我國法官制度發展完善研究論文

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我國的司法體制改革進入了一個新的時期，法院隊伍、審判方式、司法程序以及職業化建設等諸多方面的改革面臨選擇。在探索的過程中，有必要澄清一些觀念，統一部分認識，奠定必要的理論基礎，這對于在現有體制下，通過自身的呼吁和努力，創造較為有利的輿論環境，為司法改革的深入發展勢必產生不可估量的作用。其中，關于法官制度的完善既是貫徹社會主義法治理念的必嚴要求，也是構建公正、高效、權威的社會主義司法制度的基本保障。

法官制度是國家司法制度的重要組成部分，是否有完備的法官制度是國家法治化程度的判斷標準之一，其前提和基礎就是法官的職業化問題。所謂法官的職業化，主要是指法官之所以為法官的資格、條件是什么，他們的選任標準和程序是什么，這些資格、條件、標準和程序是否有助于法官獨立地行使國家的審判權，[①]進而推動公正、高效、權威的司法制度目標的實現。遺憾的是，我國長期以來缺少關于法官制度的基本構建，雖然1995年《法官法》的頒布施行規定了例如法官的任職條件、考核、培訓、工資保險福利以及退休等內容，向著真正意義上的法官隊伍職業化建設邁出了重要的一步，不過，客觀分析，其不夠全面、起點偏低、缺乏理論支撐、難以形成完善的體系，部分規定有欠科學性，反而形成了制度上的瓶頸。

一、當前我國法官制度存在的問題

（一）法官的任職

1、任職資格。法治水平相對較高的國家，對法官選拔制度無不采取十分嚴格的態度。英美法系國家和大陸法系國家的側重點不盡相同，英美國家的初任法官都是資深律師，大陸法系國家的初任法官則需要經過較長時間的考試和培訓。[②]我國多年來進入法院的方式是大中專院校畢業生畢業后分配進入法院擔任書記員（還有少部分的軍轉干部），經過一定的年限或法院系統內部的考核后晉升為法官。1995年《法官法》對法官任職資格的要求，仍未大幅度提高，等同于甚至低于對國家公務員的要求；在年齡上，只要求“年滿二十三歲”；在專業知識和專業素養方面，只要“高等院校法律專業畢業或者高等院校非法律專業畢業具有法律專業知識，工作滿二年的”，都可以任命為法官。

而對于在《法官法》施行前不具備這一條件的審判人員，還可通過培訓，以培訓的方式解決審判人員的“法律知識”問題。從2002年開始，書記員晉升為初任法官必須通過國家統一司法考試，總算是有了一個統一的門檻。[③]可是把住了法官的準入關，但如果沒有進入法院大門即使是通過了司法考試，也不可能進入法官的行列，所以實際上能否進入法院工作成為能否當上法官的最重要條件。一方面是各大學不遺余力地培養著大量法科畢業生，一方面行政性的人事編制和錄用程序很少量的吸收人力資源[④]，晉升法官的選擇余地局限在法院內部。2002年，最高法院提出法官職業化建設的總體規劃，將全國法院系統工作人員分為法官、法官助理、書記官、司法行政以及司法警察五大序列，面向社會從符合條件的人員中選拔法官。此項改革設想無疑會極大地推動我國法官制度的建設步伐，但在具體實施過程中還存在許多的障礙。比如，法院現有冗員的安置問題，錄用法官的身份問題，與律師等行業待遇差距無法吸納優秀人才的問題，幾大序列之間的流動問題，等等。

2、法官編制。根據最高人民法院近期公布的數字，我國法院系統現有正式在編人員約31萬，其中具有審判職稱的法官21萬左右，而真正從事著審判工作的僅有15萬左右。簡單的討論我國的法官人數在總人口中所占的比例與其他國家的橫向比較沒有太多的實際意義。各國的司法制度和法律傳統不盡相同，美國有發達的審前程序和ADR糾紛解決機制；德國的法院體系層次細密、機構龐雜；日本社會歷來有厭訴傳統故而案件的數量有限。單純從數量上看，八千分之一的人口比例與每個法官人均每年30、40個案子相比效率偏低，但是這并沒有考慮到地區差異，東西部不平衡的因素。在經濟較發達地區和中心城市，法官每年審判的案件數量幾倍于西部地區的法官，甚至有的法官最多需要承辦七、八百件，如此算來法官的人數就遠遠不夠了。具有法官職稱卻不從事審判工作或者根本不能從事審判工作的人員在法院隊伍中占了大量的比例是審判資源的極大浪費，如何理順這一問題，使法官真正成為“法官”是必須解決的課題。雖然法官任職的條件失之于寬松，但法官員額的增加并不能由法院自主決定，[⑤]法院錄用一名法官和錄用一名后勤人員從國家定編的角度講性質都是一樣的。按照目前組織人事制度，法院改革可以確定法官員額，可以將不從事審判的法官職稱免除，但不可能擴大法院的編制，不可能讓這些失去法官職稱的人員“下崗”，這是司法權行政化一個基本表現。

3、法官等級

我國于1998年評定了法官等級，從首法官到初級法官共分為四等十二級，如此的劃分與其說是法官等級的確立，還不如說是行政級別的改頭換面，行政化和官僚化問題并沒有實質的改變。從設立的目的上講，法官的等級是法官個人身份與地位的象征，也是能力的證明標志，等級越高的法官應當越博學多才，判斷是非的能力也應該越強，任法官職務時間的長短對于培養法官的能力幫助在通常的數學統計上是成正比的。但目前的評定辦法并不是主要以任法官職務的時間長短和業務能力為依據，評定標準的基礎是行政職級的年限與現任的行政職務。同一級法院法官的職位是從院長一直到助審員的等級序列設置的，而且每一個職位均有與之相對應的行政級別。法官職業不同于行政機關或軍隊，是一種反等級的職業，這種細密、繁瑣的等級制度并不利于法官的獨立品格。在法院內部對待考核、評定、晉升、工資獎金核發等等更習慣稱呼某某人是處級審判員、科級審判員，難道一個正局級審判員比一個副科級審判員在判決書的署名上效力更高嗎？賀衛方教授曾尖銳的指出“目前推行的這一套法官等級制度在追求與行政官之間區別的背后，顯示出制度設計者既想表現行業特殊性，卻又難以超越行政管理的慣常思路的尷尬情形”[⑥]是有一定道理的，至少在現階段法官等級制度的設置形式上的象征意義要遠遠大于實質上的意義?？陀^的說，我們的法官等級制度空有法官等級劃分的形式，而缺少象英美法系國家法官的精英型選拔和平等性待遇，也缺乏象大陸法系國家高淘汰率培養和嚴格職業技能訓練的內容精髓。

（二）法官的待遇

我國法官總體待遇普遍很低，這是理論界、實務界早就在大聲疾呼的現實存在，其引發的弊端也被無數次的反復論證，應該說已不是什么新鮮的話題，不得不提是因為這是建設我國法官制度重要的物質基礎。

1、薪金制度?！妒澜缢痉í毩⑿浴访鞔_指出：“法官的薪金應當得到充分的保障，以與他的地位、尊嚴、職務、責任相適應。”世界各國法官的待遇體系主要有兩種形式，一種是直接以法官自己的等級為主要的參照標準，如德國法官采取獨立的和公務員不同的系列法官工資表，工資額相當于公務員的兩倍。另一種采用先確定法官職務再和行政公務員相對應的形式，如英國高等法院法官的年薪最低為32，000英鎊，大法官的年薪與首相一樣；美國聯邦法院系統最高法院首法官的年薪超過62，500美元，與副總統相當；巡回上訴法院法官的年薪約為42，500美元；初審法院法官的年薪約為40，000美元；州法官的收入僅略低于聯邦法官。[⑦]不管采取什么形式，其中最基本的共同點就是都能夠保障法官在各國當地的社會經濟條件下過上穩定而體面的生活。當然，我國的經濟發展水平的相對落后，造成的不僅僅是法官薪金水平的普遍低下，全體公務員的總體收入水平也很低，這不是僅靠司法體制改革就能夠解決的問題，需要對國家的人事制度、分配制度、稅收體制等方面進行全方位、深層次的綜合性體制改革。但是，在前些年社會上熱烈討論的“高薪養廉”到逐漸已經成為了較普遍共識的今天，這個發展的方向應該是毋庸置疑的。單就我國法官的薪金來講，與行政級別掛鉤導致總體水平很低，與法官的職業地位極不相稱。而且，我國實行法院財政與地方財政一體化，法官的物質待遇完全是當地經濟發展水平的反映，還造成了法官薪金的區域差異。

有資料顯示，我國東西部地區經濟發展水平的差距有加劇的趨勢，優秀法律人才，特別是通過國家司法考試的公、檢、法等機關的公務員辭職的比例在不斷升高，很多從西部流向東部，更加劇了法官素質的區域不平衡。另外，法官隊伍內部的薪金體系也不夠合理，在絕對標準偏低的情況下差距較大。以北京為例，在2004年7月全市公務員工資制度改革之前，法院審判人員（包括書記員）的收入除固定的工資以外，與辦案數量和質量掛鉤的獎金是一項比較重要的來源，并且在案件數量多的法院，這部分獎金要遠超過工資。但在改革以后，所有的公務員工資完全與行政級別掛鉤，取消了結案獎金等激勵機制，造成低行政級別的法官收入大幅度下降。應該說，法院審判工作的特點并不同于一般的行政單位，基于法官的獨立性特質，法官相互之間都是平等的，其工作價值都是相同的，分明的等級容易導致下級法官過分遷就上級意見，喪失級別獨立，薪金的過大差距對于保持隊伍穩定和獨立行使審判權并不有利。

2、非薪金待遇。法官收入的唯一來源應該只能是他的薪金，除了國家提供的工資，只有配套提供完善的其他物質待遇才能夠保證法官過上穩定而體面的生活。世界各國幾乎都毫無例外的在醫療、住房、社會保險、交通等方面給予法官高于一般公務員的待遇，特別是法官的退休待遇始終成為約束法官在職期間行為的重大利益目標。很難想象，當一名法官還要為分上一套兩室一廳的住房或者為了報銷幾百塊錢的藥費東奔西忙的時候，他怎么可能全身心的投入到審判工作之中，怎么可能要求他為了司法公正而獨善其身。法律學科不同于一般的社會學科，早在17世紀英國的柯克大法官就說過：“法律是一門藝術，一個人只有經過長期的學習和實踐，才能獲得對它的認知?！辈荒芊裾J，法官的法律素養、社會經驗和權威性是隨著年齡的增長而增長的。德國法官法規定，聯邦最高法院法官退休年齡是68歲，其他法官是65歲；在日本，高等法院、地方法院和家庭法院的法官可以工作到65歲，而最高法院和簡易法院的法官退休年齡是70歲；英美法系國家更是實行法官終身制。隨著醫學的昌明，一名耳順之年的法官，其身體基本都依然健朗，而且很可能是其知識水平、社會經驗、審判技巧最成熟的階段，威德聲望也達到了自身從未企及的高度。好容易培養出的優秀法官，可這時卻不得不面臨退休，職業生涯不得不戛然而止，實在是法律人才、法律資源的極大浪費。

（三）法官的約束

現代法治國家在某種意義上說就是建立在對法官的權威和公正的信賴的基礎之上的，離開了對法官的信賴，對司法制度的信賴也就不復存在了。法官首先是人，“人是其自利的理性最大化者”，[⑧]一旦自利的性格與公共權力相結合，其產生的危害是可想而知的。所以，必須要對法官進行約束，必須有相應的制度保證約束的順利實施，這是法官制度的重要組成部分。我們一般講對法官的監督，筆者認為這只是法官約束的部分含義，是對約束的狹義理解。約束不僅僅是監督，更是制約、是管理、是激勵，是評價，是制度性的、動態的、有具體可操作性的實踐過程。

1、監督。這里所討論的監督問題，指的是對于每一個法官個體也就是對人的監督的問題，因為歸屬在法官制度的范疇內，所以并不涉及包括審判監督、行政監督等其他意義上的監督問題。從監督主體來劃分，對法官的監督不外乎內部監督和外部監督兩種形式。在我國，外部監督一般是指人大的監督、檢察機關的監督、行政機關的監督和人民群眾與社會團體的監督，最主要的方式是黨內監督，除黨內監督之外的監督方式基本被虛化。黨內監督，是具有中國特色的組織領導形式，實踐證明這是長期以來行之有效的監督制約機制，但客觀的說，它并不是包治百病的靈丹妙藥，仍存在相當的局限性。同時作為我國憲法明確規定的國家法律監督機關，人民檢察院所承擔的監督職能和作用又一直得不到切實的貫徹，這樣就造成了法院平時沒人管，出了事情誰都管的局面。對于作為國家的審判機關的法院的監督是關乎依法治國方略成敗的頭等大事，豈能沒有一套完整的以法律形式固定的、切實可行的措施加以規范。還有內部監督，其實質是黨內監督系統在法院內部的派出機構，名為監督，很多卻流于形式，遠沒有切實發揮其應有的作用。以社會主義法治理念觀之，我國關于對法官的監督，意識上始終還停留在對一般黨員干部的管理的層面，并沒有充分認識到作為被監督的法官是一個特殊的群體，這個群體整體素質的優劣直接影響我國法治建設的進程，對這個群體的監督的制度有效與否是我國司法體制改革成敗的關鍵。

2、考評。如果說監督是針對法官的職業操守，目的是約束個人行為的話，那么法官的考評則是針對法官的業績而言，目的是提高法官的審判業務水平，建立完善的業績評價標準體系。我國現行法官考評機制主要仍然是行政化的考評方式，對法官的考評套用公務員的考評標準，主要從“德、能、勤、績”四個方面進行評定?？傮w來說，“德、能、勤、績”目前真正能夠較客觀衡量的只有“績”，標準就是結案數和結案率。根據法社會學中的“撒夫爾定理”，訴訟發生系數與經濟發展指數是成正比的。你不能說一個經濟較發達地區案件數量很多的法院的法官，他的工作成績就一定比另外一個經濟相對落后地區案件數量較少的法院的法官要好。結案率的標準雖然可以對提高審判效率起到一定的作用，但是不能忽視由此而帶來的一系列問題。年底控制收案，虛報審結數字，違反法定程序突擊結案，這樣的情況在個別地區仍然存在?？傮w來說，當前的法官考評基本沒有擺脫群眾評議加領導拍板的模式，行政領導的個人好惡往往左右考評的結果，主觀性色彩過于濃厚，人際關系和利益糾葛成為決定性的因素，既不客觀，也不公正。

3、懲戒。懲戒是監督和考評的結果，監督和考評是懲戒的目的，懲戒與它們之間是密不可分的關系。雖然我國《法官法》以立法的形式規定了這部分的內容，但仍然缺乏必要的實質要件。不管是懲戒、監督還是考評，首先都必須有明確的實施主體，即一個固定的組織機構來進行。世界各主要法治發達國家，基本都遵循法官的懲戒處分不得由行政機關施行的原則，建立由法官或者由法官和其他人士組成的懲戒組織；建立司法式或準司法式的懲戒程序；側重保護被懲戒法官在程序中的各種權利，公平地聽取雙方證據和陳述等，大致有三種具體形式：一種是法院自己作為法官的懲戒機構，上一級法院負責審理下級法院的懲戒案件，像日本和德國以及美國的一些州，他們在最高法院內部都設有專門的機構，如德國的“紀律懲戒法庭”。一種是美國聯邦所采取的司法系統的管理機構（司法行政決策機構）行使法官懲戒權，其在各巡回區上訴法院依法設立“司法委員會”，成員是地區法院法官和上訴法院的法官。還有一種就是法國的模式，由國家設立專門的司法委員會，兼管法官懲戒事務，組成人員由總統、司法部長、法官、檢察官等人員構成?？梢钥闯?，不論采取哪一種形式，都是由一個獨立于當事法院的機構來處理法官懲戒事務。在我國，現行法官懲戒制度是從我國黨政機關統一實行的“紀檢監察制度”基礎上照搬過來的，法院內部設立紀檢或監察機構，隸屬于政治部（處），其主要職能僅僅是負責對舉報揭發的違法違紀線索進行初步調查，并不具備懲戒的決定權。其他包括對象的區分、審理程序、證據規則、證明標準等諸多方面都沒有明確的規定。

二、完善我國法官制度的設想

（一）嚴格法官任職條件

完善法官制度必須要建立起一直精英型、專家型的法官隊伍，改變當前法官學歷低、素質差、人數多、待遇薄、地位低的現狀，關鍵是把好法官準入的門檻。

1、減少法官編制。法官的天職就是審判，要把在法院中不從事審判工作但享有法官職稱的司法輔助人員和司法行政人員按照單獨序列進行管理。在確定法官員額的基礎上，對因法院內部工作變動暫時不從事審判工作的法官職稱讓與從審判的人員，在法官總體職位不變的情況下保證人員的合理流動。

2、細化選任資格的具體要求。重視司法對法律社會實踐的高度要求，從執業律師、檢察官中選任，促進法律職業者之間的良性流動，同時從各學科的法學者中精選出一定數量的法官的，來充實我國的法官隊伍。上級法院的法官主要應從下級法院的優秀法官中進行選拔，尤其高級法院以上應取消從自己招收的應屆畢業大學生中培養法官的情況。

3、提高對法律工作經驗的要求。僅僅規定從事二年的法律工作是不足以勝任法官工作的，從書記員過渡到法官需要思維方式的全面轉變，更需要審判經驗和社會閱歷的大量積累。只有培養任職能力與閱歷經過一定時間的磨合，才能具備一定的法律工作經驗。因此，在具備法官任職條件以后，應在法官助理等崗位進行鍛煉和培養，時間不應少于一年。

4、取消法官等級與行政級別的依附關系?？剂糠ü俚燃壍臉藴手饕獞罁ü俚娜温毮晗藓蛯徟袠I務水平，避免行政級別晉升帶動法官等級提高的現象。

（二）提高法官待遇

從法官的職業特征和職業需要來講，必須實現高薪制。正如美國哥倫比亞大學法學院院長戴維·李伯朗教授甚至直接講：“防止司法腐敗，首要問題是要給法官足夠的高薪，這既是滿足法官物質生活的需要，也是建立法官這一職業榮譽的需要?！?/p>

1、提高薪金待遇。在目前法官工資與其他公務員工資統一由地方財政支付的現狀暫時不能改變的情況下，應根據辦案數量和質量增加獎金激勵機制，同時提高法官津貼的標準。但最終的目標應當是，將法官薪金與公務員工資等剝離開，在公務員薪金待遇平均數額的基礎上提高一定的比例，由國家統一支付。

2、增加其他福利保障。對于法官的住房、醫療、養老等方面建立配套的保障機制，編入國家預算項目。切實落實帶薪休假制度，完善法官的人身保護措施。

3、適當延長法官的退休年限。根據法院級別的不同，可以將法官退休的年齡限制延長5至10歲，對已經退休的法官可以由本院聘任為審判委員會的專職委員，為重大和疑難復雜案件進行把關。

（三）健全法官約束機制

法官權威和公信力的來源是公正，而保證公正必須有一整套嚴密的、可操作性強的制度設計，使法官在享有職業尊榮的同時，也感受到違反職業操守可能導致的制裁壓力，從而約束法官的行為。

1、設立法官考評、懲戒委員會。這一機構應獨立于法院之外，可以設置為同級人大常委會的專門委員會，組成人員應具有廣泛的代表性，對同級法院法官的職業評價、懲戒和獎勵措施，甚至法官等級的評定和晉升提出獨立的意見。

2、實行法官彈劾制度。對于不稱職法官，可通過彈劾刻制予以免職。彈劾可由法官考評、懲戒委員會主持進行，經嚴格的法定程序，保證對法官彈劾案調查組織的中立性，并確保法官有申辯申述的權利。

3、建立法官地區回避和定期交流制度。我國《法官法》只對法官任職回避做出了規定，但對于地區回避和法官交流制度未作規定。實行地區回避和法官流動制度有有利于克服我國嚴重的地方保護主義，有利于加強法官業務交流，并且有助于法官在地方法院的合理配置，保障法官的嚴格執法。

法官制度，歸根結底是一種對人的管理制度。按照社會主義法治理念的要求審視我們當前的法官管理模式，不合理甚至是制度性的缺陷確實存在。我們黨在對干部的管理方面有著非常豐富的經驗，隨著社會的不斷發展，制度創新、理論創新的步伐要始終與社會的進步保持同步，“以人為本”、“科學發展觀”等理論思想就是在開放性理論體系的框架內不斷總結和發展起來的。在法治建設的過程中，法官職業的特殊性逐漸得到認識和肯定。而運用社會主義法治理念是正確認識法官職業的共性與特性，構建符合我國國情的法官制度的關鍵所在。前文所羅列的，筆者關于我國法官管理模式現狀的一些思考，沒有也不可能窮盡所有的問題和矛盾，只是管中窺豹式的提出一些問題，提供一個簡單的思路。在法官制度的建立和完善過程中，只要在立足于我國基本國情的前提下，不論是有選擇的借鑒大陸法系還是英美法系國家的成功經驗，抑或是創造性的改革創新，都必將會對我國法官制度的實踐起到積極的促進作用。

注釋

[①]吳春雷：《法官職業化對策之思考》，載《法學》2006年第9期，第22頁。

[②]孔祥?。骸堵殬I法官與職位法官——法官職業化的兩種基本模式比較》，載《法律適用》2003年第9期，第18頁。

[③]蘇力：《法官遴選制度考察》，載《法學》2004年第3期，第3頁。

[④]譚兵、王志勝：《論法官現代化：專業化、職業化和同質化——兼談中國法官隊伍的現代化問題》，載《訴訟法理論與實踐》2002年第2期，第132頁。

[⑤]孫建：《法官選任制度的構建》，載《法學雜志》2004年第2期，第73頁。

[⑥]賀衛方：《法官等級與司法公正》，載《法學》1999年第10期，第8頁。

[⑦]姚莉：《中國法官制度的現狀分析與制度重構》，載《法學》2003年第9期，第18頁。

[⑧]姚莉：《中國法官制度的現狀分析與制度重構》，載《法學》2003年第9期，第18頁。