論行政法問題反思與重構

導語：論行政法問題反思與重構一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:中國的行政法治建設取得了巨大的進步，但仍嫌不足并有待完善。本文從行政立法、行政組織法、行政行為法、行政程序法和行政監督法五個方面，對中國的行政法制度，進行了具體的分析和檢討。提出中國行政法制度所存在的主要問題，并進一步論述了具體制度的構建或重構。

關鍵詞:中國行政法問題反思與重構

行政法作為憲法的實施法，調整著廣泛而重要的社會關系，其與國家權力、公民權利息息相關，擔負著保障行政權的有效行使和保護公民、法人和其他社會組織的合法權益兩方面的法律使命，在我國的法律體系中有著極其重要的地位。但是，中國行政法發展起步較晚，加之社會的迅速發展進步，各項制度突顯出諸多不足之處，在此有必要對中國行政法制度進行認真的反思和檢討。

一、中國行政立法制度目前存在的主要問題反思

我國當前的行政立法的數量、質量明顯有所提高，并達到了一個新的水平。但由于我國正處在新舊體制轉換時期，立法工作難免受到經濟發展程度、社會歷史環境、封建主義殘余觀念、全民族的民主與法治意識水平、社會管理事務繁雜、行政立法主體較多、立法者的知識素養等方面因素的影響，從而使我國現行的行政立法存在著一些問題。基于“實現和增進公民基本權益”、“依法立法”和“法制統一”這樣的國際社會普遍認同的行政立法的基本原則的角度[1]，考察我國行政立法法的現狀，目前主要存在以下主要問題：

（1）立法的統一性在個別領域正在遭到破壞。立法的統一性指的就是符合憲法。具體地說，首先是一切法律、行政法規和地方性法規的內容都要符合和服從憲法規定的原則；其次是一切法律、法規都要與憲法保持協調的關系，要隨著憲法或其中某些條款的制定、修改或廢止而相應地制定、修改或廢止；再次是最高國家行政機關和一定的地方國家權力機關必須按照憲法規定的立法權限行使立法權，而不能超越。法制統一的這一憲法原則，在《行政處罰法》關于處罰設定權的規定方面得到更進一步的明確規定?！缎姓幜P法》是全國人民代表大會根據現行憲法的有關規定制定的，是我國行政處罰領域關于行政處罰的設定和實施方面法律效力層級最高的一個規范性文件，處于基本法地位。但是明顯違背《行政處罰法》的《國務院關于勞動教養的決定》及《補充規定》，直到今天也未通過法律程序予以廢止，依然有法律效力。這不僅是對立法統一性的破壞，更是對有法必依的社會主義法治要求的破壞。

（2）有些法律規范的條文自相矛盾，適用的結果反而侵害了公民的基本權利。行政法規范由于多數是由行政機關代表國家、以國家名義確定的人們行為的準則，其與公民的利益最為密切相關，因此在制定規范時，對規范條文的語言使用應有特別嚴格的要求。然而，現行的行政法規范在語言的使用上距立法的語言要求確有一定的差距，有些規范條文在表達上甚至存在著嚴重的問題。這種自相矛盾的規范條文在實踐中的危害是相當大的，因為適用的結果往往導致拆遷當事人的申請裁決權和起訴權等憲法所賦予公民的基本權利被剝奪，理論上不僅與“實現和增進公民基本權益”、“依法立法”的行政立法原則相悖，實踐上也損害了政府的“法治”和“公正”形象。

（3）規范的清理工作明顯滯后。行政法規范的清理，是指我國有權制定行政法規范的國家機關，在各自的權限內對過去所的行政法規和規章進行審查，確定哪些法律、法規、規章已全部或部分

不適應現實需要，應予以全部或部分廢止；下位法律規范是否與上位法律規范存在抵觸，發現抵觸，應盡快修正；同一層級的法律規范之間是否有不合諧或相互矛盾處，要力求合諧并消除矛盾。對行政法規范進行清理的目的在于克服現行立法的混亂，防止一些國家機關和個人利用過時的或互相沖突的法規作為其違反或規避現行法律規范的借口或根據，保障改革開放和市場經濟建設的健康發展。而我國行政法的清理工作，明顯存在著法律、法規、規章的修改、廢止的速度跟不上立法速度。任何法律、法規、規章都應隨著社會政治、經濟、文化等實際情況的變化而不斷發展變化，適時地進行立、改、廢；下位法律規范則要與上位法律規范適時地保持立、改、廢的一致。這是法的穩定性與適時變化性的辯證統一，也是社會主義法制統一原則的必然要求。

依法行政的前提條件是要有法可依，而“可依”的法必須要統一、明確，互不抵觸，“必依”時正確適用法律才有保障，從而實現國家的行政目標。針對行政法目前存在的問題，在此建議：①中央立法機關應根據“依法治國”、“尊重和保障人權”的精神，通過立法程序，立即廢止《國務院關于勞動教養的決定》這種限制人身自由的行政法規。②有立法權的國家機關應依據“維護憲法和法律的尊嚴”、“維護國家法制統一”的政策方針，組織力量，制定規劃，加速法規的清理工作。尤其我國目前正進行國家行政機構體制改革，原有的中央政府各部委或改組合并，或取消，作為行政部門規章這一層級的立法主體和執法主體均已發生了重大變化。為順應這種變化，就必須盡快理順行業管理關系，加速行政規章的清理工作，以保障機構體制改革順利、深入地發展。③憲法中關于法律位級的效力原則、法理學中特別法優于普通法、新法優于舊法的思想原則應當以司法解釋的形式作出明確具體的規定，如此，對于正確適用法律才能產生法律性的指導作用。④注重立法技術方面的研究，在追究法律責任方面既要明確具體，又要避免疏漏；在具體規范的表述方面，一定要注意邏輯關系的運用，在立法上是有積極意義的。

二、關于行政組織法存在的問題及重構

行政組織即行政主體，依照憲法的規定,行政機關是權力機關的執行機關,它必須遵循職權法定的原則,而不能行使法律沒有授予的權限。這部分內容在行政組織法中以性質、地位、職權、職能等表現出來。行政組織法還要對行政機關的機構設置和相互關系，行政機關的層次與規模、編制與人數，行政機關的成立、變更和撤銷的程序等作出規定。這些都由行政組織法加以規范，以避免主觀隨意性。我國目前已有兩部重要的行政組織法，即《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中的地方政府組織部分。這兩部法律對規范國務院和地方政府的職能和組織，起到了重要的作用。但多年的實踐也證明,長期以來,我國行政機關職權不清、政府職能轉變不力、機構臃腫、人浮于事、編制膨脹等問題始終未能解決。對我國行政組織法的現狀進行了分析，行政組織法制度存在以下主要問題：

（1）行政組織法制度不夠系統、完備。行政組織涉及整個國家行政組織體系，包括行政機關和行政機構的縱的系統和橫的結合。因此，行政組織法體系應包括不同層次、種類的法律規范共同構成統一、協調的系統。但我國現有的行政組織法距建立完備行政組織體系的要求相去甚遠：①在中央政府組織立法方面，除了《國務院組織法》、《國務院行政機構設置和編制管理條例》外，缺乏對國務院各組成部門、直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構和議事協調機構等統一的組織法和組織條例。②尚未確定一部調整中央行政組織與地方行政組織關系的《中央與地方關系法》，使有關中央政府與地方政府之間的行政職權的劃分和行使缺乏嚴格的法律規范。③在地方政府組織立法方面，除了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》外，缺乏對地方各級人民政府的組成部門、直屬機構、辦事機構等職能配置、機構設置和人員編制等的法律規定。

（2）已有的行政組織法制度不夠完善。現有的行政組織法未能按建立現代政府體制的要求和政府機構改革的運作架構，未能對中央到地方各級政府的職能權限、機構設置、人員編制和運行原則作出明確的、科學的法律界定：①有的行政組織法的內容過于簡單、粗疏：如現行的《國務院組織法》共11條，其中涉及國務院職權的規定僅有一條，而且這一條本身也沒有任何實質性的內容，只規定了“國務院行使憲法第八十九條規定的職權”。這不利于推進和保障國務院職能的轉變。②有的行政組織法的內容過于龐雜：如現行“地方組織法”將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府合而為一，使地方各級人民代表大會和地方各級人民政府這兩種不同性質的地方國家機關在立法內容上顯得過于龐雜。③有的行政組織法缺乏有效的監督條款，導致行政組織的職能配置、內設機構和人員編制方面的有法不依現象，違法者不必承擔法律責任，也沒有相應的機構進行監督。

健全和完善行政組織的法律體系，是一項復雜、艱苦的系統工程，需要從思想、理論、實踐幾個方面進行努力。加強對行政組織法的研究，掌握現代行政組織法的發展趨勢，將行政機構的組織、職能、編制法制化,加緊健全和完善行政組織方面的法律制度。在這一過程中,有幾個問題需加以注意：①機構的設置、界定和權能問題。這是我國目前存在問題較多的一個領域,例如國務院各部門的機構設置和權限劃分問題。法律沒有規定國務院的內部機構如何設置。由于缺少法律依據,實踐中普遍存在職權不清、權限交叉重疊的現象，造成資源的極大浪費。②編制問題。1982年國家機關工作人員數目曾縮減為1200萬，但僅僅過了幾年就迅速增加到了4000萬。對此，可以考慮單獨制定行政機關編制法，主要規范兩項內容：一是行政機關人員的總定員。每一年度經總理向全國人大報告總編制數后由全國人大決定,原則是總數逐年減少或持平,但不能增加,由全國人大控制總數。二是對編制的管理,要加強程序的控制?？梢砸幎ㄐ姓C關在內部調整人數時,要經歷編制的提出、審查、論證和批準的程序，尤其是論證程序。通過程序控制編制,并規定隨意擴大編制的法律責任。日本在這一方面有相當成功的經驗可資借鑒[2]。③公務員制度方面的問題。從廣義上說,公務員也屬于行政組織的范疇。各國對公務員的管理都是通過法律進行的。在我國，1993年國務院制定了《國家公務員暫行條例》。我國的公務員制度已經試行數年,積累了比較豐富的經驗,實踐也迫切需要進一步完善公務員制度。將《公務員暫行條例》上升為《公務員法》的條件應該說已經成熟。

三、關于行政行為法的面臨的問題及完善

行政機關依法行使權力，管理公共事務,直接或間接產生一定法律效果的行為,統稱為行政行為?；谛袨榈倪m用范圍,行政行為可以劃分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為即行政立法行為，上述以有所論述。具體行政行為又稱行政執法行為,其涉及的范圍更廣,法律制度也更多。下面略述適用較廣泛的法律制度及其存在的問題。

（1）行政處罰制度。行政處罰是行政機關對違反行政管理秩序的公民、法人和其他組織予以行政制裁的制度。1996年通過的《行政處罰法》確立了處罰法定、處罰適當和聽取意見等法律原則和程序,它適應了我國建立市場經濟體制的需要,將行政處罰納入了法制軌道,使我國成為世界上制定此項法律的少數國家之一?！缎姓幜P法》的頒布施行對我國行政法制建設意義重大,但這不意味著它完美無瑕。有學者從行政處罰法的立法觀念、時效及相關制度、簡易程序中的舉證問題、“一事不再罰”原則的內容、聽證制度的適用范圍及操作等方面指出行政處罰法的立法缺陷。這對完善行政處罰制度以及《行政處罰法》實施細則的制定均有一定的意義。

（2）行政許可制度。行政許可是行政機關根據公民、法人和其他組織的申請,以書面證照和其他方式允許其從事某種行為、確認某種權利、授予某種資格和能力的行為。作為一項法律制度,它發揮著維護經濟秩序和社會秩序、保護資源和生態環境、促進經濟發展、保障公民權利等多方面的功能,但是因其常與收費聯系而含有經濟意義,往往成為行政部門的生財之道。由于我國尚無統一的行政許可法,行政許可制度在適用范圍、實施機關、程序及監督等方面因缺乏有效的引導和控制而存在一系列問題,甚至出現了一定程度的混亂。因此，應當對許可的方式、程序作出統一的法律規定,以杜絕利用年檢、登記檢驗等措施收費的行為;嚴格限制許可適用范圍,嚴禁規章及以下規范性文件設定許可制度；加強監督，明確許可機關及被許可人各自的責任。

（3）行政強制制度。行政強制包括強制執行、強制措施和即時強制三項制度。在我國,由于法制環境落后，行政機關的決定很難得到執行，常常需要采取強制措施。在行政強制領域,現行做法是以申請人民法院強制執行為一般原則，以行政機關自行強制執行為例外。例外是指只有在法律授權的前提下，某一特定行政機關才在某一具體領域享有行政強制執行權，否則,就要申請人民法院強制執行。難點在于強制執行權如何在人民法院和行政機關之間以及行政機關系統內部進行分配比較合理，到目前還未有定論[3]。在行政強制措施方面,行政機關要取得行政強制措施權,一般也要有法律、法規的授權。這些制度共同存在的缺陷是法律、法規極少對這些權力的行使規定具體嚴格的程序,而程序正是這些權力合法、正當行使的基本保障。

四、行政程序法制度的反思與構建

行政程序法是規范行政機關為達到行政目的而必須經歷的步驟、方式、時間和順序等過程的法律規范的總稱。行政程序法大致包括三個方面的內容:一是行政立法的程序,二是行政機關作出具體行政行為的程序,三是對行政行為進行司法審查的程序。我國已經制定了《行政訴訟法》,司法審查的程序業已規范;行政立法的程序則由《立法法》規定。因而我國的行政程序法將以規范行政機關作出具體行政行為的程序為主要目標。鑒于中國目前對行政程序研究的實際狀況，制定統一的行政程序法尚有一定的困難。目前立法計劃是先就行政許可、行政強制和行政收費等進行單獨的立法，其中規范的重點是各類行政行為的程序，待條件具備和時機成熟時，再制定統一的《行政程序法》。1989年之后,我國行政立法成果顯著，許多重要的行政法律制度已經建立和健全起來。但我們也應該意識到，還有一些制度尚需要進一步建立和完善，中國行政法律創制的道路還很漫長。至于如何監督行政機關，使已經建立起的法律制度在實際生活中得到落實，使各級政府都能做到依法行政，切實保障人民權利，建設廉潔、勤政、務實、高效的政府，其任務就更為艱巨。

五、關行政監督制度現狀和存在的問題

行政監督是國家監督體系中最主要的組成部分之一，世界各國都有一套行政監督方面的法律制度。行政系統內部的監督,包括上級對下級的層級監督和行政系統內部的專門監督。我國《行政復議法》所建立的行政復議制度，可認為是層級監督的一種專門形式。一切侵犯公民權益的具體行政行為，除行政機關作出的行政處分或其他人事處分決定外，都可以通過復議途徑尋求救濟。不僅如此，公民、法人或其他組織認為行政機關侵犯其權益的具體行政行為所依據的規章以下的其他規范性文件不合法時,也可以一并提出審查申請。同時，在行政復議中,復議機關不僅可以對該具體行政行為的合法性進行審查,也可以對其合理性進行審查。在專門監督方面，由審計機關和監察機關負責專職的監督工作。已制定的《審計法》和《行政監察法》為審計機關和監察機關的監督行為提供了法律依據,并構成了專門監督的法律制度。

行政訴訟和國家賠償制度是司法監督的主要內容，它們是行政監督體系中最強有力的法律制度。行政訴訟俗稱“民告官”，是通過法院對行政機關的具體行政行為是否合法進行審查的制度。經過十年的實踐,我們也發現《行政訴訟法》存在許多問題,法律本身的預期意義與所產生的社會效果相比反差較大。實踐中，行政相對方不敢告、不愿告、“告也無用”、“民不與官斗”的觀念仍在流行。究其原因，現有的立法保障仍然比較缺乏。雖然近年來我國相應出臺了《國家賠償法》、《行政處罰法》等法律法規，加強了對行政相對方合法權益的保障和對行政機關行政執法行為的約束，但仍顯不足。最高人民法院頒布的關于行政訴訟法的司法解釋總結了十幾年來的實踐經驗，若能切實貫徹執行，將大大推動行政訴訟制度向前發展。

作為行政監督制度的另一個重要組成部分，國家賠償法建立的行政賠償制度是行政訴訟制度的繼續和發展。從實踐情況來看，國家賠償制度方面還存在較多問題，需要進一步的完善。這些問題主要有：①賠償范圍問題。關于國家賠償和補償的問題，盡量由國家承擔責任的嚴格責任原則，甚至結果責任或危險責任的原則已成為世界各國為之努力的共同目標。然而,我國的國家賠償法確立的是違法原則，這就大大地縮小了國家賠償的范圍。并且，在賠償范圍方面采取了列舉主義，這對于公民的權益救濟來說是不夠充分的。②賠償責任問題。現行國家賠償法所確立的違法責任原則,也不能說不符合我國現階段的國情。但從給予公民更加充分的救濟的角度出發,我們應對現行法有關違法責任的規定予以盡量寬泛的解釋。從立法的角度,我們應該為從違法責任原則向無過失責任原則的轉化而努力。只有這樣,才能真正實現憲法規定的對公民權利和利益的充分救濟,才能真正堅持和實施依法治國方略,最終實現法治國家的宏偉目標。③賠償不到位與懲罰性賠償問題。目前，賠償不到位現象較為突出：一是在賠與不賠之間，盡可能不賠；二是即使給予賠償，其賠償的額度也是極為可憐的，僅是一種象征性的賠償；三是一些賠償規定被架空。為了解決賠償不到位的問題,我們是否可考慮建立懲罰性賠償制度,加大賠償力度,即賠償數額應大大高于所造成的損害,從而防止和減少行政機關的違法侵權行為的發生。

結語

綜上所述，當代中國行政法制建設在立法、司法、執法、守法等諸多環境迅速變化、無限發達的新形勢下,無論從總體上研究,抑或從局部上探討我國行政法制建設的有關法律問題,都將是我國行政法制建設領域不容回避、不容忽視且亟待做更深層次研究的嶄新課題。因此，通過對中國行政法律制度的反思和檢討，以期建立和完善中國行政法律體系行政法制度，既要體現人民的意志和要求、符合社會發展規律，同時也應當是體現行政管理規律、有利于保護公民權利、提高行政效率的法律規范，從而提高立法質量，維護法制統一。

【參考文獻】

①王學輝：《市場經濟條件下行政法學的新視野》,載于《現代法學》,2000年第6期。

②呂風太等著：《編制法研究》,科學出版社,1992年12月版,第27-84頁。

③龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，1995年版，第325頁。

中國行政法制探微》，載于《求是學刊》，1999年第4期，71-73頁。

⑤應松年、薛剛凌：《行政組織法與依法行政》，載于《行政法學研究》，1998年第1期，第18—19頁。

⑥羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社,1996年版，66頁。

⑦楊海坤、黃學賢：《中國行政程序法典化》，法律出版社,2000年，17頁。

⑧應松年：《中國走向行政法制探索》，中國方正出版社，第347頁。

⑨曾麗潔：《市場經濟與中國行政法律制度的模式》，載于《湖北大學成人教育學院學報》，2002年4月第20卷，第2期，7-10頁。

⑩丁邦開：《21世紀中國行政法的改革與發展趨勢》，載于《上海財經大學學報》，第3卷第4期，35-40頁。