現行法院體制存在問題研究論文

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【內容提要】我國現行的法院體制是在實行高度集權的計劃經濟的特定歷史背景下建立和發展起來的，這一體制存在有諸多問題：市場經濟體制的內在要求與法院體制的矛盾日益凸現；法院的地位和權力與客觀形勢發展對其要求極不適應；法院獨立審判原則與現行執法體制矛盾突出；現行審判機構的職權劃分，無法貫徹經濟高效、司法公正的原則。對法院體制改革應采取的對應措施是：真正落實憲法規定的法院在國家機構中的地位和權力；建立健全司法獨立的保障制度；將地方法院隸屬于地方政……

司法獨立、司法公正是法治的核心命題，也是法治國家必備的條件。在近代民主國家，司法獨立、司法公正早已成為一項憲法原則與法治實踐。我國現行的法院體制是在經濟上實行高度集權的計劃經濟的特定歷史背景下，逐步建立和發展起來的，因而這一體制不可避免地帶著那個時代的烙印。隨著我國改革開放的深入，落后的法院體制已成為制約和阻礙我國經濟發展以及社會主義市場經濟建立的桎梏，同時也嚴重影響著我國法制建設的歷史進程。對此，本文通過分析我國法院體制中存在的問題，進而探討法院體制改革的對策。

一、我國現行法院體制存在的主要問題

黨的“十五大”明確提出，要逐步推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立，公正行使審判權和檢察權。[1](P32)但是，目前在人民法院獨立、公正行使審判權問題上，卻存在著體制上的問題。

1.市場經濟體制的內在要求與現行法院體制的矛盾日益凸顯。市場經濟是一種法治的、主體多元化和公開競爭的經濟，保證對市場主體的公平保護，公平執法，是我國市場經濟對司法部門的內在要求。但是現行的法院體制卻很難做到這一點?，F行的法院體制是在計劃經濟的年代里建立起來并延續至今。在權力高度集中的計劃經濟體制下，一切經濟、政治活動都圍繞著行政權力進行，必須要為高度集中的政治權力服務。建國初期，我國法院甚至被作為政府的一個職能部門。1954年憲法頒布后，雖在體制上有了變化，國家設立了全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，但由于當地地方各級人民代表大會不設常委會，在人民代表大會閉會期間，由本級人民政府行使常委會的職權。同時，從1954年《人民法院組織法》制定開始，我國建立了以行政區劃為依據，司法與行政管轄區相重合的法院組織體系。這樣，法院勢必受政府的監督，并向政府負責。1980年后，縣級以上地方各級人民代表大會陸續設置了常委會，法院的地位才象征性的有所改變。但是，體制上并沒有實質性的變化。在人們的觀念中法院仍從屬于政府，于是，法院做為政府的“直屬單位”便堂而皇之地出現在黨政機關的“紅頭文件”當中。在這種體制下，法院當然要受政府長官意志的擺布，因而失去了“正義天秤”的作用，完全成了政府的辦事機構，審判的獨立和公正便無法保障。現實生活中，“法只管老百姓，刑難上大夫，以言代法，以權廢法”等現象的存在就是明證?！八痉C關是國家公平和正義的最后一道屏障，一個國家一旦失去了司法公平，這個國家便無公平與正義可言?！盵2]

2.地方各級人民法院在國家中的地位和權力與形勢發展對法院的要求極不適應。這主要表現在：(1)法院的地位遠低于行政機關。在我國，法院內部關系的處理完全引入了經常為行政系統采用的等級模式。例如，省高級法院院長是副省級官員，副院長有廳局級和副廳局級的不同等級，各庭庭長是處級，副庭長是副處級，其他各級法院法官也都有這種行政級別的明確劃分。實際上，“這種模式是完全行政化的，是完全違背司法職業以及司法決策的內在要求的”[3]。這種級別的劃分體現了司法對行政的依附，從加強司法獨立，提高司法機關地位考慮，應徹底取消。近年來這種情況雖略有改善，但地方法院院長的級別仍比政府低半格。法院級別偏低，不僅影響了法官的積極性，更主要的是，行政機關憑借其優勢地位和權威，極大地影響了法院的執法權威。(2)法院缺乏監督和制約行政機關的權力。美國著名學者諾內特和塞爾茲尼克指出，“法治誕生于法律機構取得足夠獨立的權威對政府權力的行使規范約束的時候”。[4](P59)只有法律機構有了充足的資源可以對政府權力加以限制時，法律才渴望從政治中獨立出來，并在社會調控體系中獲得主導性地位——這樣的社會，才能被恰當地稱作“法制社會”。[5]然而，擁有世界上最多立法主體的中國，每年都有上千個由行政機關制定的法規、規章出臺，這些“法”之間的沖突、矛盾時有發生，立法無章，越權立法，甚至與憲法矛盾等現象時有發生。但是對此卻沒有監督和制約的機制。歷史證明，任何國家只要推行憲政，都會有違憲的行為發生。中國實際上存在著違憲問題，在現行法規中，并不是個別現象，但作為代表公平與正義的人民法院，無論法規怎樣規定，也得將其作為裁決的依據，卻沒有辦法加以制約和修正。

3.人民法院獨立審判原則與現行體制執法體制的矛盾極為突出。“在我國，依法治國的實現，關鍵之一是司法獨立能否切實得到實現”。[6]依據我國憲法規定“地方各級人民法院由同級人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。但實際上，“我國現實中通行的是一種黨委領導，人民代表大會和上級司法機關監督指導，政府管理人、財、物的司法體制”[7]。按照黨管干部的原則，地方各級法院上至院長、副院長，下到庭長、審判委員會委員、審判員均由同級黨委預先討論確定，然后才交同級人大選舉或常委會任命，而政府首長肯定是常委中的重要人物，因而，對人選有足夠的權力。另外，根據政府統管財政的原則，法院的人員開支，業務經費，統統由同級政府負責?？梢?，現行的法院管理體制實際上沿用的是地方主管，上級法院協管的傳統干部人事體制。法官級別套用行政級別，干部由政府人事部門管理。在人權、財權均受制于同級黨委和政府的情況下，法院要獨立審判而不受其干涉，根本不可能。一個人事不獨立，經費不獨立，裝備不獨立的審判機關還談得上獨立審判嗎？這是一個具有內在對抗性矛盾的體制設計。審判人員往往處于要么堅持原則，秉公辦案而被撤職、免職或調離，要么聽之任之，違心保住“烏紗帽”的兩難境地。法院也面臨著要么抵制干涉而被削減經費，要么接受“批示”而增加經費的尷尬局面。改革開放以來，在經濟迅猛發展的同時，假冒偽劣產品在很多地方公開生產和銷售，“三角債”問題日益普遍和突出。在這些問題的形成中，地方保護主義，特別是不獨立的法院受指示影響所采取的地方司法保護主義起到了“保護傘”的作用。如受當地政府“保護本地經濟發展”，“增加財政收入”，“肥水不可外流”等錯誤思想的支配和影響，一些地方法院該判的不判，該罰的不罰，極大損害了社會主義法制的統一，所以舊的法院體制已到了非改不可的境地。

4.現行的審判組織機構的職權劃分，使貫徹經濟高效、司法公正原則越來越難。從經濟的視角透視法律規范的運作成本，引入效益觀，我們可以得出如下命題：經濟的思考在司法裁決的過程中起著重要的作用，法院和立法機關更明確地運用經濟理論會使法律制度得到改善。即訴訟所要達到的理性的選擇——以最小的資源花費來達到預期的目標，判決應當在保障公平的限度內，符合效益最大化原則，以促進社會的效率公平和有序。在市場決定的成本高于法律決定的成本時，審判程序便因之而發生，恰當的審判機構的設置和審判程序不僅可以通過裁決使資源配置達到效益最大化，而且本身也必須盡可能地降低成本。我國法院的審判組織有獨任制、合議院和審判委員會。“三個組織中合議庭的職權過輕，而審委會的職權過重，案件的審理雖由合議庭負責，但一般來說，合議庭往往沒有最后的決定權，其結果必然不利于提高法官的素質和責任心，不利于廉政建設和責任追究?！盵8]而且審委會需要討論和決定的案件比較多，其成員也大多同時兼任著司法行政工作，因而效率較低且質量不高，經濟案件本需要及時結案，以求達到較好的社會和經濟效益，但因不合理的職權劃分，就使審判人員想快也快不了。這既不符合經濟高效的原則，更不利于保護當事人的合法權益，和社會主義市場經濟發展所需要的公正、高效的執法環境更是格格不入。因此，對上述弊端必須進行改革。

二、對我國法院體制改革的幾點建議

法院體制改革是一項復雜而艱巨的系統工程，必須在黨中央領導下，本著積極、認真的態度，并結合我國的客觀實際和憲法的具體要求進行。筆者認為，對我國法院體制進行改革，應采取下列對策。

1.真正落實憲法規定的人民法院在國家機構的地位和權力。憲法規定，人民法院為國家審判機關，人民政府為行政機關，它們是平行并列關系。它們相互配合和支持，同時亦有制約。但是，在現實生活中，確有關系不順的一面，并直接妨礙了人民法院獨立行使審判權。近年來，從社會輿論到政治講壇，有一個共同的觀點，那就是強調通過提高法官素質的辦法，達到抑制行政干涉，維護司法獨立的目的。實際上，這是一種脫離實際的想法。因為在我國現行干部管理體制下，法官個人是無法與行政機關的出面相抗衡的?，F在的法院與政府的關系，實際上已離開憲法的規定而變成一種從屬關系。法院實際上已不成其為獨立于政府之外的司法機關，不少地方政府甚至認為，法院只是其直屬機關，只能順從。在這樣的關系下，法院還談得上什么獨立審判、公正執法呢？客觀地講，目前在我國，來自各個方面對司法活動的干擾和干預還相當嚴重，在一些地方，甚至存在無案不說情，無案不干預的不正常現象，司法機關獨立行使職權幾乎成為一句空話，社會的公平、正義無從實現。所以，必須恢復憲法賦予法院應有的法律地位，即各級人民法院成為各級國家審判機關，而不是從屬于各級政府的職能部門，并且必須通過一定的法律形式，將憲法關于人民法院獨立審判，不受行政機關干涉的原則規定具體化、條文化。[9](P269)同時還應規定行政機關干涉司法所應負的法律責任，總的原則要求是，審判活動絕不能受制于行政機關。2.建立健全司法獨立的保障制度?！八痉C關是依法治國方略得以順利貫徹的重要保證機制”。[10]司法機關在人權、財權上獨立于地方和實行法官獨立的原則，對于司法獨立來說是必要的，但僅限于此是不夠的，因為上述兩條只排除了對司法機關的有形干涉，而要防止對法官無形的干涉或影響，則有賴于建立健全各種保障制度。(1)任用監督制度。“法官是社會的醫生，法官的失誤會產生廣泛的社會影響?！盵11](P238)如果在法官隊伍里許多人缺乏較高的人文素質，社會大眾就很難對其給予足夠的尊重和信賴。我國現行體制對法官的要求不僅和國外多數國家規定法官必須是大學法律系畢業生的條件相去甚遠，而且就是與我國律師資格條件亦有很大差距。擔任法官條件的高低，決定著他們獨立的程度，一個水平不高的法官在處理案件時是不可能真正做到獨立自主，依律而斷。因而必須進一步提高對法官任職條件的要求。(2)職務保障制度。為了使法官堅持客觀公正的態度，保持獨立地位和排除外來干擾，必須對其實行職務保障制度，即法官一經任用，只要沒有法定的失職和違法犯罪行為，就應一直任職至退休，任何人非依法定程序，不得降低或免除其職務；對違法失職的法官應依法懲處，并允許提出申訴和控告；法官依法執行職務，受法律保障，其人身安全不受侵犯。(3)生活保障制度。較高的工資以及優厚的福利和退休金，既可以增加司法職業的吸引力，鼓勵優秀的法律專業人才報考法官，又可以使法官過上比較優裕的生活，不產生后顧之憂，使其不為金錢物欲所誘惑，從而保持客觀、公正和獨立的地位。(4)地區回避制度。我國法官法規定了法官的任職回避，刑訴、民訴、行政訴訟法分別規定了法官的辦案回避，這無疑有助于防止法官徇私枉法，排除其親屬、人情的干涉。但我國還沒有對法官的地區回避（亦稱籍貫回避）作出規定。因此，我國應當建立法官的地區回避制度，即規定法官不得在其原籍所在縣和市（區）任職。(5)定期異地任職制度。法官在一個地方任職過久，老上級、老部下、老同事以及熟人和朋友逐漸增多，必將使其陷入不良的人際關系和包圍中，甚至受到某些勢力的干涉、影響，從而失去處理案件所必需的獨立地位和公正態度。為避免此種情況發生，應當對法官實行定期異地任職制度，如規定3年或5年另換一個地方任職。(6)從重處罰制度。法官實施國家法律，負有特殊責任，由于未能抵制非法干涉和人情干擾而玩忽職守，枉法裁判的，與其他公職人員相比，其對國家機關形象的影響更為惡劣，給國家和人民的利益造成的損失更為嚴重，并且將使國家法律形同虛設，社會正義失去保障，因此，從維護法律的權威性和社會的正義性出發，應當在立法上對玩忽職守或貪贓枉法的法官給予比一般公職人員更為嚴厲的處罰。

3.將地方法院隸屬于地方政權的塊狀結構改為中央統一行使司法權的條狀垂直結構。我國是統一的社會主義國家，因此建立的社會主義法制也應當是統一的。現行司法管轄區與地方行政管理區是完全重合的，這是司法依附于行政的重要的地域因素。然而，在現行體制下，統一的司法權力被劃地為牢的行政區所分割，地方法院成了地方的法院，從法院名稱上就可以看出這種狹隘而強烈的地方觀念和對地方的從屬關系。更不用說，在現行體制之下，司法機關人、財、物方面的一切需要都依賴于地方，受制于地方。顯然，期望這樣處處受制于人的司法機關獨立而公正地行使司法權真可謂是勉為其難。它的司法行為只能以保護地方狹隘的政治和經濟利益為限。這種體制，與建立現代民主司法體制的要求相去甚遠，尤其與社會主義市場經濟的要求格格不入?？梢灶A見，隨著市場經濟體制的逐步建立和發展，市場經濟的統一性將日益明顯和突出，進而對法制統一的要求也將越來越高，與此相適應，建立地方司法機關直接服從中央領導而擺脫地方影響和干涉的體制，這可以看作是在發展市場經濟、維護市場經濟秩序中加強國家宏觀調控的一項重要舉措?，F行司法體制改革的突破口就是建立一個具有很強的抗干涉能力的新的司法體制?？傊?，司法機關對于維護國家法制的統一，保證國家長治久安的特殊重要性決定了它像軍隊、海關、金融那樣實行中央垂直領導不僅是十分必要的，而且也是完全可行的。當然，司法機關獨立于地方在理論上的成立，并不等于在實踐上應一步到位?？紤]到我國現階段政治體制改革滯后于經濟體制改革的現實，司法獨立可分兩步走：第一步，地方各級司法機關的人權和財權先分別統一于省一級國家權力機關或行政機關，司法機構人員編制財政經費由省級行政機關統管，地方法院的法官統一由省級人大任命，工作統一向人大負責報告工作，并接受其監督。第二步，待社會主義市場經濟體制基本建立后再將地方各級司法機關的人權和財權統一于中央司法機關。這樣，全國各級司法機關的人員開支，業務經費便由中央預算專列，保證正常撥付；每年的訴訟收費可以在統一上繳中央財政之后作為司法機關次年的追加經費，用于人員培訓、技術裝備等，以不斷提高司法機關的人員素質和現代化水平，只有徹底解決法院對行政機關的人身依附關系，才能真正實現司法公正。

4.建立多元化司法體制，以實現司法效率價值取向?！肮健⒐?、正義是司法的永恒追求；效率是司法公平、公正、正義的應有之意，沒有效率的司法肯定不是公正的司法。”[12]在現代法治社會，依法治國方略已使司法調節的觸角廣泛涉及到社會生活的各個方面。法官在實踐中個人的知識結構無法適應，精力也不堪重負。統攬型的單一人民法院體制已無法適應司法職能不斷擴張和拓展的實際需要，這種現狀如果不加以改變，司法效率低下是必然的，并直接影響到司法公正。而要改變這種狀況，希望通過增加編制，增設機構等淺層次調整辦法是解決不了問題的，必須改革現行體制。在西方發達國家，一般都建立了多元化的司法體制，除了普通的刑事法院、民事法院、行政法院外，還設立了諸如專利法院、關稅法院、少年法院、勞動仲裁法院、養老金裁判所等專門法院。這些法院加上與此相適應而形成的各種專門律師機構的輔助，構成了對社會進行司法調節的有機整體，這種調節一般而言，可以達到快速高效的目的。西方國家的這種做法，可以為我國司法體制改革所借鑒，這種借鑒的基礎，主要是市場經濟共同規律的作用。此外，全球經濟一體化的發展趨勢和我國加入WTO，也會導致對西方某些價值觀的認同及文化上的吸收，其中自然也包括法律文化。當然，在我國建立多元化司法體制的過程中，西方國家已走了幾百年。根據目前我國司法調節的任務及案件分布情況，初始階段，在省以下地方至少可以建立以下幾種專門法院：刑事法院；商事法院；行政法院；婚姻及家庭法院，加上現有的海事法院和軍事法院，形成六種專門司法體制。特別值得一提的是行政法院的設立，更具有重大的現實意義。市場經濟越發展，行政法規就越多，行政執法范圍就越廣，行政糾紛也就會越多，行政訴訟不僅要有經濟性的行政案件，而且還要受理因行政人員濫用職權或由于過失致使公民人身或財產損害的賠償案件，而且隨著行政機關依法行政，行政申請執行案件也越來越多，所有這些，由法院執行庭來接納已是力所不及的，以行政庭來補救，督促政府部門實際上是難以做到，所以建立專門行政法院十分必要。行政法院還可以對案件中須引用的行政法規進行審查，發現違反憲法或相互矛盾的，可以逐級上報或向本級人大提出。為了便于其行使權力，可在地方設三級法院，這樣會更有利于對行政權的監督和對行政案件的審判和執行。專門法院的設立必須按照案件的分布，因地制宜地設立，老少邊窮地區可以不設，某方面案件少的地區可以不設此類專門法院。伴隨著法院專業化發展的趨勢是，法官的專業化和律師的專業化，法律職業人員素質的優化，同樣也是實現司法效率價值取向的重要因素。

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