依法治國實質分析論文

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一、依法治國的實質在以法治權、治官

一項政策、方針、口號的提出，在我們共產黨領導的主義國家，往往可以立即得到一呼百應的效果。但是，要真正領會其含義，把握其精神實質，取得全黨全體干部的共識，則需要一個相當長的認識與實踐過程，往往在一哄而起時還可能出現偏離或誤解原意、形似而質變的現象。

黨的十五大報告已明確“依法治國”的主體是人民，是“廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理文化事業，管理社會事務”。這三個“管理”的對象，可以說是依法治國指向的客體?？墒?，在理解和貫徹執行這一治國方略時，一些地方往往把法治主體只限于政府，由政府制定依法治省、治市、治縣、治鄉……的方案，所“治”的對象也大都是本地所“管”的行政、司法事務和經濟、文化、社會事務。這樣，就把“依法治國”的“國”這一客體，理解為只是一個空間或地域概念，按等級層層分管?！耙婪ㄖ螄毖莼癁橹皇潜镜貐^依法辦事，這就有失偏頗，而且同建立社會主義法治國家的核心與價值目標相左。有的地方甚至推演為依法治村、治家，最后落實到依法治人，就更有?！胺ㄖ螄摇钡木窳恕?/p>

前述十五大報告中講的“三管”，是援引憲法第二條第二款的規定?！叭堋敝皇歉爬巳嗣裰卫韲液蜕鐣娜齻€方面事務。如果只從字面意義上把它理解為依法“管事務”，而不問管理這些“事務”的關鍵所在和核心內容，那就會偏離法治精神。

其實，從法治觀點看，“依法治國”中的“國”，應是指國家機器，“法治國家”是指法律至上的民主國家。這架國家機器運轉的動力是源于人民而授予政府的國家權力（包括立法、行政與司法以及軍事等權力）。而操作這架機器，行使這些權力的則是遍及全國的政府的各部門、各地方的官員。在近現代，國家機器很大一部分實際上是一架龐大的官僚機器。民主的法治的要義，依法治國的精髓，就在于作為法治主體的人民以法治權，即人民通過人大以憲法和法律來授予并制約政府權力。政府則首先是作為法治的客體接受法的統治，依法用權，而政府官員是這些權力的載體，因此，以法治權又重在以法治官，澄清吏治。所謂吏治清則國治，國治而后天下平。

前述的把“依法治國”推演為依法治省、治市、治縣、治鄉……，并無不可，但如果忘記了首要的是要治好你那個省、市、縣、鄉的“國家機器”，即政府各權力機關及其官員，那就事倍功半，而且會偏離真正法治的軌道。記得在一次依法治國的討論會上，北京市司法局一位負責同志介紹了他們“依法治市”的經驗。他們的一些具體經驗確實不錯，在一段時期走在全國的前列?？墒?，他很惋惜地說，后來出了個陳希同、王寶森事件，就失去了光彩，好的經驗也被淹沒了?！鋵崳峙逻€在于他們抓“依法治市”沒有抓住關鍵：以法治官，特別是以法治市長、市委書記。

陳希同、王寶森事件也有力地表明，依法治國（或治省、治市……），如果沒有把重心放在以法治權、治官上，就只會是“抓了芝麻，丟了西瓜”。最多也只能說是抓了“形式法治”，即有一定的法律制度，表面上似乎也在依法而治，卻只治下不治上，治事不治權，治民不治官，是“半截子法制”而已。因為，現代意義的法治（Ruleoflaw），是法的統治，政府、政黨、從國家主席到一般官吏，都要置于法的統治之下。而且，所依之法是民主的法，是保障人權和公民權利與自由，制約政府權力和官吏的法。這才叫“實質法治”，其理念與中心目標本是旨在解決權與法、官與民的關系，變專制為民主政治。因此，要避免類似陳、王事件的發生，不能單靠依法治市所能解決，它涉及整個國家的監督機制，亦即以法調整國家權力結構與權力運行與制約機制問題。這就必須自上而下，先從中央“治國”、調治國家機器開始。亦即把重心放在中央一級實行全國性的政治體制改革，通過全國人大的立法，來改革國家權力結構，健全監督權力和權力行使者的法律機制。所以，講依法治國，首先要把中央和地方各級國家機關、各級政府及其官員自身擺進法治客體的首要位置，而不是超然地游離于法治客體之外，自己不先依法治“國”（治權、治官），而只是看著或者指揮著地方熱熱鬧鬧搞依法治省、治市……；而地方政府也只是看著或指揮著下屬部門依法治理，而不把自己擺進去，首先依法管好自己的權力與官吏。

如同現在的“改革”不能只限于“改革企業”，單對企業自身內部改革，而要首先（或同步）改革政府，規范與限制政府對企業的權力干預，調整好政企關系，才能真正搞活企業一樣；講依法治國，首先要擺正主客體的位置，“正己然后正人”，先以法管好權、治好官，再去依法治事、治人，才能管好各項事業。

二、為什么治國重在治官

治國重在治官，則古今一理。也有句名言：“路線確定以后，干部就是決定的因素?！薄案刹俊奔串敶墓倮?。當然，這句話，也還不是講法治，不是以法治官，在“路線”與“干部”之間，還缺少或忽視“制度”與“”這個重要的中間環節，以致流于“賢人政治”的窠臼。但他重視治官，嚴懲貪官污吏（如殺劉青山、張子善，發動“三反”運動），整頓干部思想作風（如發動1957年整風運動，60年代的“四清”運動），乃至大搞所謂“反修防修”斗爭（如發動，整所謂黨內走資本主義道路的當權派），以及提倡“海瑞”精神，“敢把皇帝拉下馬”等等（雖然言行有不一致之處），無一不是企望有一個好的領導班子和干部隊伍，勵精圖治。當然，由于其政治路線失誤，又不講法治，所以適得其反。

治國重在治官，是因為官與權不可分。古人銓釋“官”字的含義，謂“官者，管也?！惫軇t需要權，有權就要設官，要設一定的官職來掌握和行使權力；當官就有權，哪怕小到一個警察、一個小公務員，手中也都掌握大小不等的權力。而權力，既可以用來積極為人民服務；也可以消極地不作為，有權不用，尸位素餐；更可以加以濫用，用來攫取物質或精神私利。權力具有極大的誘惑力和腐蝕力。英國思想家羅素在他的名著《權力論》中說過：“愛好權力，猶如好色，是一種強烈的動機，對于大多數人的行為所發生的往往超過他們自己的想象?！被舨妓挂舱f：“得其一思其二、死而后已、永無休止的權勢欲”，是“全人類共有的普遍傾向”。中國的孔夫子講“食色性也”，講的是人的生理本性；而“權力欲”則可以說是人、特別是官的本性。而根據英國學家約翰.阿克頓（JohnE.E.Acton,1834—1902）的名言：“一切權力必然導致腐化，絕對權力必致絕對腐化?！睂φ莆諜嗔Φ墓倮羧绻患又萍s，也必然會腐化。所謂“吏治之弊，莫甚于貪墨”，“此弊不除，欲成善治，終不可得?！敝袊糯鷼v朝敗亡，莫不敗于奸臣、貪官以及那些“手握玉爵、口含天憲”、專權亂政的宦官之手。鄭觀應在其《盛世危言》一書中，對貪官污吏有一段生動的刻畫：

“故今之巧宦，莫妙于陽避處分而陰濟奸貪，一事不為而無惡不作。上朘國計，下剝民生，但能博上憲之歡心，得同官之要譽，則天變不足畏，人言不足恤，君恩不足念，民怨不足憂。作官十年而家富身肥，囊囊累累然數十萬金在握矣。于是而上司薦之曰干員，同僚推之曰能吏，小民之受其魚肉者，雖痛心疾首，籍口側目，而無如何也?！币虼耍瑲v代吏治大都以懲治奸貪為主。新中國建國初期懲辦大貪污犯劉青山、張子善時，就曾尖銳地指出：“治國就是治吏。禮義廉恥，國之四維，四維不張，國將不國。如果臣下一個個都寡廉鮮恥，貪污無度，胡作非為，而國家還沒有辦法治理他們，那么天下一定大亂，老百姓一定要當李自成，國民黨是這樣，共產黨也會這樣?！薄皻⑶嗌?、張子善時，我講過，殺了他們就是救了二百個、二千個、二萬個啊!我們共產黨不是明朝的崇禎，我們不會腐敗到那種程度，誰要搞腐敗那一套，我就割誰的腦袋。我若是腐敗，人民就割我的腦袋?！睍r至今日，官吏的腐敗現象仍有增無減。在紀念中共建黨75周年的座談會上指出：“歷史上的腐敗現象，危害最烈的是吏治的腐敗”。他后來還把“官吏的腐敗、司法的腐敗”視為“是滋生和助長其他腐敗的重要原因”。他在黨的十五大報告中進一步指出：“反對腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭?！薄霸谡麄€改革開放過程中都要反對腐敗，警鐘長鳴?！碑斎?，吏治不只是消極地為了防腐，積極的應是改革行政機構，健全官制，選拔和培養“能吏”、“廉吏”，建設一支德才兼備的官員隊伍，使國家機器能通過他們得到穩定、安全、高效地運轉，促成國泰民安的太平盛世。

三、治官的主體與方略

明確了治國重在治官，更重要的還必須解決誰來治、如何治的，即治官的主體和方略問題。古代實行的是人治下的吏治，即皇帝治官的方略是以官治官，同志的治官方略是人治與群治結合，即：在人治下，通過群眾運動來治官。

這種直接把群眾作為治國的主體的“群治”觀，表面看來是民主的或是“大民主”，但實際上卻仍然沒有擺脫人治的遺緒。群眾運動在革命時期和解放初期的階級斗爭激烈時期，用來蕩滌舊的污泥濁水，掃清反動的殘渣余孽，確有風卷殘云、立竿見影的功效。在運動中，群眾也比較聽話，領導者個人運籌帷幄，一呼百應，一言安邦。領導人特別是在群眾中有極高威望的領袖個人可以決定一切，指揮一切。這給人以錯覺，仿佛個人意志可以扭轉乾坤，群眾運動可以包醫百病。處理復雜的問題、社會問題，治國治吏，都可照此辦理。殊不知“馬上得天下，焉能馬上治之?”群眾運動往往變成運動群眾，離開了法治的“群治”，實際上是“人治”的變種。

這種一人之治與群眾之治、個人專斷與大民主結合，成為建國以來到“”終了的中國治國治官的“特色”?？计涞檬?，應當說收效甚微，負面作用為主，官未治好，到最后導致國已不國，造成了極大災難，教訓是深刻的。

經驗與教訓表明，治官的方略主要還是靠民主，靠法治。民主，也就意味著人民當家作主，人民是法治的主體，也是治國治官的主體。

有必要指出的是，對黨的十五大報告中把依法治國的主體界定為在黨的領導下的“人民群眾”，應該作出正確的詮釋。這里講的“人民群眾”應主要界定為作為整體的人民，人民主要是通過人民代表大會去制定治國治官的，并依法行使治國治官的權力。在我國，作為“群眾”或公民個人，是不享有直接治國、治官的國家權力的（在外國有人民公決權），只有憲法規定的某些公民基本權利?！叭罕姟笨梢赃\用選舉權和罷免權去選擇人民代表與官員，運用言論自由權、批評、建議、控告權，集會游行示威權等等權利，去監督政府及其官員和但不能直接行使國家權力如人大的監督權、立法權、政府的行政權、司法權等）。我們不能誤解為群眾可以直接去治國治官?，F在也發生群眾為索債而自行扣押、拘禁人質的事件，這是違法的。

當然，這不是說治國治吏不要依靠群眾的力量。依靠群眾來監督政府官員，也應當說是共產黨領導的社會主義國家的一個特點與優點。人民群眾運用憲法權利，通過群眾性的社會組織的集體力量和新聞媒體的輿論力量，即各種社會權力，是可以產生巨大的社會壓力，監督與督促政府官員奉公守法，克盡職守，為人民謀福利的。但這一切，都必須以“依法”為前提，而且仍須通過國家權力機關來實現，而不能像“”時期那樣，“群眾”直接“奪權”，批斗、拘禁、懲罰干部。從這個意義上可以說，人民群眾是“依法監官”；而人民的權力機關——人民代表大會則是通過立法與監督權力，“以法治官”。

四、治官要靠法治

如前所述，中國古代人治底下的吏治和的人治加群治，都不是治國治官的良方，只有在民主政治的基礎上實行法治，才是上策。

（一）健全社會主義法制，以法治官

1.以憲法治官

人們常說“憲法是治國安邦的總章程”，這固然不錯，但往往被理解為憲法是執政黨和政府的治國工具，憲法主體被誤為執政黨與政府。這是一種片面的觀念。其實，現代憲法首要的是“公民權利的保

障書”，并“規定一個受制約的政府”。憲法所確認的公民基本權利，是政府權力不可逾越、侵犯的邊界。這是憲法以權利制約權力。所謂“無分權則無憲法”，其要旨也在通過憲法規定的權力分立或分工來制衡權力，這就是以權力制約權力?？傊?，都是要制約權力，防止權力者腐敗與專橫。

關于以憲法治權治官，甚至清末出使各國考察的大臣載澤也有體察。他在呈慈禧太后的密折中有一段話，很有見地：“旬日以來，夙夜籌慮，以為憲法之行，利于國，利于民，而最不利于官。若非公忠謀國之臣，化私心，破成見，則必有多為之說，以熒惑圣聽者。

蓋憲法既立，在外各督撫，在內諸大臣，其權必不如往日之重，其利必不如往日之優，于是設為疑似之詞，故作異同之論，以阻撓于無形。彼其心，非所愛于朝廷也，保一己之私利而已，護一己之私利而已?！蔽覈?982年憲法是一部較好的憲法，其中將“公民基本權利與義務”由1954憲法的第三章提升到第二章，置于“國家機構”這一章之前，突出了公民權利的憲法地位。其中還專有一條（第41條）規定“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關與國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機

關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。在“國家機構”這一章中，也規定了人大對行政機關、司法機關的權力的制約與監督的一些機制，如對行政機關的調查權、質詢權、政府組成人員任免權，全國人大常委會有權撤銷國務院同憲法、相抵觸的行政法規、決定和命令，審查和批準國務院制定的國民和計劃和計劃執行情況及國家預算和預算執行情況的報告等等。地方人大對地方政府也有相應的監督權。在憲法第一章總綱中，還規定一切國家機關和武裝力量、各政黨都必須遵守憲法和法律，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權（第5條）。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切關系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務（第27條）。

隨著改革開放的深入發展，國家經濟生活與政治生活中出現的一些新的社會關系（如作為社會主義經濟組成部分的私有經濟與私有財產），需要給以憲法保護，防止政府及其官員的侵害；公民有些新的權利（包括人權）與自由，在憲法中尚未得到確認，容易受到來自政府與官員的干擾；對政府及其官員的憲法監督機制尚不完善如立法監督與工作監督，人大代表對一府兩院的評議……）。凡此都有待在適當時期進一步修訂憲法。特別是如何保障憲法的實施，厲行依法治國，諸如建立憲法監督委員會，對執政黨的某些組織、干部和政府及其官員的違憲行為，通過違憲審查與憲法訴訟，予以追究；建立人大對其所選出的政府官員的評議制度、彈劾制度、罷免程序、以及不信任投票制度（如凡政府及法院、檢察院工作報告未獲通過者應承擔政治責任，自動辭職）；進一步確認司法獨立，克服黨政機關和官員對司法工作的非法干涉，并強化對行政行為包括抽象行政行為）的司法審查（這是個人權利與自由的基本保證）等等。這些都是今后能否真正做到以法（憲法和法律）治官的關鍵。

2.以法律治官

這要求首先加快制定有關公民憲法權利的立法，如新聞法、出版法、社團法，以保障公民的言論、出版、結社的自由，從而有效地運用這些權利去制衡政府權力，監督政府及其官員。要下大決心和加快制定人大監督法，從而使人大對一切國家機關和武裝力量、各政黨特別是執政的黨組織與黨員干部）的監督有法可依。要制定公務員法（現在只有1993年制定的國家公務員暫行條例），并嚴格實施法官法、檢察官法、人民警察法等法律，使之依法行政、依法司法，勤政廉政，積極為人民服務。要分別制定各種單行的行政程序法，它是“依法行政”的一個基本依據，使行政行為納入民主與法治軌道，旨在使行政行為公正合理和有效率，加強對行政行為的事前監督，防止行政侵權和官僚主義，防止行政機關及其官員的專橫和腐敗。行政程序包括行政立法（法規、規章）程序、行政許可、行政收費、行政征收、行政處罰、行政強制執行、行政救濟，等等。其中已制定行政處罰法、行政監察法、行政復議法、行政訴訟法，其他法尚亟待制定。在這些立法中要健全作出行政決定前的聽證程序（聽取利益相對人的意見），實行政務公開、公平、公正原則，實行公眾參與。

在各項行政立法中，要注意對行政機關及其官員既有所授權，亦有相應的控權。近代行政法相當程度上是控權法（控制行政權力），而到，20世紀以來，通過立法權、司法權去限制行政權力范圍的傳統，已逐步將重點轉向防止公務員濫用行政自由裁量權上，即由限權到制官。由于現代與的迅猛，行政任務日益繁雜，行政權力不只是對秩序的管理，而且要主動為社會謀福利，行政權力逐漸擴張，這是必要的。因之，現達國家的行政法已不著重于限定行政機關享有權力的范圍，而是防止行政權力行使者即行政官員濫用權力，擅自擴大權力范圍。路易斯.杰斐（Jaffa）說：“行政法是管理和控制行政官員的行為的法。行政法控制對象并不是政府，而是那些組成政府的人?！腔诖?，行政法是用來規定指導性原則以及程序，以控制行政官員的‘沖動’?！碑斎?，在我國，由于過去行政權極其強勁，其權力范圍幾乎無孔不入，所以，行政法仍須注重對行政權力范圍的限制（特別是針對政企不分的狀況）。但我國行政官員的專橫，確也往往表現在對行政自由裁量權的濫用上。按英國憲法學家戴雪的說法：“哪里有自由裁量，哪里就有專橫?！薄罢环綄M的自由裁量權，必然意味著公民一方的自由難以保障?！泵绹蠓ü俚栏窭挂舱f：“當法律使人們免受某些統治者……某些官員、某些官僚無限制的自由裁量權統治時，法律就達到了最佳狀態?！瓱o限自由裁量權是殘酷的統治。它比其他人為的統治手段對自由更具破壞性?！毕拗茝V泛的行政自由裁量權被視為一個法治國家的必要標志之一。當然，他們對自由裁量權的警惕與排斥過于絕對化，忽視了行政自由裁量權對靈活及時、因地制宜地處理有關公民與社會公共利益事務，實現“服務行政”“給付行政”原則的必要性。但從以法治官的視角看，加強對行政官員的廣泛自由裁量權的限制，在現時的我國，則是十分重要的，這有利于克服“權大于法”、“以言代法”等現象。

所謂行政自由裁量權，是指行政機關或行政官員所擁有的作為或不作為及如何作為的選擇自由。自由裁量權意味著根據合理和公正原則行使行政權力，而不是根據個人好惡行事。它應是法定的、有一定之規的權力，而不是含糊不清、捉摸不定的專橫、專斷的權力。不合理地行使自由裁量權就是濫用自由裁量權，包括：（1）不正當的目的；（2）錯誤的和不相干的原因；（3）錯誤地適用法律或事實根據，（4）遺忘了其他必要的有關事項；（5）不作為或遲延；（6）背離了既定慣例或習慣如在同樣情形下許可此人而不許可彼人做某項事情）；等等?，F在，一些行政官員利用自由裁量權任意收費、處罰、許可、攤派等等，謀取本部門或個人的好處，是官員貪污受賄的一條寬廣的渠道，必須從嚴加以立法限制和懲處。

自由裁量權是行政機關及其官員行使行政權力上的一定自由度。對行使這種權力的自由，要有法定限制；同時對于行政官員（也包括司法官員）自身的自由權利，也應有多于一般公民的必要的限制。對于一般公民而言，“法不禁止即自由”，法律未加限制、禁止的事，公民都有權利自由去做，不受法律干涉；而政府官員則要受“法無規定皆禁止”的原則約束，即無法律根據，政府官員就沒有行使某項權力的權利。一般公民可以放棄某項權利的行使；而官員行使權力既不得濫用，也不能怠用或放棄不用，否則就是失職、瀆職。又如憲法中公民的言論自由權，行政官員或公務員所受的限制就嚴于一般公民。法國公務員總章程（1959年2月4日頒布）中規定：公務員發表任何見解的權利，因職業上的特殊需要而有所限制。這稱為“克制保留義務”，即公務員在職期間無權向公眾發表個人的主張和意見，不得以個人的觀點來混淆國家在某一上的立場和態度。同時還規定公務員在向公眾發表任何性質的觀點時，必須慎重，措詞準確，口氣婉轉，態度克制，不能有挑釁性行為等等。有的國家還規定公務員不得參加旨在反對政府的游行示威、罷工，嚴禁政府大部分雇員參與某些黨派活動。

反觀我國，行政官員行使權力、享受權利的自由度，遠比一般公民大。一些官員以言代法，誰權大，誰的言論自由度就大，任意自由裁量的權力也大。這都是不符合法治精神的。

3.使從政道德法制化

治官重在治貪反腐，防范以權謀私。古代儒家要求統治者“為政以德”，以“禮義廉恥”作為“國之四維”來約束權力者。但他們提出對為政者的一些清規戒律，多限于一些道德箴言與說教，不大重視道德的化。在專制的人治下，道德法也難以制約官吏。當代世界各國都受官吏腐敗的困擾。一些國家加強了從政道德的立法，主要是為了加強政府與公職人員的廉政建設。其中包括嚴禁在公務活動中送禮、受禮；不準公職人員經商；限制公務以外的兼職活動；禁止以公權謀私利；禁止不正當使用政府未公開的信息和國家財產；要求公職人員申報自己及其家屬的財產；實行公職人員回避制度（包括任職回避——如親屬不得在領導干部管轄下的同一機關工作；公務回避——涉及本人利害關系的爭訟，“自己不得當自己的法官”）；對離職的公務人員的活動的限制等等。

我國近年來黨中央和國務院也陸續頒布了一些約束黨政干部的行為準則。諸如關于黨政干部的生活待遇、個人收入申報、禁止經商、接受禮品的限制、厲行節約制止奢侈浪費、領導干部親屬不得在本地區外資中擔任重要職位、領導干部報告個人事項等規定。黨中央還了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》等重要黨規。這些規定有助于黨政干部的道德自律與他律，但還有待采取堅決措施，從嚴執行。

以法治官還要強調充分運用刑法中的“侵犯公民人身權利、民主權利罪”、“貪污、賄賂罪”和“瀆職罪”，對貪官污吏嚴加懲治。

4.提高公職人員的法治素質

以法治官不只是外治，更重要的是內治，即提高公職人員自身的法治意識與法治素質，自覺以法律己。

公職人員特別是從中央到基層的各級領導干部，都應當具有相當的法律素養。在外國，議員、總統、總理與內閣部長，大都是律師或法學者出身，至少也都有相應的法律學識與從事法律工作的經歷。我國過去的中央領導人都是在槍桿子下久經考驗的老革命，而對法律則是完全的外行。這也是過去長期以來中國法律虛無、法治不彰的根源之一。當今的第三代領導人則大都是學工出身的技術專家，要領導全黨全國實行依法治國的方略和建立主義法治國家的偉大目標，其關于法與法治的素養顯然是捉襟見肘的。不過，他們已經自覺到要朝這方面下功夫，帶頭學法，聽法學講座，倡導在干部中普及法律知識。這是值得慶幸的事。不過，竊以為，法律知識固然重要，法治意識更為根本。

各級黨政干部應當具有哪些法治意識呢?最基本的是社會主義憲政意識，亦即民主政治意識，它是法治的基礎、靈魂與動力。以法治國首要的是以憲治國，或稱“憲治”，即厲行社會主義憲政，切實實施憲法，樹立人民權力至上，憲法權威至尊，人民意志與利益高于一切，人權與公民權利神圣不可侵犯，行使權力要遵循法定的程序、接受權力制約與民主監督、承擔相應的責任等等。

同時，各級官員還要把“為政以德”提高到法治觀念上來認識與對待，強化“克己奉公”的法治意識?！翱思骸薄从梅苫蚍苫牡赖聛砑s束自己，廉政勤政，不得有任何超越法律之上的特權；“奉公”———即樹立公仆意識、公民意識和為政公開、公平、公正。

要加強公仆的服務意識，把“為人民服務”不只是作為一項彈性很大的道德格言，而應視為回報納稅人（公民）的供養而必須履行的法律義務；要樹立公民意識，就是要樹立公民在法律面前人人平等的意識。要把“走群眾路線”的“群眾觀念”，不只是作為領導人的開明的民主作風，而且更要意識到今日黨領導下的“群眾”，是與領導人處于平等的法律地位的共和國公民，由“官本位”轉變為“民本位”，領導干部也是在法律之下。受法律支配的公民。因此，單講“群眾觀念”，而缺乏公民意識，往往易于自覺或不自覺地以高于群眾的領導者自居，把人民群眾只當成領導管轄的對象或客體，而不是尊重他們作為人民權力與公民權利的主體。如果過去講沒有群眾觀念是“黨性不純的表現”；那么，在法治國家，沒有公民意識就是政治品性不純的表現。

至于政務要公開，辦事要公正，執法要公平，則是“奉公”這一道德戒律在法治國家的新的內涵，是為政的基本守則。無此三“公”，就是違反法治的正當程序，要受到的追究。

（二）建立公職人員的激勵機制，提供公職的安全保障。

“治官”不只是從消極的防范與懲治上以法治官，還要從積極的激勵和保障上建立相應的競爭機制，促進公職人員勤政敬業的進取精神和安全感。

公職人員行使權力與權利的自由度要小，個人職業的安全度則要大。安全度包括安全，職業保障，保障，等等，使之珍惜、尊重自己的職業，無后顧之憂，而有進取之志。

1.政治安全指公職人員、特別是公務員（非政務員）的任職，不受選舉和政局的而進退。外國要求公務員“政治中立”，不參與黨派政爭，亦不受其影響。我國則要反對“人身依附”，“一朝天子一朝臣”，“一榮俱榮，一枯俱枯”。

2.職業保障指公務員實行常任制，一經錄用，可成為終身職業，除違法失職、不稱職或其他特殊情形（如機構調整、改革），不得任意辭退。且行政級別與工資隨年資增加而穩步晉升。從這個意義上說，一般國家公職人員要有“鐵飯碗”。

3.經濟保障指公職人員待遇要比一般職業優厚，略高于一般水平；工資、福利待遇法定，不得擅自增減；獎勵與晉升機會多；年老退休、工傷疾病保障和撫恤等待遇，都較優厚。這些，積極地可激勵其職業榮譽感，無盡職守；消極地也可使其違法犯罪的成本大于其職業收益，而不輕易去以身試法，這有“以俸養廉”的用意：職業待遇好，何必去貪污?據說，早期荷蘭殖民統治者對其殖民地的官員（如東印度公司）的薪給制度，是按允許受賄的模式來構成的：公司不發給薪金，相反要求他們向公司交納一筆費用，來取得某些特權；然后官員利用這些特權去掠奪殖民地的一切。我國迄今公務人員包括司法人員待遇較低，難敷生計，更談不上以本行職業為尊榮。一些部門不得不想方設法自行“創收”，以補不足，以致作出許多濫收費、濫罰款等違法行為，少數人更不惜貪污受賄。雖然這些應當由當事人或當局者負責，但從制度上也值得加以反思和改進。