我國行政訴訟模式研究論文

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長期以來，行政訴訟面臨一個很大的困擾，就是治標不治本，這種現象突出表現在對涉民行政訴訟案件的審理中。因此，在行政審判實踐中，引入調解機制便是非常必要的。特別是在當前存在的大量涉民行政案件以及行政機關行使自由裁量權案件的情況下，如果不能有效的引入調解機制，適用以調解方式結案，將會給當事人造成不必要的訴累。例如：在有些經過行政復議的案件中，復議機關一旦在作出改變原具體行政行為的復議決定時，雙方當事人就會掉進一個“怪坑”，則會有打不完的訴訟官司，不是你告我，就是我告你。而作為人民法院卻審理不到雙方當事人所爭議的事實，即原具體行政行為。故在行政訴訟中如果能有效的引入調解機制，適用以調解方式結案，將會充分發揮行政審判的作用，解決當事人一些不必要的訴累，以便提高人民法院的審判效率，切實維護當事人在訴訟中的實體及程序方面權利。以實現法律效果與社會效果的統一性?！靶姓讣梢哉{解，‘大修稿’規定，人民法院‘可以對行政案件進行調解’，‘調解應當制作調解書’”①。但目前，在行政訴訟中以調解方式結案仍是一種大膽的嘗試。

一、行政調解問題的提出

《中華人民共和國行政訴訟法》是我國三大訴訟法之一，它的頒布與實施標志著我國司法審查制度的正式確立，是我國民主與法治建設史上重要的里程碑。它對我國政治、經濟和社會生活產生著深刻的影響，被看成是一場“靜悄悄的革命”②。但是，在制定《行政訴訟法》的時候，由于各種條件不是很成熟，對很多問題的規定比較原則，留有較大的空間。該法在實施以來，無論是公民、法人或其他組織、司法機關及行政機關在執行運用法律過程中，都出現了各不相同的實際問題。這些問題有些屬于人們的認識問題，有些是因體制及觀念方面的原因而形成的，有些則屬于《行政訴訟法》立法本身存在的問題，為正確理解和適用《行政訴訟法》，結合行政審判實踐，本人選擇撰寫此論文。

《行政訴訟法》第五十條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”這條的規定是建立在“行政機關沒有對國家權力的處分權”的基礎上，不適用調解的原則是立法之初為避免行政機關因規避訴訟而與相對人進行協商，怕損害公共利益所作出的規定。其主要考慮的原因有以下幾點：（1）行政權屬于公權力的范疇，它既是國家賦予行政主體的職權，也是行政主體應承擔的責任。其行政機關本身與行政相對人之間沒有“交易”和“討價還價”的余地。如果允許調解的話，就意味著行政主體是可以隨意處分自己的職責，這不僅違背了行政職權不可處分的原則，有損國家權力的權威，也可能使行政主體用犧牲公共利益的代價換取相對人的和解，從而使其避免敗訴的結果。（2）司法權與行政權是兩種不同的國家權力，均由國家權力機關產生，并對權力機關負責。如果允許調解，法院將起到組織、協調的作用，這意味著法院在某種程度上可以處分行政權力，違反國家機關分工的原則。（3）我國行政訴訟制度功能定位于保護公民、法人或其它組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行政。基于上述因素，法院在審理行政案件時不適用以調解方式進行結案。目前不適用調解方式來審理行政案件的做法已不宜存在于審判實踐中，由于法院和行政機關為了解決行政爭議而在當事人之間進行的協調已成普遍現象，不少地方還總結積累了一些經驗，也取得了較好的法律效果和社會效果。從許多國家的法律制度和司法實踐看，其并不排斥以調解方式來解決行政爭議。且有些國家已經建立了行政訴訟調解制度。因此，目前以協調方法結案的比例較高，注重調解行政訴訟案件，加強行政訴訟案件調解制度的研究，應當是建立和諧社會的應有之意。

另外，《行政訴訟法》第67條第3款規定行政賠償訴訟可以適用調解。行政賠償之訴可以適用調解，就意味著在法定的范圍內，行政主體對國家財產有一定的處置權。既然行政主體可以通過調解協議的方式依法處分國家財產，那么用同樣的方式在法定的權限范圍內處分其他行政職權，在行政訴訟中適用調解也應當是順理成章的。

綜上，《行政訴訟法》第五十條規定的人民法院審理行政案件時，不適用調解已不能完全適應在目前的行政審判程序中。故應在行政審判的審理和裁判方式上明確確立符合我國現實情況的調解原則。

二、建立行政訴訟調解制度的必要性

調解的積極作用主要表現在：1、調解有利于當事人息訴，能夠使矛盾和糾紛得到徹底的解決，減少上訴、再審、申訴、纏訴和“不斷翻燒餅”等現象，真正達到“案結事了”的效果。2、調解有利于解決執行難問題。因調解有便于履行的好處，即在當事人自愿的情況下，由其自由履行相關義務，減少上訴環節，能夠達到徹底的解決糾紛。3、調解有利于提高法院的審判工作效率。可以在原告的訴訟請求之外一并解決雙方的更多爭議，而不必另案另訴。但調解是在不違背法律規定、不違背當事人的自愿情形下而進行的。4、調解有利于達到良好的社會效果，保證社會穩定，這既是社會各界對法院的要求，也是法院保護自身的需要。5.調解可以降低訴訟成本，實現訴訟經濟。我國《行政訴訟法》第五十條規定的人民法院審理行政案件時，不適用調解的原則在實踐中已基本上得到了貫徹，然而，在貫徹行政訴訟立法精神的同時，在審判實踐中已有大量的行政案件在變相的適用了以調解方式來解決行政爭議。因此，不允許調解的規定已名存實亡。故在行政訴訟程序中建立調解制度已成為必要。

（一）、行政訴訟的立法目的對行政訴訟調解制度的建立有決定性的意義

行政訴訟的立法目的，應當是正義和平等價值在社會發展階段的具體體現。行政訴訟只有保持與法的價值取向一致，定位在對行政管理相對人實施行政救濟和補償的基點上，它才是一部符合正義和有價值的良法。行政訴訟的運作過程和處理結果，從有權提起行政訴訟的行政管理相對人來說，其直接動力和最終的目的是為了保護自己的合法利益而尋求的司法救濟，對行政機關的監督不是行政管理相對人所要追求的訴訟目的。因此，行政訴訟只有定位在對行政管理相對人實施救濟和補償、及時解決矛盾和糾紛才是符合正義的有價值的良法。行政訴訟中的調解是指行政主體和相對人在法院審判組織的主持下，基于自愿平等協商的原則，經過雙方的協商解決行政糾紛的一種行政糾紛解決途徑③。行政訴訟的調解正是符合行政訴訟的以上目的。所以，行政訴訟的立法目的對行政訴訟調解制度的建立有著決定性的意義。

（二）、行政訴訟的實踐表明建立行政訴訟調解制度已成為現實的必要

行政訴訟作為解決行政爭議的一項訴訟活動，其與刑事自訴、民事訴訟一樣，當然可以適用解決糾紛的最普遍方式――調解。而我國現行行政訴訟法立法時過于剛性，規定在行政訴訟中不適用調解的做法，實際上已把行政機關與行政管理相對人視為不可調和的雙方，使行政訴訟比較缺乏人情味。從審判實踐來看，行政案件撤訴率的現象已經表明，大多數行政案件是可以通過調解的方式，使爭議雙方的矛盾得以化解?！缎姓V訟法》規定的在審理行政案件時不適用調解的原則并不能排除人民法院在審理的過程中對雙方當事人進行一些說服教育工作、或者行政機關已改變原具體行政行為，原告自動申請撤訴；有些是在訴訟外，作為被告的行政機關給于原告某些好處而讓原告申請撤訴。一般出于當事人的意愿，作為主持人的人民法院對申請人申請撤訴的，幾乎都予以批準。與其讓這些變相的調解處理成為規避法律的工具，不如從制度上加以規范，準予當事人調解、協商，由人民法院對當事人達成的協商協議的合法性進行審查，在不違反當事人自愿、法律強制性規定、不損害公共利益和他人利益的情況下，確認當事人雙方達成的協商協議（調解協議）的效力，使調解成為保護當事人合法權利，促進行政機關依法行政的工作方式。

（三）、行政法理論的研究使行政訴訟調解的建立具有理論上的必要

行政機關是國家權利的行使者，現代行政權的行使和對行政權力性質認識的不斷深入，主張行政機關絕對不能處分行政權力的觀點已不能自圓其說。行政權作為一種國家機關執行、適用法律的活動，在行政過程中行政機關享有自主權，行政法規賦予了行政機關及其工作人員較大的自由裁量權。法律賦予行政機關的行政權力是羈束性權力和裁量性權力，雖然行政機關對其羈束性權力不能自由處分，但是，裁量性權力使行政機關在法律許可的范圍內可以自由處分。按照法律規定的要求，政府行使的公權力在法律沒有規定的情況下不得行使，而對于私權利在法律沒有禁止的情況下就可以處分。況且，公權力無論是在行政程序還是訴訟程序階段，均存在一個自由裁量的幅度問題，綜上，公權力的處分仍然是可以進行調解并做適當讓步，行政機關的自主權應得到法律的保障。

三、建立行政訴訟調解制度的可行性

調解是指行政主體和行政相對人在人民法院的主持下，基于自愿平等協商的原則，經過雙方的協商來解決糾紛的一種途徑。調解不同于和解，和解是指訴訟雙方當事人就雙方的權利義務關系進行協議、相互作出讓步以終結訴訟而解決糾紛的一種法律行為；調解具有訴訟活動和結案方式的雙重含意。因此，筆者認為，調解應作為一項基本原則適用于行政訴訟程序中，作為行政訴訟活動中審理和裁判的方式。從調解制度的內容分析，行政訴訟應當遵循以下要求：

（一）、在行政訴訟中，調解本身應當以不違反法律的強制性規定、公共利益和他人合法利益為前提

調解是終結訴訟、解決爭議、化解糾紛的重要手段，調解協議合法成立后將具有實質上的法律效力。另外，調解要充分體現當事人雙方的共同意愿，同時能保障原告有與被告平等協商的能力，應將“堅持合法性調解”確立為行政訴訟調解的基本原則。在此體現的合法性說明并非所有的行政爭議都適用調解，而調解的本質特征始終是要尊重當事人的意志，行政機關不能在調解中超越或放棄法律賦予自己的法定職權，只有在不違背法律的禁止性規定、不損害國家、集體和他人利益的前提下，才能通過低成本、高效率的調解方式解決爭議，達到糾正違法或不合理的行政行為，以實現保護當事人的合法權益的立法目的。但在調解方面，作為審判機關的人民法院應保持消極的態度，充分發揮當事人的意思自治，讓當事人在庭外沒有外來干預的條件下進行自主協商。

（二）、行政協商是行政調解制度的內核

實踐中，往往在做調解工作以前，可以由人民法院向當事人提出進行協商的動議。允許行政機關與其相對人在明辨是非、平等協商、互相諒解的基礎上達成某種協議，并由審判機關根據法律規定對其協議予以認可，達到解決爭議，終結行政訴訟程序的制度。首先，允許行政機關與行政相對人在平等的基礎上對所爭議行政行為的合法性和合理性進行協商，予以消除行政糾紛；其次，審判機關對于當事人之間達成的協議，只要在不違背國家基本法律原則的情況下，一般對該協議都予以認可；再次，審判機關在認可當事人之間達成的協議之后，將可直接出具終止訴訟的裁定書等有效法律文書予以終結訴訟。該文書具有終局性。因在該文書中包含有雙方當事人達成一致的協商意見，給各方當事人一經送達，便具有法律效力。當其中任何一方不履行協議內容時便可申請人民法院強制執行。

（三）、調解適用的范圍應當采取有限原則

從法律賦予行政機關的權力來看，在行政訴訟中并非任何的行政行為都可以適用調解，依法行政的法治原則要求行政機關不得任意處分行政職能，這也是行政職權不可處分原則。不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調解制度受到限制。但如果不對行政訴訟調解的范圍作出限制，將可能會導致法官濫用自己手中的調解權，影響行政訴訟立法宗旨的實現。因此，筆者認為，在行政訴訟法中應明確規定“限制性的調解制度”，由爭議各方當事人在法律規定的范圍內進行充分協商，在法律沒有規定的情況下，行政調解不得損害公共利益和他人的合法利益。在只有包含民事因素的一般違法或不合理的行政行為才可以適用調解。具體包括的案件類型有：（1）涉及行政自由裁量權的案件，如行政處罰案件。（2）行政裁決案件。此類案件因法院只能作出維持或撤銷的判決，因而也是行政審判中極易產生“循環訴訟”的一類案件，以土地案件居多。因此，這類案件如能通過調解的方式使當事人之間最終能達成合意，效果會更好。（3）行政合同案件。此類案件具有民事合同的特點，對這類案件進行協調，有利于發揮相對人的積極性和主動性，也有利于行政管理目標的實現。（4）因行政賠償和行政補償而引起的訴訟。行政賠償訴訟可以進行調解，我國《國家賠償法》已經作出了明確的規定。對于行政征用和行政合同等引發的行政補償爭議，亦應理解為可以適用調解，具體補償應由行政主體和當事人進行協商解決，但應當注意對惡意串通行為的審查。（5）不履行法定職責的案件。此類案件涉及公民的財產權和人身權，行政機關負有法定職責，但在法定或合理期間不予履行。對此類案件如果能夠以協調的方式進行解決，可以促使行政機關盡快履行自己的法定義務，有利于提高行政效率，節約訴訟時間和行政成本，維護相對人的合法權益。（6）行政許可案件、行政給付和行政獎勵案件。

（四）、行政訴訟調解模式的選擇應借鑒民事訴訟的調解模式，并結合行政審判的實踐進行確定

調解是以自愿為基礎的，則判決是以強制為特征的，兩者是性質完全不同的一種解決糾紛的審判方式。建立行政訴訟調解制度，要正確處理調解與審判的關系，使兩者的特長得到充分的發揮。筆者認為在行政訴訟中的調解方式應選擇調審合一的審判模式。在審理的行政案件中，并不是所有的行政案件都適宜調解，有的案件適宜，有的案件它就不適宜調解。故在審判實踐中，協調作用的發揮已經證明，在行政訴訟過程中，調解不論是在庭前還是審判中，一般都是堅持能調則調，當判則判，調判結合，案結事了，妥善解決爭議各方當事人之間的行政糾紛。但需要注意的是，對行政訴訟案件的調解要堅持先審后調的原則，不審就調，既不利于樹立行政審判的權威，也不利于保護原告的利益。即被告總是期望著有更多討價還價的機會。判決是對原告最有利的方式。只有立足于判，才能最大限度地保護原告利益，樹立法院權威，也只有立足于判，才會為協調成功創造最好的條件。協調辦案的重點應放在行政案件中的涉民問題和政治性強而不好下判及法律無明確規定的案件上。關于以調解方法結案的方式有：（1）撤訴。這是實踐中習慣、通行的做法。（2）制作和解或調解筆錄，終結訴訟。將協調的內容記入筆錄，筆錄中要有當事人明確表示愿意放棄或終結訴訟的真實意思表示。這種結案方式適合于能夠當庭執行或沒有具體執行內容的行政案件。（3）直接出具終止審查裁定書。制作的裁定書，在法律文書中載明當事人已經達成的協商意見，對爭議的具體行政行為終止審查，該裁定為終局裁定，不能上訴，具有強制執行力。這種結案方式有利于及時解決糾紛，化解矛盾。（4）行政附帶民事調解書。同民事訴訟中的調解一樣，行政訴訟中采用調解是當事人以行政法上的權利義務為處分標的的合意行為，調解協議或文書與判決書的效力相當，可以作為強制執行的依據④。該調解書在送達前允許反悔；義務人不履行義務的可以申請人民法院強制執行；如調解違反自愿和合法原則，當事人可申請進行再審。這種結案的方式最為規范和嚴肅，但是，有時是沒有必要去使用。要實現社會的和諧，建設美好的社會，始終是人類孜孜以求的一個社會理想。根據新階段中國社會經濟發展的新要求和社會出現的新趨勢、新特點，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主、公平、正義、誠實友愛、充滿活力、人與自然和諧相處的社會。現代行政法所研究和所要解決的焦點問題就是如何充分發揮行政救濟程序的價值。在實現公民權利最大化的同時，使行政權力的價值得到最大程度的實現。實踐表明，公民在為保障自己的私權利，而與行使國家公權力的行政機關進行的充滿激烈對抗的行政法程序中，其結果往往不是一方的勝利，而是因為付出的巨大程序性成本導致雙敗。要實現社會的和諧，必須實現公權力與私權利之間的和諧。要實現這種和諧，我們就必須重視行政救濟中行政調解機制的價值，并將其作為行政救濟法的基礎之一。

綜上，調解是一種能夠達到當事人無反悔、無申訴、無上訪的理想結果的審判方式。如果能在行政訴訟程序中建立調解制度，充分發揮調解的積極、能動作用。對于轉變行政審判理念，保護相對人的合法權益，監督和維護行政機關依法行政都具有重要的意義。但是，在行政訴訟程序中建立調解制度，畢竟是一種大膽的嘗試，該制度，若能規定的明確、具體、具有可操作性時，則可達到理想的社會效果，反之則起到相反的作用。因此，在立法過程中，應對以調解方式結案的規定，再加以明確，并將調解的標準和范圍作一適當的限制，使適宜調解的案件能真正取得應有的法律和社會效果。只有這樣才能不負民眾、國家的重托，才能為社會的和諧、穩定作出貢獻。

【注釋】

①②楊悅新著“行政訴訟法‘大修稿’亮點與盲區”《中國普法網》2005年5月30日

③胡肖華：《權利與權力的博弈》，中國法律出版社2005年版337頁。

④馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國政法大學出版社2004年版第326頁；

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