淺議民辦高校的法人體制

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一、民辦教育的本質特征

民辦高校是伴隨著民營經濟的發展而發展起來的，從1978年成立的我國第一所民辦高等學校湖南進修學院算起，迄今已有近三千年的發展歷史。近些年，隨著國家教育體制的改革，我們在高等教育上普遍認識到了民辦高校對整個國家高等教育發展的重要性。

到現在為止，我認為投資辦學是中國民辦教育的基本特征，也是中國民辦高等教育的基本特征。即使是在西方國家，無論是捐資辦學還是投資辦學，它最終形成的都是公法人，或者是財團法人的制度安排。但是目前我國投資辦學的基礎上，試圖形成的是私法人，或者是自然法人制度安排，這一點無論是從理論上來講，還是制度安排上來說，都是我國高等教育研究的一個盲點?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于深化教育改革全面推進素質教育的決定》指出，要采取多種形式，積極發展高等教育，盡可能滿足人民群眾對接受高等教育的要求，形成以政府辦學為主、公辦學校和民辦學校共同發展的格局。可見，大力發展教育事業的當務之急就是要積極鼓勵各種社會力量辦學，大力發展民辦高校。而民辦高校健康發展的重要基礎就是必須建立合法、有效的民辦高校法人治理機構。

二、民辦高校的法人地位及困境

從民辦高校的法人治理結構來看，各民辦高校還有較大不足，甚至部分民辦高校的法人治理結構形同虛設，致使對民辦高校的各種行為沒有良好的約束，從另一個角度來說，這樣嚴重影響民辦高校的健康發展。我國民辦高校法人治理結構的問題主要表現在以下幾個方面。

1.民辦高校法人治理結構的相關法律不完善，以及民辦高校的法律地位并不明確。從立法上來看，雖然《民辦教育促進法》規定了民辦高校與公立高校具有同等的法律地位。但是由于民辦高校座位“民辦非企業法人”的性質在法律界定上的模糊，民辦高校法人資格地位平等的實現相當困難，其在經費來源，稅收政策，人事制度等方面未能獲得應有尊重。從營利方面看，《中華人民共和國教育法》、《民辦教育促進法》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》也已作了相應規定。允許民辦高校取得合理回報，是對民辦教育的一種扶持，但不能用“合理回報”來模糊教育的“非營利性目的”性質。

2.校、董合一及缺少監督機構問題。在民辦高校，校、董合一現象比較普遍，有些學校則集教育投資公司董事長、學校董事長和校長三職于一身，有的高校黨委書記也由同一人擔任，導致民辦高校不能規范治理。

正是由于缺少日常監督機構，在實際工作當中，決策機構和執行機構的行為便缺少過程性約束，更多的是靠個人的覺悟、良心和道德水準行事，存在制度缺陷和道德風險。

3.法人的獨立責任與產權歸屬問題。民辦高校中的法人承擔獨立的責任這是一個無可厚非的問題，但是在實踐中來說，這種獨立責任是大可質疑的。這是由于民辦高校作為法人地位的民事權利體系的內部沖突。民辦高校可以利用法人地位大舉借貸，但我國物權法明確禁止學校以其財產提供抵押，許多銀行貸款沒能獲得相應擔保，從而引發市場的債務危機。另一方面，民辦高校在我國是否具有破產資格還在討論中。

對于民辦高校的資金來源的渠道也是有問題的，資金有來自教育者捐助的，還有國家直接和間接投入的。因此，民辦高校的財產歸屬往往混雜而不易界定。投資者投資之后，對于其投資的財產究竟享有什么樣的權利?如果仍然直接占有則法人無財產權可言。如果由學校法人享有財產權，投資者基于何種理由投資?教育自身的公益性是不鼓勵投入回報的，這與“誰投資，誰受益”的原則不符。由法人財產權含混不清造成的法人與投資者混同的局面影響了民辦高校獨立法人地位。

三、完善民辦高校法人制度的對策建議

1.完善和民辦高校法人治理結構相關的法律、法規和實施細則，加強法律、法規的可操作性，制定更為具體、實踐性更強的實踐細則。我國從立法上并沒有對私立高校的法人資格問題做出明確的規定。從有利于民辦高校的發展和政府對高校的管理的角度來說，應當明確私立高校的法人資格，同時應當規定其在接受政府監督管理時，具有獨立的自主權?；诿褶k高校和公辦高校的性質不同，應將民辦高校定位于私法人。因此建議將《民辦教育促進法》第9條第3款修改為“民辦學校應當具有法人資格”。當然，與其有關的條款也要作適當的修改。對公立高校，我國法律應直接采取公法上的定位，如應將我國《高等教育法》第30條第2款修改為：高等學校在從事高等教育活動中，依法享有自主權，應當履行法定職責。同時，也應圍繞公法地位問題對其他相關條款做出相應的修改。

2.完善董事會機構，及加強政府有關部門的監管力度。董事會應有出資人派出的董事，但是為了保證決策的民主化和科學化，對其人數應有所限制。且應增設由與學校舉辦和管理沒有直接利益關系的社會賢達或教育專家出任獨立董事。在民辦高校，教職工代表參與決策機構有助于實現學校舉辦者利益與教職工利益間的相對平衡，預防、減少和化解勞資糾紛，促進學校的民主管理和秩序安寧，謀求社會公共利益的最大化。此外還應正確處理好董事長與校長的關系，明確雙方的權利與義務。

3.對于學校以其財產提供抵押獲得貸款應嚴厲禁止，銀行方面也要有效的把關，減少出現擔保不足的問題，從而對引發民辦高校破產及市場的債務危機起到了良好的抑制作用。

關于產權問題，《民辦教育促進法》第35條規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”把舉辦者投入資產的產權賦予了民辦高校，實際上仍為民辦高校的產權留下了廣闊的爭議空間。所以根據《民辦教育促進法》第51條規定：“民辦學校在扣除辦學成本，預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必要費用后，出資人可以從辦學結余取得合理回報?！边@兩條法規體現了國家對出資人擁有民辦高校產權的一些認同。