小議民事行政抗訴制度的績效

導語：小議民事行政抗訴制度的績效一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關鍵詞:民事行政抗訴/運行績效/績效評估

內容提要:民事行政抗訴制度的績效體現在兩個方面，一是通過對人民法院生效民事、行政判決和裁定進行審查，對確有錯誤的判決、裁定進行抗訴，以保證人民法院最終作出的判決、裁定的正確性。二是通過民事行政抗訴制度的運作，促使人民法院民事、行政審判質量不斷提高。采用回歸分析的方法對全國檢察機關民事行政抗訴案件數量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進行數量關系驗證，分析結果證明，民事行政抗訴制度從設立起就發揮出制度的即時效應。從制度的長期績效來看，民事行政抗訴制度的運行促進了人民法院民事行政審判質量的提高。

對人民法院錯誤的生效民事、行政判決和裁定提出抗訴，是檢察機關法律監督職能的重要內容。

1990年開始實施的行政訴訟法和1991年開始實施的民事訴訟法分別確立了人民檢察院有權對行政訴訟和民事審判活動實行法律監督的基本原則，并賦予人民檢察院對人民法院錯誤的生效民事、行政判決和裁定行使抗訴權。這兩部法律的實施標志著我國民事行政抗訴制度正式確立。近二十年過去了，我國民事行政抗訴制度在司法實踐中的運行效果如何？是否達到了制度設計的目的？對這些問題進行實證研究，不僅可以客觀評價我國民事行政抗訴制度的價值，為相關理論研究提供數據支持，更為重要的是，通過對民事行政抗訴制度的績效評估，可以發現制度運行中存在的問題，為進一步修改和完善民事行政抗訴制度提供合理的政策建議。

績效評估，指對組織員工、團隊及整個組織的績效結果作出盡可能客觀公正的測量、考核和評價。[1]部分學者在研究民事行政抗訴制度時也涉及制度運行效果的評價問題，但這些研究只是從民事行政抗訴案件的數量增長和質量（改判率）方面來描述民事行政檢察工作取得的成績。[2]由于研究的重點并不是績效評估問題，這些研究都沒有采用統計學方法對數據進行深入分析。

筆者提出民事行政抗訴制度運行績效的“倒U型曲線”假說并采用全國1993年至2009年共17年的人民檢察院民事行政抗訴案件數據和人民法院相關審判數據進行了驗證，建立二元線性回歸模型對民事行政抗訴制度運行績效進行評估。

一、研究假設

對制度進行績效評估實際上是衡量制度目標的實現程度。民事行政抗訴制度的績效體現在兩個方面，一是通過對人民法院生效民事、行政判決和裁定進行審查，對確有錯誤的判決、裁定進行抗訴，以保證人民法院最終作出判決、裁定的正確性。二是通過民事行政抗訴制度的運行，促使人民法院民事、行政審判質量不斷提高。而后一方面正是法律監督的長期和根本目標。對一項制度進行績效評估，既要考察制度的當期績效，更要考察制度的長期績效。具體到民事行政抗訴制度績效來說，既要衡量民事行政抗訴案件的數量和質量，以評價民事行政抗訴制度的當期績效，也要衡量人民法院民事、行政審判質量的變化趨勢，以評價民事行政抗訴制度的長期績效。如果民事行政抗訴制度運行多年，而人民法院民事、行政審判質量并未得到明顯提高，甚至出現質量下降，就很難說明民事行政抗訴制度發揮了法律監督的職能作用。

在評估制度的長期績效時，必須注意制度的“生命周期”。任何事物的發展過程一樣，制度本身也有一個產生、發展和完善以及不斷面臨被替代的過程。與之相適應，制度的績效也會呈現相應的變化趨勢并遵循“邊際效益遞減”規律。[3]因此，我們在評估民事行政抗訴制度的長期績效時，必須注意在不同階段應對制度績效有不同的預期，民事行政抗訴制度的績效具有階段性特征。

基于以上分析，提出以下研究假設：

1.在民事行政抗訴制度設立初期，民事行政抗訴案件的數量應呈逐步上升趨勢，在運行一段時間后，制度績效開始顯現，此時，民事行政抗訴案件數量會保持一定規模。隨著制度效力進一步發揮作用，民事行政抗訴案件數量會逐步趨于下降，民事行政抗訴制度長期效應開始凸現。從民事行政抗訴案件數量變化趨勢看，應呈現出“倒U型曲線”的規律。

2.從人民法院民事行政審判活動質量來看，在民事行政抗訴制度設立初期，人民法院民事行政審判活動質量不會有明顯改善，但是從長期看，如果民事行政抗訴制度能夠發揮其應有績效的話，人民法院民事行政審判活動質量會逐步提高。

3.人民檢察院民事行政抗訴案件的數量與人民法院民事行政審判活動質量應有相關關系，在確定人民法院民事行政審判活動質量的衡量指標后，應當能夠運用實證方法證明人民法院民事行政審判活動質量的提高與民事行政抗訴制度的運行之間具有因果關系。

二、實證分析

首先，我們來看人民檢察院民事行政抗訴案件數量變化情況。民事行政抗訴制度從1991年開始正式確立，迄今已經運行20年，由于制度確立后，全國檢察機關開始設立民事行政檢察機構、配備人員需要一定時間，民事行政檢察工作尚未全面開展，目前沒有搜集到1991年和1992年全國檢察機關民事行政抗訴案件數量的數據。筆者采用的是從1993年到2009年共17年的數據。圖1是全國檢察機關民事行政抗訴案件數量變化趨勢情況。[4]

從圖1可以看出，全國檢察機關民事行政抗訴案件數量從1993年開始呈逐年上升趨勢，到2000年達到最高點。2000年案件數量比1993年上升了53.7倍。從2001年開始，案件數量相對保持穩定并呈緩慢下降趨勢。這說明，民事行政抗訴制度從設立開始就發揮了制度的即時效應，通過檢察機關的抗訴，使相當數量的錯誤生效民事、行政裁判進入了再審程序，經過再審后絕大多數案件得到了糾正，據統計全國檢察機關民事行政抗訴案件再審改變率一般為80%左右。[5]在民事行政抗訴制度運行10年后，制度的長期績效開始顯現，民事行政抗訴案件的數量不再增長。隨著制度的長期效應進一步發揮，民事行政抗訴案件數量開始緩慢下降。需要指出的是，在實踐部門對民事行政抗訴案件數量下降問題還有不同看法，有的調研報告認為除檢察機關自身原因外，法院大力主張調解結案是民事行政抗訴案件案源下降的重要原因之一。[6]這提醒我們有必要分析人民法院以判決和裁定結案的民事行政案件數量變化情況。因為如果民事行政抗訴案件數量下降是因為人民法院以判決和裁定結案的民事行政案件數量下降的話，上面的推論就很難成立。圖2是1993年到2008年全國人民法院以判決和裁定結案的民事行政案件數量變化情況。[7]

從圖2可以看出，2001年以來全國人民法院以判決和裁定結案的民事行政案件數量并未出現明顯下降的情形，這說明民事行政抗訴案件的案源基數并未發生明顯變化，而在案源基數不變的情況下，民事行政抗訴案件數量從上升變為緩慢下降，證明了我們前面提出的民事行政抗訴案件數量變化趨勢的“倒U型曲線”假設。

其次，要看人民法院民事行政審判活動質量的變化情況，人民法院民事行政審判活動質量是否得到改善，是評估民事行政抗訴制度長期績效的關鍵。要評價人民法院民事行政審判活動的質量，首先需要設定評價指標。人民法院民事行政審判活動的質量可以用再審改判率來衡量，盡管對案件被再審改判是否能判定原判決和裁定錯誤在理論上還存在爭議，但是可以推定絕大多數的被改判案件原裁判存在錯誤。由于我國再審制度設計和司法統計方面的原因，無法得到每年生效民事行政判決和裁定被改判的數據，只能用本年度再審改判案件數除以當年案件審理數作為改判率。圖3是1993年到2008年人民法院再審民事行政判決和裁定改判率變化情況。[8]

從圖3可以看出，1994年到2001年人民法院再審民事行政判決和裁定改判率呈上升趨勢，2001年以后再審改判率不斷下降，說明人民法院民事行政審判活動質量不斷提高。

人民法院民事行政審判活動質量的提高是否和民事行政抗訴制度的運行之間有因果關系？回答這個問題，既需要對二者關系進行理論分析，又要對二者進行數量關系驗證，如果二者在數量關系方面無法得到統計學的驗證，理論分析也就失去了實證依據。下面采用回歸分析的方法對全國檢察機關民事行政抗訴案件數量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進行數量關系驗證。

在建立二元線性回歸模型時，人民法院再審民事行政判決和裁定改判率作為因變量用y表示，全國檢察機關民事行政抗訴案件數量作為自變量用x表示，C為常數項，β為回歸系數，μ為隨機干擾項。Y=c+βx+μ

采用1993年至2008年時間序列數據，為了消除變量量綱之間的差異，對數據作了標準化處理，考慮到制度績效顯現具有一定的滯后性，對數據作滯后5期處理。用SPSS軟件作回歸分析，回歸結果表明：盡管調整后的R2不高為0.51，但是F檢驗統計量對應的概率值為0.008，說明在顯著性水平α為0.05時，回歸方程通過顯著性檢驗，被解釋變量與解釋變量的線性關系是顯著的，可以建立線性模型。t檢驗統計量對應的概率值為0.008，說明自變量x系數在顯著性水平α為0.05時，通過檢驗。D-W檢驗結果也表明模型不存在序列相關性。因此可以建立如下模型：

Y=0.393-0.506x+μ

從模型可以看出，檢察機關民事行政抗訴案件數量的變化對人民法院再審民事行政案件改判率的影響為負效應，民事行政抗訴案件數量增加一個單位可以導致人民法院再審民事行政案件改判率下降0.506個單位?；貧w分析結果說明了民事行政抗訴制度的運行確實可以導致人民法院民事行政審判質量的改善，民事行政抗訴制度的長期績效是顯著的。

三、結論

實證分析結果證明，民事行政抗訴制度從設立起就開始發揮出制度的即時效應，這表現為每年都有相當數量的錯誤生效民事行政判決和裁定通過檢察機關的抗訴進入再審程序并通過再審得到了糾正。從制度的長期績效來看，民事行政抗訴制度的運行促進了人民法院民事行政審判質量的提高。數據表明，到目前為止，民事行政抗訴制度仍發揮著制度的正效應。因此，那些主張廢除民事行政抗訴制度的觀點是不能成立的。

按照民事行政抗訴案件數量變化趨勢的“倒U型曲線”的規律，現階段民事抗訴案件的數量已不可能如同制度設立初期時那樣逐年急劇上升。因此不必過分憂慮民事行政抗訴案件數量的下降，民事行政抗訴案件數量的緩慢下降正是民事抗訴制度的長期績效開始顯現的結果?，F階段更應注重的是民事行政抗訴案件的質量而不是數量，數據表明，民事行政抗訴案件的質量還有很大提升空間。民事行政抗訴案件質量的提高不僅可以進一步發揮制度績效，還是制度生命力的保證。

需要指出的是，民事行政抗訴制度只是檢察機關對人民法院民事行政審判活動進行法律監督的方式之一。要使人民法院民事行政審判質量得到根本改善，還須綜合運用其他法律監督手段，如對法官的職務犯罪活動進行查處，對法官的其他違法違紀行為提出檢察建議等。只有與其他監督手段相配合，民事行政抗訴制度的績效才能充分發揮，法律監督的目標才能最終實現。

注釋:

[1]參見李寶元著：《績效管理：原理•方法•實踐》，機械工業出版社2009年版，第94頁。

[2]參見黃旭東：《民事抗訴制度的實用主義分析》，載《國家檢察官學院學報》2003年第1期，第89頁。

[3]參見李懷：《制度生命周期與制度效率遞減》，載《管理世界》1999年第3期，第68頁。

[4]數據來源：1993年至2009年最高人民檢察院工作報告。

[5]引注同[2]。

[6]參見邵世星、安曉玉：《民事行政檢察工作現狀與發展思考——來自部分地區檢察機關的調查與研究》，載《人民檢察》2005年第16期，第49頁。

[7]數據來源：中國法律年鑒出版社出版的1993年至2008年《中國法律年鑒》。

[8]引注同[7]。