環境損害公益訴訟發展研究論文

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【摘要】環境公益訴訟是當環境作為一種公共利益遭受侵害或有被侵害的危險時，法律允許公民或團體為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟包括民事、行政、刑事三種類型，環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益，它不要求原告與本案有直接利害關系。環境公益訴訟制度的內涵包括環境公益訴訟的制度化、原告資格的適當放寬、環境公益訴訟的受理范圍、舉證責任的分配、訴訟費用的分擔、建立原告獎勵制度、發展環保團體和防止訴訟濫用。

【關鍵詞】環境；公益訴訟；理論基礎；制度創新

一、環境公益訴訟及其理論基礎

公益訴訟出現于20世紀60年代，它通常被理解為以個人、組織或者國家機構為原告，以損害國家、社會或者不特定多數人利益（公益）的行為為對象，以預防、制止損害公益行為并追究公益損害人相應法律責任為目的，向法院提出的特殊訴訟活動。那么當環境作為一種公共利益（公益）遭受侵害或有被侵害的危險時，例如污染環境或者破壞生態等，針對這類行為所提起的訴訟就是環境公益訴訟。

環境公益訴訟是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不行為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。{1}這種訴訟并非一種獨立的訴訟類型與領域，而只是一種與原告資格認定相關的訴訟方式和手段，既可在行政訴訟中采用，亦可適用于民事訴訟程序。如被訴的對象是對環境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機關或其它公共權力機構，即為適用于行政訴訟程序的環境行政公益訴訟；如被訴對象是公司、企業、其它組織或個人，即為適用民事訴訟程序的環境民事公益訴訟。美國、英同、日本等一些國家已在立法上確認了環境公益訴訟制度。

環境公益訴訟的出現并非偶然，它是社會發展和政治法律思想革新的產物，有其深厚的法理基礎。隨著經濟社會的發展，人們之間的社會關系日益復雜，每個人的利益與整個社會的公共利益聯系更加緊密，隨著權利的社會化，“公益”和“私益”相互滲透，公益訴訟典型的以“私”護“公”的性質便符合這種趨勢?！坝捎诃h境侵害的原因行為往往具有社會有用性、價值正當性、合法性和不可避免性，這使得相關的實體法與程序法也難免打傷濃郁的社會性色彩。因此，論及環境侵權救濟的法理學基礎，須從社會法理著眼，而不是傳統的個人主義法理?！眥2}“從社會法理的視角看，由于環境法較多涉及社會公益，環境法是一種社會法。環境公益訴訟以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎?！眥3}

傳統的訴權理論以實體法上的權利為訴訟前提，只有當實體法上的權利受到侵害或威脅時，才能有效行使訴權。隨著訴權理論的新發展，訴權的內涵和外延得到拓展，“訴權發展成為基于訴訟程序法而產生的獨立權利。其基本理論依據是‘訴的利益’，即如果起訴人提起訴訟能夠產生其主張的利益聯系，則認為其享有訴權……據此，我們可以得出，即使被訴行為并未侵犯其權利，但為了維護與己相關的公益則可提起訴訟，環境公益訴訟中的訴權正是基于與己有關的環境公益。”{4}因此，在環境公益訴訟中，只要與原告相關的利益受到損害，原告就可以行使其訴權，以得到相應的司法救濟。

環境權作為一項新興權利的提出，也為環境公益訴訟提供了訴權基礎。環境權是指環境法律關系的主體有享用適宜環境的權利，也有保護環境的義務。環境權是一種對世權、基本人權，它涵蓋了個人、單位、國家及全人類所享有的環境權利。環境權一旦被剝奪和喪失，環境法律關系主體就不能繼續生存和健康發展。環境權既然作為一項權利被公眾所享有，即使按照傳統的訴權理論，環境公益訴訟也可以從環境權的角度找到行使訴權的依據。

二、建立我國環境公益訴訟制度的必要性

我國行政及民事訴訟制度對原告起訴資格有較為嚴格的限制。現行《民事訴訟法》第108條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”起訴資格必須“與本案有直接利害關系”，也就是說，提起的環境民事訴訟必須是那些人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這顯然對環境民事侵害的受害人十分不利。因為他們所遭受的環境侵害大多是“間接的”和“無形的”?，F行《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關1二作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！睆囊幎ū旧韥砜矗淦鹪V資格要件比起提起民事訴訟的資格相對要寬松些，只要原告認為具體行政行為侵犯了其合法權益，即具備了起訴資格的要件。然而，根據行政法的理論，作為《行政訴訟法》第二章規定的受案范圍的原告，應當是該列舉受案范圍內的行政管理相對人。也就是說，有資格提起行政訴訟的人，應當是行政管理相對人，即具體行政法律關系中的非行政機關的當事人。在這種情形下，如果在一個環境管理活動中，該具體行政行為并不對環境管理相對人的權益造成危害，卻對其他的公民、法人或者其他組織的合法權益造成了侵害。那么，按照上述行政法律理論或規定，這些受到侵害的居民、法人或者其他組織由于不是行政管理的相對人，因而就不具備起訴的資格。近幾年來，公民關于環境問題的行政公益訴訟逐漸增多，但均被法院以不具備訴訟主體資格為由而駁回，這方面有很多典型案例。

由此可見，在我國，無論是民事訴訟法，還是行政訴訟法，對于環境訴訟的起訴資格得規定過于嚴格，公民或團體提起環境公益訴訟的“門檻”被設置得過高。而代表環境公共利益的環保機關并不注重通過訴訟手段保護環境公益，因而環境公益訴訟制度并未真正建立。從我國環境問題的嚴重性、現行制度對環境權保護之不足、公眾參與及預防原則的客觀要求等多維度考察，建立環境公益訴訟制度已經成為保護公民環境權和環境公共利益的現實要求。{5}

1．行政權力保護環境公益之不足與環境問題的日益嚴重。我國長期以來實行的是國家環境管理這一單軌運行機制，通過各級政府的環境保護機關以國家名義和法律形式，全面行使對環境保護的執行、監督、管理職能，并對全社會環境保護進行預測和決策。在這種體制下，政府環境管理行政部門及其工作人員往往由于出于某種私利、誘惑、偏見、地方保護主義或屈從于某種壓力，不愿或不能實施保護環境權的行政行為。這時公民如果沒有環境訴訟權，侵犯環境權的違法行為就很可能暢通無阻?！艾F在眾多的政府行為對廣大范圍內的生態環境產生重大的影響，甚至影響到子孫后代的利益，例如攔河大壩的修建會造成河流兩岸的大規律的生態破壞，核電站的建設會造成不可預料的環境影響。因為這類環境方面的影響由全社會來承擔而并不直接對任何單個公民的利益，按照傳統的行政訴訟理論，便沒有人有資格對這類影響環境行為提起訴訟。這樣對這些最具危險性的政府來說但根本沒有監督的途徑?！边@種單憑行政管理而排斥公民參與的單軌運行機制使我國的環境問題呈愈演愈烈之態勢。

我國目前的環境污染與生態破壞已到了非常嚴峻的地步。由于不合理的開發利用資源或進行大型工程建設，使自然環境和資源遭到破壞，引起一系列生態環境與自然資源的破壞；大量的環境污染使環境質量下降，以致危害人體健康，損害生物資源，影響工農業生產。如此嚴重的環境危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受嚴重侵害，而且已成為制約中國經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。

2．公眾參與原則與預防為主原則的客觀要求。環境污染和破壞造成的損害具有廣泛性和社會性，單靠政府的力量不足以保護環境，必須借用民主觀念和公眾參與環境行政和環境司法過程來實現。1992年聯合國環境與發展大會上通過的《里約宣言》明確提出：“環境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理……應當讓人人都能有效地使用司法和行政程序……”。我國憲法第二條第三款的規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務”也確立了公眾參與這一原則。環境公眾參與包括環境立法參與、行政參與、司法參與。環境公益訴訟則是公眾參加環境管理、參與公害解決過程的一種重要制度，而不僅僅是一種單純的訴訟手段。公眾運用司法手段解決環境公害，必將增強其保護環境的意識和維護自身環境權的信念，這一增強同時也為環境公益訴訟的建立創造了良好的民眾基礎。因此，建立能夠吸收公眾參與環境管理運作的環境公益訴訟機制已成為現實的迫切需要。

環境公益訴訟是我國環境法另一重要原則“預防為主原則”的重要保障手段。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發生，只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能，亦可提起訴訟由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。在環境公益訴訟中，這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要，因為環境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環境公益遭受無法彌補的損失或危害。

3．國外環境公益訴訟制度之考察?，F代國家的環境公益訴訟制度以英美等國家最為發達，尤其是美同。美國對行政訴訟的原告資格規定得十分寬泛。它將原告資格限定為所擁有的權益是法律保護的以及政府行政行為對或將對原告造成“事實上的損害”。而且這種“損害”不僅僅局限于經濟或物質上的損害，還包括“美學、自然保護和娛樂”等價值的喪失或減損；不僅如此，只要存在損害就可以，損害程度無關緊要。美國《清潔空氣法》還首創了著名的“公民訴訟條款”，規定任何人都可以自己的名義依法對違法排放污染者或未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟，這里的公民訴訟兼備民事訴訟和行政訴訟的特點。公民訴訟權在美國被視為一項禁止權（即禁止非法排污權）或強制措施，公民被視為“私人檢察官”，與政府的執法職能相對應而存在，在實施環境法規中發揮著重要作用。英國的環境公益訴訟制度也比較發達。與美國直接將原告資格賦予公民個人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提起訴訟，他可以依法律賦予的職權或依當事人的申請而提起環境的行政公益訴訟。當事人如果要以自己的名義提起，需要征得其同意。而法國的越權之訴規定只要起訴人本人的精神或物質直接受到具體行政行為的侵害，就可以提起越權之訴。

與環境行政公益訴訟一樣，公民就環境民事侵權提起公益訴訟的原告資格在各國也普通呈現放寬與擴大的趨勢。私人為了維護公共利益而提起民事訴訟的現象正在世界范圍內出現，這種狀況被學者認為是民事訴訟今后最主要的發展方向。傳統的“本人直接受損害”的訴訟資格限制，已無法滿足涉及擴散利益、集團利益的環境侵害民事訴訟的需要，公民針對環境公益侵害而起訴的原告資格日益得到承認。美國聯邦環境法規和部分法規中的“公民訴訟條款”確認了公民以個人身份對構成公益妨害的污染行為，提起環境公益訴訟的資格。而英國在認識到傳統法律不足以阻止環境侵害之后，也修改了相關的法律規定，認可對于公益妨害受害者本人或通過檢察官均可提起訴訟。英國的《污染控制法》就有“對于公害，任何人均可起訴，，的規定。

三、建立我國環境公益訴訟的可行性

1．中國環境現狀及其管理。中國目前的環境狀況大家是有目共睹的，人為造成的環境污染和生態破壞已經相當嚴重，愈演愈烈的環境危機對人們的生活、身心健康造成了極大的危害。雖然局部城市的環境污染得到一定控制，但是整體的生態環境還在惡化并向農村蔓延。我國對環境的管理實行的是政府行政管理的單軌運行機制……“行政體制的紊亂和軟弱，行政監督的缺位與低效，及環境行政執法中的地方保護主義等所有這些因素，致使日益擴張的行政權力不僅未能有效地承擔起維護環境公益的重任，甚至它本身還構成了對公共利益的威脅。”{6}因此鑒于中國目前環境的狀況以及管理的失效，環境公益訴訟制度的提出可以改變目前公民起訴無門的尷尬狀況，對于中國目前環境狀況的改善以及環境管理方面的改進都具有重大意義。

2．“環境公益訴訟”的法律依據。環境公益訴訟目前雖然還沒有制度化，但是在相關國家法律及規定中已經做出了有關環境公益訴訟的規定，這為環境公益訴訟制度的建立奠定了基礎。我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”。該條規定中的“一切權利”自然也包括公民保護環境的權利，而其中的“通過各種途徑和形式”也應當包括“訴訟”這一途徑和形式。

2002年頒布的《環境影響評價法》第11條規定，專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。2005年11月23日，國務院常務會議審議通過了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，該決定提出，研究建立環境民事和行政公訴制度，決定還提出，發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。

3．有關環境公益訴訟的成功案例。2005年4月25日，律師陳岳琴起訴北京市園林局，要求其根據我國《城市綠化條例》第16條和相關強制性國家標準對華清嘉園綠化工程進行驗收，并出具綠化工程竣工驗收單。該案被告北京園林局出具的綠地率證明顯示華清嘉園小區的實際綠地率僅有16．3％與開發商售樓書上承諾的41％相差甚遠，與政府強制標準要求的底線30％也有差距。原告據此提出訴訟，后原被告雙方在商議后簽署了《和解協議》，被告北京園林局按照協議于2005年7月7日對華清嘉園小區綠地進行核查，并出具了《綠地驗收證明》，該行政訴訟案最終以和解的方式成功結案。該案被認為是中國環境公益訴訟成功第一案，開創了中國環境公益訴訟的先河。

4．公民環境法律意識提高和環保團體的發展。隨著經濟的發展和社會的進步，公民的環境法律意識也在不斷提高，人們不再僅僅滿足于物質生活的富足，也在逐步要求生存環境質量的提高。公民法律意識的提高作為法律發展的外部動力，也在積極推動著法律往更加完善的方向發展。隨著公民環境法律意識的提高，眾多的環保團體建立并發展起來，目前我國約有環保團體1600多了，比較著名的有中國環境科學協會、中國野生動物保護協會、中國可持續發展研究會、中華環?；饡⒆匀恢训?。賦予公民及環保團體訴訟的權利以維護環境公益是必須的，但是現有的制度卻無法實現這一需要，因此，有必要建立環境公益訴訟。

四、我國環境公益訴訟制度設計的構想

1．環境公益訴訟的制度化。建立環境公益訴訟制度，首先要在法律上對環境公益訴訟作出明確的規定。筆者同意以下三種方式一是由最高司法機關指定專門的司法解釋，規定環境公益訴訟的基本程序；二是通過水污染防治法、大氣污染防治法等環保單項法律的修訂，設立專門的環境公益訴訟條款；三是通過民事訴訟法、行政訴訟法的修訂，設定包括環境公益訴訟在內的公益訴訟程序。

2．原告資格的適當放寬。按照傳統訴訟法理論，只有與訴訟有直接利害關系的人才可以提起訴訟。但是由于環境侵害往往具有間接性、潛在性、廣泛性，環境公益的損害不一定與個人有直接的利害關系。根據《中華人民共和國環境保護法》第六條的規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。按照這條規定法律應當賦予國家機關、有關組織、公民個人以環境公益訴權。其中，特定國家機關為檢察機關；相關社會團體為環保類非政府組織；個人則是具有我國國籍、年滿18周歲且有完全行為能力的我國公民。

3．環境公益訴訟的受理范圍。環境民事公益訴訟范圍應主要限于行政機關根據“依法行政”原則不能直接干預的、損害環境公共利益的民事主體的行為；環境行政公益訴訟的范圍應在現有行政訴訟的受案范圍上，適當予以擴展?！搬槍Ρ辉V訟行政行為，我國目前僅限于具體行政行為，這在因環境公益而提起的訴訟方面是不充分的。抽象行政行為往往同公共利益的聯系更為緊密，對環境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環境公益的維護，因而應將其作為被訴對象，允許提起行政訴訟?！眥7}這樣，環境公益訴訟的原告就可以對侵害環境公益的不當行政行為，或者有保護環境公益職責的行政機關的不作為提起訴訟。

4．舉證責任的分配。（1）環境民事公益訴訟舉證責任的分配。民事訴訟中采用的是“誰主張，誰舉證”的舉證原則，但是在環境公益訴訟中被告相對離證據近，易取證，而且環境污染的案件專業性較強，如果由原告取證，會使其處于不利地位。因此，《最高人民法院關于<中華人民共和國民事訴訟法）若干問題的意見》第74條規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權事實予以否認的，由被告負責舉證。所以，環境民事公益訴訟的原告只要提出證明被告有污染行為的初步證據，而污染事實存在與否以及污染行為與損害結果之間是否具有因果關系等則采取舉證責任倒置由被告承擔。公務員之家

（2）環境行政公益訴訟舉證責任的分配。《中華人民共和國行政訴訟法》第32條規定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的這句和所依據的規范性文件。在環境公益訴訟中，被訴的具體行政行為由被告負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的有關程序或民事上的事實應根據具體情況由原告和被告分別承擔。公務員之家

5．訴訟費用的分擔。我國目前實行訴訟費由原告方預付，判決生效后由敗訴方承擔的制度。在環境公益訴訟中，訴訟費用數目相當大，取證時也可能運用到技術性較高的方法，所需費用龐大，并且公益訴訟是原告出于對公共利益的維護而提出的，因此如果由原告負擔訴訟費用，則不可避免的會挫傷其積極性，不利于對公益的維護。

關于環境公益訴訟的訴訟費用，我們可以把民眾的環境公益訴訟列入《人民法院訴訟收費辦法》第26條原告不預交案件受理費的范圍中。檢察院提起的環境公益訴訟，如果要承擔必要的訴訟費用的，由同庫支付。原告方是社會組織或公民的環境公益訴訟，原告敗訴的，其訴訟費用可通過兩種方式轉嫁：一是訴訟費用保險。二是成立環境公益訴訟基金會。從每件勝訴的環境公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為環境公益訴訟基金，同時，基金會還可以接納社會捐款作為基金來源。環境公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向環境公益訴訟基金會申請公益訴訟費用，環境公益訴訟基金會在接到申請后通過對申請的審查，認為提起的是環境公益訴訟，并有相應的事實和理由，就可批準。

6．建立原告獎勵制度。由于環境公益訴訟是對環境公共利益的維護，訴訟的受益人并不限于原告本人，并且環境公益訴訟的提起耗力耗時，原告可能需要承擔一定的訴訟費用，因此為了調動民眾提起公益訴訟的積極性，我們可以借鑒國外的做法建立原告獎勵制度，例如美國《反欺騙政府法》規定，敗訴的被告將被處以一定數額的罰金，原告有權從被告的罰金中提取15％—30％的金額作為獎勵。

7．發展環保團體。在我同，推動環境公益訴訟的發展需要大力發展環保團體，特別是發展非政府組織的環保團體。環保團體的建立與發展，可以激發民眾保護環境的熱情，環保團體本身作為環境公益訴訟的適格原告也可以充分發揮它的作用為保護環境出力。此外，公益訴訟的專業性、訴訟雙方實力的不對等以及訴訟的持久性更需要律師這一法律職業人的參與。能站在公共立場對社會不斷提出問題的律師被稱為“公益律師”。公益律師的參與使得公益訴訟在制度、政策的制定和運作方面的影響大大增加，公益律師的專業操作和律師在社會生活中的特殊地位和影響，有利于實現通過公益訴訟影響未來的公共決策的目的。正是通過公益律師的參與和努力，公益訴訟不僅實現了私權利的救濟，而且還成為與政府和企業對話的契機和場所，成為號召民眾關注和維護自己切身利益的旗幟。{8}

8．防止訴訟濫用。由于環境公益訴訟擴大了原告的范圍，在舉證、訴訟費用等方面的規定也方便了原告提起訴訟，這就存在濫訴的可能。為防止濫訴，可以建立行政先置程序，即起訴人在提起環境公益訴訟前，先向相關行政主管部門進行舉報，行政機關在法定期限內未做出決定并及時采取措施，公民或其他有權主體可以自行提起環境公益訴訟。對于原告濫用訴權而導致被告遭受損失的情況，原告應為此承擔相應的侵權責任，賠償被告的精神損失和物質損失。行政先置程序和侵權責任制可以有效的防止環境公益訴訟的濫用，避免司法資源不必要的浪費。

【參考文獻】

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