翔鷺集團損失,并在發改委批準后進行遷址工程。

2公民環境權的相關理論

環境權是指人類或其他有關主體對于影響其生存和發展的各種自然物質因素所享有的各種權利以及由此所承擔的在他們之間產生的各種義務。公民環境權既不是財產權也不是人格權,而是由生存權發展而來的、建立在人與自然和諧共處、相互尊重基礎上的新型人權。它具有自然性、不可缺乏性、不可替代性、不可轉讓性、穩定性、母體性等。本文所指的公民環境權是從國內實現機制討論的,其主體只限于“公民”,不包括“國家環境權”與“法人環境權”。

公民環境權的內容包括實體權和程序權兩方面。實體權是指與公民自身利益相關的權利,具體有:清潔空氣權、清潔水權、采光權、通風權、眺望權、優美環境享受權等。程序權主要是指公民有環境知情權、環境事務參與權、環境監督權等。

公民環境權理論提出后,其內容在世界各國的立法和實踐中已經得到了不同程度的反映:美國和日本的立法中是最先確認該權利的,另外如南斯拉夫、葡萄牙、波蘭和俄羅斯等,已經將其上升為憲法中的一項基本人權,瑞典、希臘等國則在憲法中體現了保護公民權的內容。我國在《憲法》第26條中規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境,防止污染和其他公害?！边@是以國家義務的形式總體確認了公民的環境權,但我國憲法的規定是不可以作為裁判依據用于具體的案件的。

公民環境權至今沒有得到很好的保護是因為該權利與其他公民基本權利相比具有一定的特殊性:第一,公民環境權不是一項純粹的民事權利,而是一項公法意義上的權利,環境權保護對象如空氣和水等是無主物,是人類共有財產,沒有人對其享有所有權,公民對于環境要素提出權利要求是沒有準確依據的法律行為,因此無法從私權角度保護公民環境權;第二,一般遭受環境侵害的“公民”是不確定的多數人,甚至是“公民”的后代人,環境被破壞后產生的影響范圍也是不可預知的,這些造成了訴訟中舉證的困難;第三,環境侵權行為具有間接性與滯后性的特點,環境侵權行為往往是先作用與環境,然后環境又作用于公民人身和財產,這種行為造成的危害結果是慢慢積累的,有的甚至是多次合法行為造成的;最后,侵害環境行為與傳統侵權行為不同,傳統侵權行為是一種無價值行為,是應當絕對禁止的行為,而侵害環境的行為是創造社會財富活動過程中的附帶行為,是具有一定程度的價值正當性和社會有用性。因此,必須要在環境效益和經濟效益之間尋求一種利益平衡,對侵害環境權的行為的限制和禁止也要有一定的限度,對于這種“限度”的確定,各國有不同的做法:以日本為代表的大陸法系國家采用“忍受限度論”,即必須是對環境的污染或破壞超過一定的程度,為一般人所無法忍受,并危機人類生存和發展,才是法律所限制禁止的;美國則采用“效用比較”原則,它將造成環境侵權行為的生產活動所產生的社會效益同受損害的社會效益做比較,后者大于前者的,才是法律限制和禁止的。但是,在實踐中,由于沒有提出作為利益衡量尺度的應有基準,進行利益衡量時就會隨心所欲,使衡量有傾向于行政或企業利益一方的危險性。

3我國公民環境權的現狀

公民環境權的實現過程是與政府和企業利用環境資源發展經濟的權利沖突博弈的過程。權利沖突的前提首先時權利要被認可,尤其是要被法律承認,在一個權利不被承認的社會里,也就談不上權利沖突了。我國現行法律法規對公民環境權是有一定承認的,但是主要針對國家對環境的管理和對破壞環境者的處罰而言,對公民環境程序權規定較少。對此我國臺灣學者葉俊榮認為:“憲法中若應有環境權,則此權利應以肯認民眾適度參與與環境決策的程序權為妥?！?/p>

公民環境權的實質享有不僅僅是看其實體方面的規定如何,還要看其是否有完善的救濟途徑以保障權利的實現,完善的救濟在本質上也是一種權利。我國現行法律法規對各種權利提供多種救濟途徑,主要包括私法救濟如民事救濟與公法救濟如行政救濟,但公民環境權作為一種特殊的基本權利,具有公權和私權的雙重性質,原有救濟途徑在保護公民環境權方面就行不通。例如《行政訴訟法》第2條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟?！蓖瑫r該法第41條還進一步規定:“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人、或者其他組織?！边@說明行政訴訟原告應該是自身合法權益受到侵害的人,如果公民對自己認為將來有可能發生危害的環境侵權行為提起訴訟是沒有法律依據的,法院一般也不予受理這類案件。因此公民遇到環境侵權行為,不得不尋找其他合法方式來表達訴愿,如在廈門PX項目事件中,公民對權利救濟是通過網絡、媒體、短信、游行和政協委員聯名上書等形式進行的。

4公民環境權的實現

公民環境權的一系列特點決定了政府實現這種權利的過程不是通過司法機關懲治危害環境行為的過程,而是行政機關改變思路來減少以及預防危害環境行為發生的過程。如何將類似廈門PX項目事件里那種強大的民間環保力量引入行政規劃的正規渠道?

首先明確政府是公民環境權的主要義務主體,政府環境管理權的宗旨和目的是維護和實現公民環境權,維護大多數人民的利益,甚至是后代人的利益。由于開發商追求的是短期經濟利益,他們的道德水平和自律能力具有有限性,所以政府在行政規劃中只憑開發商的報告就做決策是片面的,盡早進行客觀準確的環境測評顯得尤為重要,否則會像廈門PX項目事件那樣費時費力、勞民傷財,更損害了政府在民眾心目中的公信力。當公民環境權與個別企業的自然資源使用權發生矛盾時,政府需要在這兩種利益間進行科學的分析衡量,既不能因為一味追求過高過快的經濟增長放棄了人們享受優美環境的權利,也不能因為保護環境而固步自封完全限制了經濟的發展,否則也是對人們追求美好幸福生活權利的無視。利益衡量前提就要尊重公共利益,尊重可持續發展理念,合理利用自然資源。

其次提高公民的環保意識,更新政府公共治理模式,實行環境政務公開,擴大公民環境知情權、環境事務參與權與監督權。我國是世界上最大的發展中國家,在高速發展經濟的同時也面臨著非常艱巨的環境保護任務,所以要在全社會范圍內利用多種渠道進行公民環境保護意識教育,進行環境保護宣傳,將保護環境納入政府的工作目標與政績考核指標。公民有了強大的環保意識,就可以廣泛地參與到行政規劃中。政府的決策要民主,涉及有關利益人的決策就要給予潛在利益受害者以知情權和發表意見的機會,這是法治國家正當程序原則的核心原則。政府將規劃相關信息透明化,公開化,并通過聽證會、討論會、問卷調查等形式讓公民參與到整個建設項目的立項、環境影響測評報告的制作過程中,自由表達自己的愿望與意見,達到充分行使環境監督的權力。在市場經濟條件下,擴大公民的環境知情權、參與權和請求權可以保障政府合法行政、盡職盡責地為人民服務,促進企業在合理地限度內開發利用環境資源,追逐經濟利益,這就體現了制衡政府和企業的精神實質。只有通過嚴密的行政管理手段和公眾監督機制來修正市場缺陷、完善市場制度,才能使開發建設走進合理發展的軌道。

最后,在市場經濟強勢資本下公民各種權利都極易受到侵犯,公民難以通過個人的力量保護自己,這就需要政府建立與公民平等討論的平臺,通過聽取非政府組織的意見把民意納入地方公共治理。例如歐洲的非政府組織制度是在上世紀七八十年代后大量發展起來的,非政府組織的發展讓人們從過去對政府的抵抗過渡到現在的積極參與,社會因此變得更穩定。另外美國的工人組織也是很強大的,它本身對企業和政府產生了強有力的監督,使得工人的各項權利在政府決策時能夠受到重視。行政規劃中不可能聽取每個個體公民的具體意見,也不能在出現問題后單純依靠立法機關制定法律來解決問題,而是要在尊重公共利益的前提下,落實公民有序的參與機制,給公民自衛的權利來主動保護自己權利。公民自衛權利最好的表現就是組織形成各種非政府組織來反映社會上不同利益的呼聲。非政府組織通過與政府平等對話,與其他強勢資本對話,就會讓公民更好地參與到與政府的交流與討論中,使公民各項基本權利包括公民環境權這種特殊的權利被得到重視與維護,同時也減輕了政府行政管理的負擔。

5結語

公民環境權的存在,要求人們必須對環境資源的價值進行多元考慮,合理分配不同利益團體對環境資源的價值需求。通過以上分析表明了在行政規劃中要確立以預防為主、持續發展的觀念,建立與公民充分溝通的渠道,促成政府與公民間的平等交流,構建現代公共治理服務理念。政府需要科學的精神,需要聽取非政府組織的聲音,將民意的表達納入制度化的軌道。在此基礎上,再逐步建立和完善我國的環保訴訟制度,最終較好地促進經濟、社會和環境的協調可持續發展,促進人與自然的和諧相處。