人民監督員制度完善分析論文

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提綱

結合當前檢察工作實際，保證檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使，最高人民檢察院依據有關法律，制定并頒布了《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》，實行人民監督員制度，接受外部監督，維護社會公平正義，切實體現憲法關于一切國家機關工作人員必須傾聽人民的意見和建議的原則精神。

本文從人民監督員制度對于被追訴人、公眾和司法三方面的積極意義來理解其價值，指出人民監督員制度的價值在于維護被追訴人的合法權益，提高公眾的法律素養和創造一個民主、公平的法治環境。并提出我國人民監督員制度設計上的缺陷，主要表現在人員組成、任職期限，監督案件，是否能夠調閱與案件有關的材料和證據，人民監督員表達意見書的效力，監督方式，人民監督員監督工作的保障幾個方面，由于人民監督員制度還處于試點過程，缺乏實證資料，本文從學理的角度對人民監督員制度在技術層面上提出完善意見，針對其缺陷提出完善措施。

人民監督員制度的完善和發展是一個漫長的過程，只有在不斷深入總結經驗和廣泛調查研究的基礎上，由國家立法機構出臺相關法律，落實相關配套制度，實現人民監督員制度的規范化、法定化，才能在司法實踐上發揮更大的作用。

論文摘要：最高人民檢察院為了保證檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使，依據相關法律，結合檢察工作實際，決定實行人民監督員制度，接受外部的監督。人民監督員制度的精髓在于強化司法的民主性，其價值在于維護被追訴人的合法權益、提高公眾的法律素養和創造一個民主、公平的法治環境。本文從人民監督員制度對被追訴的價值，對公眾的價值，對司法的的價值，三方面分析了人民監督員制度的價值，并指出人民監督員制度在人員組成，任職期限方面，監督案件范圍方面，調閱與案件有關的材料和證據方面，表達意見書的效力方面，監督的方式方面，監督工作保障方面存在設計缺陷，并引發了關于完善我國現行人民監督員制度的思考，認識到人民監督員制度作為我國一種新型制度，它的完善和發展還有一個漫長的過程，只有通過深入總結經驗和廣泛調查研究，實現人民監督員制度的規范化、法定化，才能更好地發揮它的監督制約作用。

關鍵詞：人民監督員，價值，完善

2003年10月15日，最高人民檢察院依據《憲法》、《人民檢察院組織法》等有關法律，結合檢察工作實際，制定并頒布了《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《規定》），并決定在全國十個省、自治區、直轄市進行試點工作。檢察機關是國家的法律監督機關，為了保證檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使，實行人民監督員制度，接受外部的監督?！氨Ｕ蠙z察權的正確行使，維護社會公平正義，切實體現憲法關于一切國家機關工作人員必須傾聽人民的意見和建議的原則精神?！雹?/p>

一、人民監督員制度的價值分析

人民監督員制度的精髓在于強化司法的民主性，其價值在于維護被追訴人的合法權益、提高公眾的法律素養和創造一個民主、公平的法治環境。人民監督員制度的價值可以從被追訴人、公眾和司法三方面的積極意義來理解。

（一）人民監督員制度對于被追訴人的價值

人民監督員制度，通過制約公訴權的行使保護被追訴人的合法權益，維護社會的公平正義。通過對一些冤假錯案進行分析，我們不難發現，正是由于檢查機關行使公訴權發生了偏差，造成了人民法院發生誤判，產生了一些冤假錯案。故此，有必要通過人民監督員制度來制約公訴權的行使。公訴權制約，就是通過對公訴權的行使進行檢查和評判，保證公訴權的正確行使。國家壟斷對犯罪的追究，由檢察院擔當控訴職能。公訴權包括提起公訴權、不起訴權和撤訴權?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第141條規定：人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定，按照審判管轄的規定，向人民法院提起公訴。”為保證公訴權正確行使，立法應使公訴權運作的具體程序透明化?！雹?/p>

作為公權力的國家公訴權不能單純為了維護國家利益或被害人而啟動，或僅僅為了懲罰被追訴人而運作，而必然要從有利于國家利益的角度，通過請求給予被追訴人適當的懲罰來保護被害人的利益，這是國家利益、被害人利益和被追訴人利益發生矛盾的一面。對國家和社會而言，國家公訴機關應該代表統治階級的意志和利益，正確地行使國家對犯罪的追訴權。既要做到懲罰犯罪，保障國家安全和社會公共安全，又要注重保護無辜，不使無罪的人錯誤地受到刑事追訴；對被追訴人而言，公訴機關既要將真正的犯罪分子訴交法院，又要保障被追訴人的合法權益；對被害人而言，公訴權的運用要達到保護國家社會的整體利益與被害人個人利益的統一，同時要盡量避免被害人因受到損害的利益在刑事追訴活動中得不到保護而再次受害。

（二）人民監督員制度對于公眾的價值

人民監督員制度，通過公眾的廣泛參與，進而加強司法的民主性，提高公眾的法律素養，促進對司法的信任感。我國憲法以國家根本大法的形式確立了我國實行人民代表大會制度的根本政治制度，明確規定國家的一切權利屬于人民，必須接受人民的監督，自覺地把檢察工作置于人民的監督之下，是我國的國體和政體所決定的。人民監督員制度通過擴大公眾的參與程度，體現了《憲法》保障人權的思想。人民監督員制度通過公眾的直接參與，實現了司法中的人民當家做主，公眾的民主意識得到了培養和實現。另外對公眾法律意識方面的教育價值更為明顯。公眾作為人民監督員親自參加司法活動，這與抽象、枯燥的法律條文學習相比，無疑對公眾法律知識的增加和法律意識的提高更有裨益。人民監督員制度對于公眾更大的價值，還在于促進公眾對司法的信任感。客觀存在的司法腐敗和司法不公，對司法權威及公眾信任感造成了損害，人民監督員制度通過公眾參與司法活動，增強公眾對司法權威的信任，更具有重大的現實意義。

（三）人民監督員制度對于司法的價值

人民監督員制度可以創造一個公平的法治環境?！皬氖挛锏男再|來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！雹鄯止な菄覚嗔Πl展的必然結果，而制約又是分權的結果。權力分工一旦形成，由于權力主體各方的利益、承擔的職責或責任不同，自然而然地在相互間產生了限制和約束關系。公訴權是國家權力經過分解后的產物，無論是作為國家權力這個大系統里的微量元素，還是作為控訴權的一大組成部分，都必然受到其他方面權力的制約。這是權力得以現實存在的基本方式。具體地說，公訴權作為檢察權的一部分，要受到立法權的限制，即公訴權的存在和運作必須由法律作出規定。在追訴犯罪的過程中，履行控訴職能的公訴權要受到辯護權的制約，并共同接受審判權的監督。由于“一切有權力的人都容易濫用權力”，④所以，給公訴權設置對立面，對公訴權進行有力制約，也是防止產生權力專斷，保障公訴權良性運作的要求。根據《規定》的要求：對人民監督員的意見，檢察長同意的，有關業務部門應當執行；檢察長不同意的，應當提請檢察委員會討論決定。檢察委員會的決定與人民監督員的意見不一致時，應當向人民監督員作出說明。參加監督評議的多數人民監督員仍有異議的，可以要求上一級檢察院復核。

二、我國人民監督員制度設計的缺陷

通過實行人民監督員制度，在檢察機關直接受理偵查的案件上，監督檢察機關的逮捕決定和參與檢察機關作出不起訴和撤案決定的過程，解決“誰來監督監督者”的問題。高檢院《規定》設計的人民監督員制度存在以下方面的缺陷：

（一）人員組成、任職期限方面

根據高檢院的《規定》在設置區域上為各級檢察機關所在地，在機關、團體、企事業單位推薦的基礎上，由檢察長聘任，人民監督員的任期與本屆檢察長相同。“雖然人民監督員由其他單位推薦，但需要檢察長聘任，檢察機關對人民監督員的確定必然產生影響，在一定程度上，檢察機關可以選擇人民監督員，讓被監督者擁有選擇監督者的權力難免會影響到監督者的監督力度。人民監督員在履行職責過程中，能否處于超然的位置令人擔心?！雹?/p>

人民監督員的任期較長，在長期與檢察機關打交道過程中，難免會在監督者和被監督者之間除了監督關系外，有人情和面子問題，這必然會影響到監督的實施。另外，長期擔任人民監督員職務，也可能影響到人民監督員自身的工作和生活，削弱其監督的積極性。

（二）監督案件范圍方面

根據高檢院的《規定》，人民監督員制度是加強對檢察機關直接受理偵查案件的監督，但同時帶來的一個問題就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事訴訟中受到了不同的待遇，這似乎于法律面前人人平等不相一致，出現程序不公的問題。檢察機關直接受理偵查案件決定逮捕的犯罪嫌疑人在不服時，可以有人民監督員出面監督，而其他檢察機關批準逮捕的犯罪嫌疑人卻沒有此救濟渠道，這種不一視同仁的做法對犯罪嫌疑人而言，是不公平的。

（三）人民監督員是否能夠調閱與案件有關的材料和證據

人民監督員為了準確掌握案情，除了聽取被追訴人的陳述和檢察人員的書面或口頭報告外，能否有權請求調閱與案件有關的材料和證據，《規定》沒有明確表述。

（四）人民監督員表決意見書的效力

人民監督員就某一案件進行調查研究后，通過集體協商，形成了表決意見書，并將該表決意見書送達檢察機關。那么該表決意見書是具有法律上的效力，還是僅具有“建議”上的效力？

（五）監督的方式方面

人民監督員對批準逮捕案件的監督屬于事后監督，但對不起訴和撤銷案件為事中參與，同步監督。這帶來兩個問題：第一，是否與檢察機關獨立行使檢察權發生沖突，人民監督員進入檢察機關作出司法決定的過程，必然會侵害檢察機關檢察權的獨立行使，在現行法律體制下，也沒有合法的法律依據；第二，犯罪嫌疑人合法權利及時保護的問題。對檢察機關擬撤銷的案件，人民監督員實施監督，其審查的期限最長可以是一個月，如果確屬應該撤銷案件，犯罪嫌疑人的權利受到侵害，特別是被羈押的犯罪嫌疑人，受到了不應該的羈押。對擬不起訴的犯罪嫌疑人，同樣存在這一問題。在注重打擊犯罪的同時，忽略了對犯罪嫌疑人合法權益的及時保護。對檢察機關直接受理偵查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，較其他犯罪嫌疑人多了一個權利保護措施，而在不起訴上，又多了一個權利及時保護的限制措施，這兩方面形成鮮明的對比。不能不說，在設置人民監督員制度時過多關注該制度對檢察機關自身執法行為的監督和制約，沒有更多考慮到受該制度影響的相對人的權益。

（六）人民監督員監督工作的保障方面

人民監督員是否應該有常設的辦公室？人民監督員是否可以獲得適當的報酬？人民監督員所在單位有什么責任和義務？

三、關于完善我國現行人民監督員制度的思考

由于人民監督員制度還處于試點過程中，高檢院制定的人民監督員制度在實踐運作中有什么不足之處，還需要時間來檢驗。在缺乏實證資料的基礎上，也難以評說。故只能從學理的角度對人民監督員制度在技術層面上進一步完善，提如下意見：

（一）人員組成、任職期限方面的完善

可以借鑒日本檢察審查會在人員組成方面的規定?！皺z查審查會由11人組成，另有11人候補成員，通過選舉，一人擔任會長。作組成人員由該審查會轄區內具有眾議員選舉權的人中抽簽產生，任期為6個月。于每年3、6、9、12月的15號召開會議，必要時由會長臨時召集。”⑥依據我國實際狀況，可以在同級人民代表和政協委員中抽簽產生。在人數方面可以規定，縣級人民檢察院的人民監督員人數為5人，地市級人民檢察院的人民監督員人數為7人，省級人民檢察院的人民監督員人數為9人。我國人民代表大會是國家權力機關，有權對一府兩院的工作實施監督，由人大代表擔任人民監督員對檢查機關直接受理偵查案件實施監督，正是這種監督權的具體體現。中國人民政治協商會議是我國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式，依據中國共產黨同各派和無黨派人士“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”的方針，對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，并通過建議和批評發揮民主監督作用。人大代表和政協委員由選舉產生，具有廣泛的代表性，可以集中代表人民的要求。新一屆的人民監督員由人大主任和政協主席共同頒發任命證書。被任命的人民監督員名單應登報通告，曉諭社會。

在人民監督員的任期上，可以縮短為一年，這既可以避免過長的任期影響到人民監督員的工作和生活，也避免長時間的任期帶來的負面因素。單純從操作的角度看，人民代表大會和政協會議一年召開一次，既可以總結上一年人民監督員工作的情況，也可以產生新一屆的人民監督員，在人民代表和政協委員集中開會期間就可以完成組成工作。

（二）監督案件范圍方面的完善

在監督案件的范圍上應該擴大。隨著試點工作的開展，在取得經驗和實效的基礎上，最高人民檢察院應該積極向國家立法機關提出立法建議，制定具有法律地位的《人民監督員法》，將人民監督員監督案件范圍擴大到普通案件上，體現程序公正的要求。

（三）人民監督員是否能夠調閱與案件有關的材料和證據方面的完善

可以規定，人民監督員為了準確掌握案情的需要，經檢察委員會同意，可以調閱與案件有關的材料和證據，但是不得對外泄露與案件有關的材料和證據，否則將免除其人民監督員職務。

（四）人民監督員表決意見書的效力方面的完善

人民監督員只是對檢察權實行監督，并不是國家的執法機構，因此人民監督員的表決意見書，經過檢察委員會認同的，有法律效力；沒有經過檢察委員會認同的，沒有法律效力，僅具有“建議”上的效力。

（五）監督方式方面的完善

在監督方式上應該采取事后監督。采取統一事后監督的方式，既可以避免人民監督員與檢察機關獨立行使檢察權的法律規定相沖突，也可以及時保護犯罪嫌疑人的合法權益。事后的救濟渠道同樣能夠達到制約、監督檢察機關司法決定的效果。在人民監督員實施監督啟動程序上，采取申請開啟和依職權自行開啟。對人民監督員認為檢察機關逮捕、不起訴、撤銷案件不當的決議，雖然不能必然改變檢察機關原決定，但在程序上可以規定，作出原決定的檢察機關開啟檢察委員會討論程序，檢察委員會討論后維持原決定的，人民監督員可以在五日內向上一級檢察機關復核，開啟復核程序，上級檢察機關應在十五日內給予答復，使外部監督行之有效地轉換為內部監督。

（六）人民監督員監督工作保障方面的完善

人民監督員應該有常設的辦公室。人民監督員在執行監督職務所需的費用，應列入政府的預算范圍，并作為專款撥給檢察機關。人民監督員有工作的，由原單位照發工資，檢察機關應給予一定津貼；沒有工作的，檢察機關應按照職業檢察官的收入比例按日計發報酬。這樣可以有效地調動人民監督員監督工作的積極性，肯定和尊重人民監督員的勞動。2004年2月，湖北省委省政府決定，人民監督員在開展監督工作中所需的經費列入財政預算，由各級財政部門核撥，使該省各級檢察院的1457名人民監督員履行監督職責有了經費保障。另外，人民監督員所在單位應該積極配合人民監督員的監督工作，不能以工作任務繁重為由，設置各種障礙，阻撓人民監督員參與監督工作。

人民監督員制度的完善和發展還有一個漫長的過程，相信經過深入總結經驗和廣泛調查研究，由國家立法機關出臺相關法律，落實人民監督員制度的相關配套制度，實現人民監督員制度的規范化、法定化，這項制度必將在司法實踐中發揮它應有的作用。

注釋：

1.人民監督員制度：是指在檢察機關查處貪污、受賄、瀆職、侵權等職務犯罪過程中，由通過機關、團體、企業事業單位推薦產生的人民監督員，依照一定程序對檢察工作實行監督的制度。

2.職務犯罪：是指國家工作人員及在非國有單位從事與公共利益相關的職務活動的人員，利用職務上的便利進行違法活動，或者濫用職權、玩忽職守、放棄職責或者進行其他瀆職活動，破壞國家對職務行為的管理，致使國家、集體或者社會公眾利益遭受重大損失，依法應受刑罰處罰的一類犯罪行為的總稱。

3.公訴權：是國家主動對犯罪進行追訴的一種刑罰請求權。

4.制約：指出于確保事物的健康存在，發展的目的而建立的檢查、評判、取棄及與之相應的整套機制。

5.證據：證明案件真實情況的一切事實。

參考文獻資料：

①樊崇義：“人民監督員適度是一項有生機和活力的適度”《人民檢察》2004年第二期

②趙永紅：“公訴權制約研究”《中央政法管理干部學院學報》1999年第4期

③孟德斯鳩：《論法的精神》（上）1979年巴黎加爾涅•弗拉馬里翁出版社

④孟德斯鳩：《論法的精神》（上）1979年巴黎加爾涅•弗拉馬里翁出版社

⑤袁志：“人民監督員制度與日本檢察審查會比較研究”，正義網網址：/zyw/n98/ca179602.htm。

⑥袁志：“人民監督員制度與日本檢察審查會比較研究”，正義網網址：/zyw/n98/ca179602.htm。