獨家原創:民族地區環境保護法律制度研究

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【摘要】民族地區蘊涵著豐富的物產和資源，但由于種種因素，并未發揮出優勢。相反，由于環境保護工作薄弱，法律制度的不完善，生態環境惡化十分嚴重。民族地區水資源匱乏、土地荒漠化嚴重、草原生態惡化和污染嚴重西部民族地區由于相對貧困、人口的增長以及自然資源的產權不清等是造成西部生態環境不好的重要原因，為了實現經濟社會和生態環境保護的和諧發展，文章從立法、司法與守法等方面探討了民族地區可持續發展環境保護法律制度的有關問題，并提出了相應的建議，力圖通過完善民族地區的環境保護法律制度，從法律方面保障民族地區的可持續發展。

【關鍵詞】民族地區環境問題法律保障

【作者簡介】：×××姓名，×××單位，主要研究方向為×××。

一、民族地區環境概況

根據中央民委的統計資料，中國現有少數民族55個，主要分布在祖國中西部自然條件差，經濟發展滯后的地區，西部擁有豐富的物產，煤炭，水利，石油、風力、太陽能、地熱等資源大多居全國首位。雖然西部擁有各種優勢，但是由于種種因素的制約，這些優勢并沒有發揮出來。雖然生態系統豐富多樣,但生態環境十分脆弱的地區。由于大部分地區經濟、文化相對落后,環境保護工作薄弱,社會經濟活動對環境造成的破壞性影響十分嚴重,生態惡化現象日益突出。充分發揮我國民族區域自治制度的優越性,加強民族自治地方的環境法制建設,依法保護生態環境,是解決民族地區生態環境惡化問題的根本措施。

民族地區大開發面臨生態環境惡化的現實不容忽視。民族地區在人口和經濟高速增長的雙重壓力下,相當長的時間內在資源開發過程中忽視環境保護,治理速度遠遠趕不上破壞速度的問題十分嚴重,以致于良好的生態環境日趨退化。譬如,土地沙漠化速度加快、森林資源銳減、水土流失嚴重等。例如：1995年就因環境污染和生態破壞,對我國經濟造成的損失達到18175億元,占當年GNP值的3127%。損失主要由三部分組成:大氣污染造成的經濟損失、水污染造成的經濟損失、固體廢棄物和其他污染物造成的經濟損失。在這里,“發展第一、發展至上”的觀念是環境問題日趨嚴重的根源。西部民族地區是我國主要江河如長江、黃河,以及珠江最大支流西江等河流的發源地,為我國重要的生態屏障和水源保護要地。其生態環境狀況維系著國家生存環境安全,一旦受到破壞,短時期是難以恢復的。它不僅嚴重影響中西部民族地區的生存環境,而且會危及東部及中部的經濟持續發展。所以,環境問題不是局部的、孤立的,而是與經濟發展有著密切關系的全局性問題。

二、民族地區現有的環境保護法律資源

1、全國性的有關少數民族地區可持續發展方面的法律、法規

首先，自然環境保護方面的法律、法規。

一是《中華人民共和國憲法》有關環境保護的規定。憲法第26條“國家保護和改善生活環境和生態環境，防污染和其它公害”，確立了國家環境保護立法的總方針。

二是1989年12月頒布的《中華人民共和國環境保護法》，是我國環境保護方面的綜合性基本法律。

三是環境保護的單行法規有《城市規劃法》、《村鎮規劃原則（試行）》和《村鎮建房用地管理條例》等。

四是污染防治方面的法律、法規有：1982年9月頒布的《中華人民共和國大氣防治法》、1984年5月頒布的《中華人民共和國水污染防治法》、1982年8月頒布的《中華人民共和國海洋環境保護法》、1989年頒布的《中華人民共和國環境噪聲污染防治條例》、《固體廢棄物管理法》等。這些有關污染防治方面的法律、法規，內容涉及空氣、陸地以及水、土地等方面，對于保護少數民族地區的脆弱的生態環境具有十分重要的作用。

五是自然資源保護方面的法律、法規有：1988年8月頒布的《中華人民共和國水法》、1984年9月頒布的《中華人民共和國森林法》、1985年6月頒布的《中華人民共和國草原法》、1985年6月頒布的《中華人民共和國礦產資源法》、1986年3月頒布的《中華人民共和國漁業法》和1988年11月頒布的《中華人民共和國野生動物保護法》等。我國自然資源分布集中在少數民族地區，優質的自然資源也是少數民族地區經濟發展的一個主要優勢，但這些資源大多是不可再生的，即便是再生資源，一旦濫用也會造成嚴重的后果。

2、民族地區的可持續發展的法規

少數民族地區有著豐富的地方性自治法律性條例，為可持續發展奠定了法律基礎。1984年六屆人大二次會議通過了《中華人民共和國民族區域自治法》以后，中國民族區域自治制度得到了較大的發展。截止1997年底，全國有123個民族自治區地方自治條例已批準生效，共188個單行條例、62個變通規定和補充規定獲得通過。這些自治條例和單行條例有很多是與少數民族地區的可持續發展戰略相關。如《貴州省黔西南州布依族苗族自治州執行〈中華人民共和國森林法〉變通規定》、《貴州省黔東南布衣族苗族自治州執行〈中華人民共和國森林法〉變通規定》、《貴州省道遵仡佬苗族自治縣水資源保護條例》、《貴州省黔南布衣族苗族自治州城市水污染防治條例》、《貴州省紫云苗族布衣族自治縣格凸河穿洞風景區管理條例》、《貴州省威寧彝族回族苗族自治縣草海保護條例》、《貴州省沿河土家族自治縣烏江沿岸生態環境保護條例》、《貴州省務川仡佬族自治縣城鎮環境管理條例》、《貴州省印江土家族苗族自治縣非耕地開發管理條例》、《貴州省黔南布衣族苗族自治州荔波樟江風景名勝區管理條例》、《貴州省黔南布衣族苗族自治州天然林保護條例》、《貴州省關嶺布衣族苗族自治縣封山育林條例》、《貴州省關嶺布衣族苗族自治縣古生物化石資源保護條例》、《貴州省鎮寧布衣族苗族自治縣水資源管理條例》等。

3、民族地區的可持續發展的習慣及習慣法

民族在長期與自然的對話過程中，形成了一些人與自然和諧相處的樸素觀念，形成和制訂了一系列關于保護生態環境的習慣和規約，這些習慣于和規約對少數民族地區的生態平衡及可持續發展起著積極有效的作用。因此，在不違背社會主義法治統一原則的基礎上，可以借鑒這些法治的本土資源。如貴州省黔東南州苗族禁打到家里做窩的燕子，燕子到家里做窩是一種吉利。這種世代相傳的習慣和禁忌很好地保護了這種益鳥，其效果不亞于《野生動物保護法》的作用。

二、民族地區環境法律存在的問題

1、少數民族地區立法工作相對滯后，遠不能適應形勢發展的需要

現行民族法律體系是在計劃體制指導下制定的，不適應市場經濟發展的需要。少數民族地區由于立法技術、民族法學研究的相對落后，且少數民族地區人員素質相對偏低，導致少數民族地區民族法制跟不上當前社會、經濟的發展。西部少數民族地區開發是可持續性開發，應力避破壞生態環境的掠奪式開發，它要求盡快建立健全與之相應的法律體系。

2、保護生態環境觀念的缺乏

民族地區大都地處偏遠,交通不便,經濟發展緩慢、社會和文化教育相對落后是很多民族地區的共同特征,有的地區至今還保留著刀耕火種的原始耕作方式和落后的生活習慣。許多農民對保護環境的意義幾乎一無所知,往往不自覺地破壞了生態環境。即使是在經濟、文化發展比較快的地區,對生態環境、人口增長、資源開發和經濟發展之間必須協調發展的重要性也往往缺乏深刻的認識。

3、環境管理體制立法體系不完善

首先，環境管理體制立法體系不完整。在中央沒有一部專門的“環境管理機構組織法”，在地方沒有專門的環境管理機構設置法規和規章。有關環境管理體制機構的設置及其職責分工的規定散見于各有關法律、法規和規章制度中，甚至主要以黨委或政府的紅頭文件下達。由于沒有法律的專門明確的規定，所以環境管理機構經常處于變動之中，而且各地方也很不統一。其次，各種立法規定之間缺乏相互協調和配合。完善的環境管理體制立法，應是法律、法規、規章以及不同方面的立法之間相互銜接、協調和配合。法律的規定可以比較綜合和概括，行政法規比較具體，而規章的規定只規定具體實施辦法。但現有的立法，有時法律的規定特別具體，而規章的規定反而較抽象。最后，規范性文件經常替代正式的立法。環境管理體制的立法作為環境保護立法的重要組成部分，應當具有嚴肅性和相對的穩定性。反映在立法形式上，應當是讓具有較高位階通過嚴格的立法程序制定的法律和行政法規占據主導地位。但我國關于環境管理機構的設置及其職責，往往通過紅頭文件的形式確定。有時經某個領導人簽字就可成立一個機構，或者將某一職權歸某一部門。這樣往往造成規范性文件與法律規定相沖突。

4、一些地區不能正確處理脫貧與環境保護的關系

我國民族地區的貧困問題比較突出。在全國592個貧困縣中,少數民族居住的縣就有259個,占全國貧困縣總數的44%。這些少數民族地區的貧困是與不良的生態環境相伴而生的。生態環境惡劣、自然資源貧乏,使生產和生活資料不能滿足人們的需要。反過來,由于貧困,人們為滿足對資源的需要而過度地、甚至是無節制地利用森林、草地等自然資源,造成資源的枯竭和生態環境的退化,從而導致人們生活水平的進一步下降。同時,由于一些地區人口迅速增長,超出了環境承載能力,使有限的資源面臨更大的壓力,生態環境惡化的狀況日益加劇。而當地政府在領導人民脫貧致富中,又沒有充分認識到如果不從根本上改變生態環境惡化趨勢,就不能徹底擺脫貧困。

5、環境管理體制立法內容存在交叉和矛盾

首先，環境管理機構設置的重復。例如，在自然保護方面，國家環境保護總局設置專門的自然保護司，而國家林業局也設置了野生動植物保護司。其實，野生動植物的保護，僅是自然保護的一個方面。其次，統一監管部門與分管部門的關系不明晰。我國的每一部有關環境保護的法律、法規和規章中幾乎都有管理體制的規定而最基本的管理規定模式就是“某某行政主管部門對某一事項進行統一監督管理”，“某某……部門結合各自的職責對某某事項進行監督管理”。到底如何“統一”？沒有作出規定。這就使得統管部門想統統不起來，得不到有關部門的有效配合。而分管部門總感覺自己是處于配角的地位，進行監督管理也是為統管部門做嫁衣裳，有了成績盡是統管部門的，因而缺乏管理的積極性。最后，不同部門、級別和層次的立法規定相矛盾。法律有效執行的一個重要因素在于不同部門、級別和層次立法對同一管理對象的規定應當相互協調和一致。特別是關于管理機構的規定，如果授權不一，互相矛盾，就會影響法律的權威，也影響法律的執行和遵守。如《礦產資源法》規定，開采礦產資源由地質礦產主管部門頒發許可證，同時國務院頒發的行政法規也明確地下水（包括礦泉水和地熱水），都屬于礦產資源。而《水法》規定，抽取地下水應當向水行政主管部門申請取水證。那么，僅從地下取水，就要申請兩個許可證。而且按照規定，既要繳納礦產資源補償費，又要繳納水資源費。

6、民族地區的習慣與現行法的沖突

民族地區許多有益于可持續發展的法律性文化習俗和傳統。但是這些文化習俗和傳統多是建立在人們對自然環境認識不足的基礎上的，它里面有著一些樸素的生態意識，但也有著濃厚的封建迷信和宗教色彩，與現代可持續發展思想不完全一致。在西部開發中，現行法律與習慣法的并存必須帶來一些沖突，對于西部少數民族地區的可持續發展有著不可忽視的消極作用。

三、完善民族地區環境保護法律的建議

針對目前民族地區所存在的各種環境保護問題，如何從法律角度對環境進行保護，同時兼顧經濟和社會的發展，這是個不能回避的問題。在人類發展的歷史上，為了發展經濟曾罔顧周圍環境而為招致慘痛的教訓。隨著環境法的發展，可持續發展原則已成為眾多國家公認的基本原則。我國早在1983年年底召開的第二次全國環保會議就制定了“經濟建設、城鄉建設和環境建設要同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益；環境效益的統一?！钡膽鹇苑结?。我國在經濟建設和社會發展過程中，也必然面對與環境保護工作協調統一的問題。有了西方發達國家的前車之鑒，我國一向都不主張走“先污染后治理”的老路，反對以犧牲環境資源為代價發展經濟。在當前的西部大開發活動中,我們也應注意吸取以往的經驗教訓,避免以犧牲環境為代價的經濟發展,避免只注重經濟發展,忽略環境保護的現象再次發生,切實保護和改善人類賴以生存的物質源——環境和資源,從而實現民族地區環境和經濟的可持續發展。

1、建立環境影響評價中的公眾參與制度

由于環境污染或破壞造成的權益侵害現象往往具有潛在性、累加性、滯后性和公害性，因而確有預測環境影響和防范相應損害的必要。為此，各國均通過立法確立了環境影響評價制度，并將公眾參與作為執行該項制度中的重要一環。其主要目的在于通過廣泛聽取利害關系人的意見和要求，使政府在對污染性設施的建設與開發的審查等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態環境利益，盡可能采取有效、可行的措施以減輕和防止環境侵害。因此，我國在現行《環境保護法》中應增加公眾參與條款，使用其具有約束力。同時還應制定《環境影響評價法》充分肯定事前評價的預防功能，又強調公眾參與的重要性。只有這樣，我國環境評中的公眾環評中的參與才能得到落實，并作為一項制度予以貫徹執行。

2、加強對環境保護管理體制立法的研究

要健全和完善環境保護管理體制的立法，必須對如下問題開展深入的研究。1、環境保護管理體制與我國整個行政管理體制的關系；2、我國環境保護管理體制立法的現狀及問題；3、國外環境保護管理體制立法的經驗、教訓及其對我國的借鑒作用；4、我國環境保護管理體制立法的最佳形式和模式；5、我國環境保護管理體制立法應遵循的原則；6、有關環境保護的各部門職能分工的原則和標準；7、促使有關環境保護的各部門相互協調與配合并積極履行職責的途徑和方法等。

3、制定綜合性的環境保護管理體制立法

目前我國有關環境保護管理體制的立法分散在各種法律、法規、規章、甚至規范性文件中，由于不集中，各種立法之間難免出現重復、交叉和矛盾。為了完善環境保護管理體制的立法，應當制定一部綜合性的環境保護管理體制立法，確立環境保護管理部門的地位、機構組成、各部門承擔的管理職能以及各部門間相互協調、配合和監督的程序等。在這種綜合性立法的基礎上，再由各部門、各地方將自己的職責具體化。這樣就形成一個具有系統性和協調一致的環境保護管理體制立法體系。這樣的一個立法體系是保障法治社會各行政機構有效運行的必要條件。

4、建立退耕還林與禁伐的良性制度

關于退耕還林和禁伐的決定。1998年特大洪災后，為了保護森林，提高森林的覆蓋率，政府作出了退耕還林以及天然林禁伐的決定。數年來，該決定并沒有得到有效的執行，一些地方在劃定天然林區域時受到阻礙，一些地方的天然林還在被砍伐。這就需要我們研究這個決定沒有得到有效執行的原因。

法律是確立社會秩序的工具，也是協調人們利益的手段，但我們的立法在較大程度上只關注秩序的形成，而忽視被規制對象利益的平衡；只重視社會公共利益，而輕視被規制對象的私人利益；我們的立法者在很大程度上只注重法律的強制性，認為既然是法律，就必須被得到遵守并且肯定會得到遵守，而很少研究法律為何不被遵守。影響法律被遵守的因素很多，但最關鍵的是該法律是否考慮了被規制對象的利益問題。具體就退耕還林的決定和禁伐令而言，實行退耕還林計劃，將導致3700萬人無地可種，更多人的耕地占有量將減少，從而減少糧食擁有量，如坡度25度以上的陡坡地的退耕還林，將導致四川甘孜州農牧民平均每人減收糧食48公斤。為了保護天然林而實行的禁伐，將導致天然林所在區域政府和人民收入大大減少。如在貴州省黔東南地區，1998年“木頭經濟”為財政提供1.33億元，1999年提供7639萬元，而2000年預計要銳減為900萬元，因而導致嚴重的工資拖欠問題。所以，禁伐令的實施將嚴重影響林區農民的收入及生活和林區政府的財政狀況。政府的決定如果無視此現實，將導致該決定的低效率實施，數年來的現實也正好說明了這一點。我們必須看到農民也是經濟人，他們是規范遵循者，當他們發現遵循現有制度會使他們的狀況比遵循原有制度更差，那么這種制度就不會被得到普遍的有效遵守。所以，政府應該提高對被涉及利益農民的補償標準，以盡可能地達到其損失額，重視被規制對象利益的平衡、重視被規制對象的私人利益。我們的立法應該考慮如何使國民守法，而不僅僅考慮違法以后如何處理；我們的制度應該立足于對不良行為的預防，而不僅僅是對行為人的處罰；我們的立法者應該對個人利益和社會秩序進行協調，而不偏廢任何一方；還應該對法律的效率有一個全盤的量化的科學分析，而不能僅僅關注目前的支出。只有這樣，才會有高效益、高質量的法律出臺。

5、建立環境影響評價中的公眾參與制度

由于環境污染或破壞造成的權益侵害現象往往具有潛在性、累加性、滯后性和公害性，因而確有預測環境影響和防范相應損害的必要。為此，各國均通過立法確立了環境影響評價制度，并將公眾參與作為執行該項制度中的重要一環。其主要目的在于通過廣泛聽取利害關系人的意見和要求，使政府在對污染性設施的建設與開發的審查等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態環境利益，盡可能采取有效、可行的措施以減輕和防止環境侵害。因此，我國在現行《環境保護法》中應增加公眾參與條款，使用其具有約束力。同時還應制定《環境影響評價法》充分肯定事前評價的預防功能，又強調公眾參與的重要性。只有這樣，我國環境評中的公眾環評中的參與才能得到落實，并作為一項制度予以貫徹執行。（7300字）

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