民事與行政交叉案件詮釋

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摘要：隨著司法實踐的不斷深入和社會關系的日益復雜，民事爭議與行政爭議交叉在一起的糾紛日益劇增，理性地構建其解決機制實為必要。在民事行政爭議交叉案件日益增多的情況下，究竟如何解決和協調行政訴訟與民事訴訟，是分別進行還是合并進行，成為了理論界、實務界探討的熱點問題，也成了法院內部爭議、需要解決、必須解決的問題。對民事與行政交叉案件處理機制的設計不可簡單劃一，應對交叉案件作出類型劃分，適用不同程序，以實現糾紛解決的效率化，同時應完善相應的法律與制度建設。

關鍵詞：民事；行政；案件審理；民事訴訟

本文將對行政與民事交叉案件進行全面審查，擬從民事、行政交叉案件的產生原因，表現形式，處理民事與行政交叉案件的意義以及處理方式等方面進行闡述，從我國民事與行政交叉案件的立法現狀中找出問題所在，從而對民事與行政交叉案件的審理方式等多個問題進行深入探討。本著依法、遵循程序的理念，本著法院、法院的法官應當是保守的社會屬性，從有利于法院依法審理公正裁判案件的角度出發，我們提倡對在審判實踐中碰到的行政民事爭議交叉的案件實行法官行使釋明權，中止正在審理的爭議訴訟，解決需要先行解決的爭議，依照訴訟法規定的程序循序漸進的開展民事行政交叉案件的審判，解決民事爭議與行政爭議交叉案件。

一、問題的提出

（一）什么是民事與行政爭議交叉案件

民事與行政交叉案件，是指對民事行為或民事權利據以成立的具體行政行為的合法性存在爭議而引發的民事糾紛和行政糾紛相互交叉的多元化糾紛，當事人因此而提起訴訟的案件。包括兩種情況：一是行政訴訟中的民事交叉問題；一是民事訴訟中的行政交叉問題。

（二）民事與行政交叉案件的類型

實踐中采用何種模式，應根據案件的具體情況和其自身性質來選擇不同的審判模式。實踐中比較常見大致兩類案件：

一類案件由民事爭議引起的，無論是民事訴訟抑或行政訴訟，本質是民事爭議，民事爭議是前提和基礎，當事人最關心的也是民事審判結果。此類案件最好采用“民事先行”或民事附帶行政一并解決，這要看當事人選擇了何種性質的訴訟，如果當事人先提起民事訴訟，民事訴訟把行政機關發放的證書作為證據來審查，不應中止民事訴訟，動員當事人再去打行政官司。

另一類案件的性質是行政爭議在先，行政爭議是核心和焦點，民事爭議來源于行政行為，一般采用“行政先行”，如當事人對認為行政機關對他人作出的具體行政行為損害了自己的民事權益，提起行政訴訟，同時要求民事賠償，可采用行政附帶民事一并解決，一并審理難處理的，應采用先行政后民事分案處理。此類案件主要是由于行政行為在先引發的民事爭議案件，如行政處罰、行政許可、行政確權、行政裁決引發的民事賠償案件。無論采用何種審理模式，法院均應尊重當事人訴權，盡量使爭議實質、公正解決，實現社會秩序的和諧穩定。

二、我國民事與行政交叉案件的立法現狀

（一）我國民事與行政交叉案件的立法原因

由于我國的行政訴訟制度不發達，行政訴訟法也不受重視，因而行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨立的體系。如我國行政訴訟沒有規定的問題適用民事訴訟法的規定就是一例。另外，《中華人民共和國民事訴訟法》第111條規定：“依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，應告知原告向有關機關申請解決”。這樣立法機關通過立法活動將一部分民事審判權授予行政機關行使，如《土地管理法》、《治安管理處罰條例》等，這種立法必然產生審判實踐中民事、行政訴訟交叉問題。[1]由于在實踐中民事與行政案件的大量出現，因此，我國民事與行政交叉案件的相關立法也亟待完善。

（二）我國民事與行政交叉案件的立法現狀

雖然行政案件和民事案件分開、分別按照各之的程序法規定審理案件，但在行政審判和民事審判實踐中，出現了行政爭議與民事爭議相交叉的客觀現象，出現了行政爭議案件的審判必須等待民事審判結果為依據的情況，也出現了民事爭議案件的審判必須等待行政爭議案件的處理結果作為依據的情況。如何處理行政爭議與民事爭議交叉的案件，在行政訴訟法中沒有明確的規定，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定。”民事訴訟法第136條則規定“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，中止訴訟。這條規定是目前司法實踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據。但最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定：“被告對平等主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理?！边@樣規定了法院可以審理行政案件中的民事爭議。有些觀點認為，這一條規定了可以一并審理行政爭議和民事爭議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟。但有些觀點認為正確的理解應該是“人民法院可以一并審理”，并不等于“行政審判庭可以一并審理”，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事爭議，只能是在法院內部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭議和民事爭議，而且要有當事人的請求為前提。

三、對我國民事與行政爭交叉案件審理模式的思考

（一）尋求處理民事與行政交叉案件方法的意義

民事行政審判工作是我國審判機關工作的重要組成部分。

據權威統計，我國審判機關每年審結的民事行政案件約500萬件之多，從事民事行政審判的人員占法院全體人員的50%左右，在審判實踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉問題經常存在，設法處理好二者的交叉問題，有以下重要意義：1、有利于更好地樹立司法權威，提高法律和法院在人民心目中的地位。2、有利于行政機關依法行政，提高行政機關的工作效率。3、有利于保護公民，法人和其他組織的合法權益。4、有利于更好地化解社會矛盾、構筑平安和諧，維護社會穩定，堅定和鞏固公眾對法律的認同感和信仰度，并從根本上推動依法治國這一基本方略的實施。

（二）對構建我國民事與行政交叉案件審理模式的思考

隨著行政管理領域擴大和行政機關的職能變化，越來越多的行政法律、法規賦予行政機關運用行政手段解決民事糾紛的權力，并且規定相對人對行政處理決定不服可以提起行政訴訟，如環境保護法、治安管理處罰法等，人民法院受理這類案件后，必然要涉及原相對人之間的民事權益。從“有權利必須有救濟”這一法治思想出發，立法賦予行政機關對這類問題的處理權和行政相對人的起訴權，就應當允許人民法院在審查具體行政行為合法性的同時，審理當事人之間的民事爭議，使當事人的民事權益得到司法救濟。

1、民事與行政交叉案件的處理方式

在民事行政爭議交叉案件日益增多的情況下，究竟如何解決和協調行政訴訟與民事訴訟，是分別進行還是合并進行，成為了理論界、實務界探討的熱點問題，也成了法院內部爭議、需要解決、必須解決的問題。

（1）民事訴訟中解決行政爭議的問題

所謂民事訴訟中解決行政爭議，是指民事爭議案件的審理和解決是以對相關的行政行為的合法性的審查確認為前提，但該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的，卻影響著民事案件的裁判結果。這實際上就是上面所陳述的以民事爭議為主、涉及行政爭議解決的案件。

筆者認為，在民事訴訟中，法官應當行使釋明權，告知當事人行政行為對案件裁判的影響，征求當事人是否另行提起行政訴訟，請求人民法院對行政行為的合法性進行審查；若當事人另行提起行政訴訟，則應中止民事訴訟。若當事人不另行提起行政訴訟，只是請求人民法院對行政行為合法性進行審查的前提下，人民法院可以審查行政行為的合法性，但應先中止民事訴訟，將當事人請求人民法院對行政行為合法性進行審查部分移送行政審判庭依照行政訴訟程序進行審理并作出裁判。

(2)行政訴訟中解決民事爭議的問題

行政訴訟中存在民事爭議，是指法院在行政訴訟過程中，根據當事人的請求，解決與行政訴訟相關的民事爭議的訴訟活動。

隨著行政管理領域擴大和行政機關的職能變化，越來越多的行政法律、法規賦予行政機關運用行政手段解決民事糾紛的權力，并且規定相對人對行政處理決定不服可以提起行政訴訟，從“有權利必須有救濟”這一法治思想出發，立法賦予行政機關對這類問題的處理權和行政相對人的起訴權，就應當允許人民法院在審查具體行政行為合法性的同時，審理當事人之間的民事爭議，使當事人的民事權益得到司法救濟。[2]

2、行政訴訟與民事訴訟審理的先后順序

當行政訴訟與民事訴訟分開審理時，首先要考慮的一個問題，即是先中止行政訴訟還是先中止民事訴訟，先審理民事訴訟還是行政訴訟。筆者認為，應該根據不同案件的情況分別處理：（1）當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟的處理結果不會引起矛盾，也不會產生相互影響和相互依賴，沒有因果關系時，即不會影響兩種訴訟順利審結時，人民法院就應實行“行民并行”的原則，對民事訴訟和行政訴訟分別進行審理。（2）當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟發生因果關系時，民事訴訟的處理結果必須以行政訴訟的處理結果為前提時，人民法院應當實行“先行后民”，中止民事訴訟。（3）當因民事行政爭議交叉案件引起的行政訴訟的處理結果必須以民事訴訟的處理結果為前提時，人民法院應當實行“先民后行”。

參考文獻：

[1]劉曉芬.論民事與行政交叉案件的審理與解決[EB/OL]./xingzhengfa/080618/09485495.html.

[2]范躍如.民事行政爭議關聯案件程序研究[C].審判前沿新類型案件審判實務,總第12集.