小議司法建議的法律成果

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司法建議工作是一項具有中國特色的司法制度和光榮傳統。近年來法院系統越來越重視該項工作，2007年3月，最高人民法院下發了《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》．將司法建議工作的重要性及地位提升到一個新的高度。因司法建議法律效力的法律規定尚付闕如，相對于司法實踐的如火如茶，社會各界的反應不一。

隨著司法建議工作的深入開展．其法律效力這一瓶頸問題越來越凸顯。基于此。本文在考察司法建議法律效力現實狀況的基礎上，研究其法律效力問題，并從實然和應然兩個角度對其實現機制予以探討。司法建議法律效力的現實考察我國現行法律中，有關司法建議的規定限于民事訴訟法第一百零三條與行政訴訟法第六十五條，而且僅適用于拒絕執行履行協助義務、拒絕履行判決或裁定的情形。法官法僅在第三十條的獎勵條款中提及司法建議。但民事訴訟法第一百零三條未規定被建議單位對司法建議的回復義務。行政訴訟法第六十五條雖規定了接受建議的機關應將處理情況告知人民法院，但未明確不告知的法律后果。同時，上述條文都是規定人民法院“可以”提出司法建議。既非“必須”也非“應當”，亦未規定失職不提司法建議的法律責任。觀點集萃。

觀點一：司法建議不具有法律效力，也不存在執行問題。學者認為，司法建議僅僅就是建議而已，只具有道義上的宣傳、提醒效力。點二：有學者認為，司法建議制度既是司法裁判制度的重要形式之一，也是執行裁判的輔助措施之一，因此具有法律約束力，任何機關都應當尊重司法建議。點三：另有學者認為，司法建議的法律效力體現為一種弱強制力。這種弱強制力同樣需要法律的保障．而不是不需要法律規制。@運行實踐。在司法實踐中，由于法律未明確司法建議是人民法院的一項法定職責，同時由于思想認識不到位、工作機制不健全等方面的原因，部分法院的司法建議工作處于想做就做、想放即放的狀態，是否做、如何做缺乏制度上的規范。工作開展不平衡現象較為突出。以筆者所在的江蘇省2007年至2009年司法建議發送情況為例，中基層法院該項工作開展總體上差異較大。件司法建議中，被建議單位予以采納的分別為353、622、958件，分別占當年度發出總數的54．2％、60％、61．7％；被建議單位向人民法院作出書面回復的分別為189、426、502件，分別占當年度發出數的29％、41．1％、32．3％。(采納回復具體情況見圖一)從上述數據可以看出，人民法院發出的司法建議總體上針對性、可行性較強。三年來被采納的比例不斷攀升．且均超出了建議發出總數的一半。但是被建議單位主動書面回復的比例明顯低于采納數，具體落實情況需要人民法院主動回訪才能知悉。造成上述現象的原因．一方面與部分司法建議質量不高，針對性、指導性不強有關：另一方面也與被建議單位重視程度不夠、司法建議缺乏明確的法律效力、配套保障措施不足有關。

法律效力是法律存在的方式，亦是法律的生命。⑤對被施行對象的權利義務不產生絲毫影響的法律制度形同擺設。最終難逃被裁汰的命運，因此從保障法實施的角度，司法建議應被賦予一定的法律效力。同時，如果因司法建議缺乏相應的法律效力，到了被建議單位后便被拋在一旁無人問津．直接的后果就是司法投入變成了無效勞動．相同的錯誤和損失在今后還會發生。司法資源和社會資源就會造成相當大的浪費。司法建議受不到應有的尊重，將會大大挫傷人民法院和廣大法官繼續提出司法建議的積極性，最終使得該項制度無人問津。日漸式微。同時，對司法建議效力的漠視，亦會進一步貶損司法權威，影響社會公眾對建設法治國家的信心。

司法建議法律效力的內涵解讀司法建議的法律效力是指司法建議所具有的法律上的約束力。而界定司法建議的法律效力為何，需從司法建議的概念、特征以及與相類似制度的比較研究中獲得認知?！八痉ńㄗh是人民法院行使審判權時，對與案件有關但不屬于人民法院審判工作所能解決的一些問題，向有關單位和個人提出的合理化建議，其目的在于使有關單位堵塞漏洞，改進工作，完善制度，消除不利因素?！雹偎痉ńㄗh具有如下特征：一是作出的主體是人民法院：二是人民法院在行使審判權過程中發現有關問題而作出，且在訴訟的全程均可作出，不受訴訟程序和有關法律時效的約束；三是所涉問題與人民法院案件審理有關聯，但不屬于人民法院即時予以裁判的范圍：四是人民法院作出的參考性的建議；五是實踐中已形成常態化、制度化，不是臨時性現象或應急措施。司法建議與相似制度如司法裁決、軟法等相比較，展示出獨特的個性特征，故其法律效力亦較特殊。司法建議與司法裁決。雖然司法建議的作出機關和司法裁決一樣也是人民法院，但基于處理范圍、發送主體、制作程序、主文的明確性程度等方面的差異，決定了司法建議法律效力的強度要遠遜于司法裁判。特別是其不具有對建議事項予以強制執行的效力。首先，從處理范圍看，司法建議所涉及的內容雖與案件審理有聯系．但不屬于人民法院即時予以裁判的范圍，只能采取司法建議的形式予以提醒、建議，故其不能受到如同國家權力對審判權運行保障的同等對待。

其次，從發送主體看．相當數量的司法建議是向涉案當事人以外的其他主體送達。其中相當一部分是有關行業主管部門或上級領導機關，內容主要是提請它們履行監督、管理、指導職責，以糾正錯誤、改進工作，防止類似情形的再次發生。由于被建議主體并未參與審判活動，自然不受司法建議結果的嚴格拘束。再次，從制作程序看，司法建議的制作過程雖一般經由法院內部的多層把關，大多經過提出一調研一起草一簽發的流程，但建議事項主要是在人民法院單方主導下制作的，形成過程不如訴訟程序嚴密，特別是缺乏當事人之問的對抗。此外，從文書主文的明確性程度看，部分建議所涉問題政策性、專業性較強，有些問題涉及面廣且隱藏著錯綜復雜的利益關系，就此人民法院只宜提出宏觀性、概括性、預警性的建議，而不能保證建議內容的確定性和可操作性。司法建議與軟法。何謂軟法?弗朗西斯•施尼德曾作出經典描述：“軟法總的來說是不具有法律約束力但可能產生實際效果的行為規則。”嘿其主要特征為：首先，從主體上看，軟法規則的形成主體既可能是國家機關，也可能是社會自治組織或混合組織等。其次，從形式上看，軟法的表現形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有規范作用的慣例。再次，從內容上看，軟法一般不規定罰則。最后，從效力上看．軟法通常不具有國家強制約束力。違反軟法規范會受到內部規則的制裁，通常不能起訴或受其他形式的國家制裁(也稱作外部制裁)。⑧司法建議主文的執行、落實雖同軟法規則一樣，缺乏國家強制力的保障。但兩者在制作主體、制作形式、責任承擔方式等方面存在差異，司法建議的法律效力要強于軟法規則。

從上述分析可以看出，司法建議本質屬性是一種建議，主要目的是提醒和參謀，其法律效力相較于司法裁決應該是相對柔性的，軟、弱的，不強調被建議對象對建議主文的嚴格履行。故即使設定司法建議的法律效力，也不會導致司法權的濫用和不當干預，更不會形成一種司法萬能的局面。但不具有對建議內容的強制執行性，并不意味著其不需要任何法律保障。相較于軟法，司法建議的法律效力又是硬、強的，即對特定的司法建議，被建議單位負有認真對待、及時回復的義務如司法建議被采納，應及時反饋落實的概要情況：如不能采納或暫時不具備采納條件的，應及時回復說明理由。如拒不履行上述義務，可對相關單位予以罰款．負領導責任或直接責任的人員應承擔相應的行政責任甚至是法律責任。從某種意義而言。被建議對象看待司法建議的法律效力主要是一個態度問題。只要作出一份回復，表明一個態度，就說明其認真審視了自身工作，接受了一次可能有效也可能無效的司法監督。從而實現司法建議制度治病救人、防患于未然的目的司法建議法律效力的發生條件在司法實踐中司法建議呈現出多重面相。傳統的司法建議書正向多種形態拓展。從形式上，出現了針對不特定對象的具有建議內容的白皮書、藍皮書。從功能上，司法建議已不限于民事訴訟法、行政訴訟法規定的保障人民法院依法行使審判執行權的幾種情形，也不限于普遍意義上的查漏補缺、風險預警式的建議．甚至包括請求有關單位協助人民法院化解矛盾糾紛的情形。通過不同形式的司法建議，人民法院豐富、創新了參與社會管理的方式．拓展了用非強制手段處理社會問題的空間。

那么，是否所有被冠名為“司法建議”的建議均具有法律效力?顯然，不同類別的司法建議，其建議主文的明確性程度、可操作性、法律政策依據、解決問題的迫切性等均存有差異。如一律賦予全體司法建議以法律效力，不僅在操作上存在障礙(如對象不特定的司法建議)，而且會不必要地引發司法越權和過度強勢之憂(如溝通協調類的司法建議)，從而須限縮司法建議的適用范圍和數量，提高司法建議制作的嚴密性程度。因此，為增強司法建議的靈活性和彈性，應界定司法建議法律效力的發生條件，對不同類型的司法建議差別性地賦予法律效力。就此，法律可以設定原則性的標準，并授權人民法院根據具體情形予以認定。在形式上，人民法院應在該類司法建議書的尾部向被建議單位明確提出回復、反饋司法建議落實情況的要求，指定適當的回復期限，并可在建議書后附有關法律責任的條文。在司法建議書上沒有提出相應要求的，則不需回復、反饋。有效運用司法建議敦促被建議對象改進工作，其重要基礎是司法建議具有合法性、正確性、必要性。

因此，以下幾項原則可作為是否賦予某類司法建議法律效力的標準或條件：

(1)合法性原則，要求司法建議的作出符合法律，不與法律相抵觸。這一原則具體體現在以下幾方面：一是司法建議依法作出，即該類司法建議是人民法院在案件審理過程中發現有關問題而提出，而非通過其他途徑，不構成對其他單位和組織正當行使職權的干預。二是司法建議的內容合法，所提對策建議具有明確的法律政策依據，且對相關事宜的處置屬于被建議對象的法定職責范圍。

(2)可行性原則，要求人民法院提出司法建議時針對特定的問題．所提對策建議較為具體明確，可操作性強。(3)時效性原則，要求該類司法建議所涉及的問題重要而緊急，需要立即引起被建議單位的重視，否則會造成重大損失，釀成嚴重后果。

為了理解和把握上的方便?？梢詫λ痉ńㄗh進行適當的類型化整理。司法建議有多種分類標準，從司法建議的制作緣由以及內容的角度，可將司法建議劃分為四類。

(1)預見防范型司法建議。是指人民法院通過分析一定時期的審判執行工作，捕捉、預見到今后一段時期可能引發涉訴矛盾的領域和信息，并向有關方面發出預警及解決問題的建議。如訴前或訴中發現存在影響社會穩定、可能引發群體性糾紛的情形，而向有關單位提出的建議。

(2)糾正改錯型司法建議。是指通過對案件的審理執行活動，指出有關單位在工作中存在的問題．提出予以糾正或履行監管職責的建議。如對涉及勞動者權益、消費者權益等民生問題保護不力，需要有關單位強化措施，加以改進的；發現國家機關、企事業單位和其他社會組織在管理體制、規章制度、工作方法等方面違反法律法規、規章或者有關政策，或者存在重大漏洞的：發現涉嫌違法或犯罪的行為而沒有被查處的；有法定義務協助人民法院調查、執行的單位拒絕履行相關義務或行政機關拒絕履行生效行政判決、裁定，需要給予相關責任人員行政處理的等情形。

(3)溝通協調型司法建議。是指人民法院在案件審理中或審理完畢后，建議有關單位延伸職能、主動參與，與人民法院協力化解矛盾糾紛的建議。如需要有關單位配合支持人民法院審理執行案件，維護穩定的；訴訟程序結束后，當事人之間的爭議未徹底解決，建議有關部門繼續處理的等情形。

(4)宏觀綜合型司法建議。是指人民法院結合某一時期、某一類或幾類案件反映出的涉及全局工作的難點熱點問題，從宏觀角度向有關方面提出系統解決問題的對策建議。如對可能影響經濟社會發展大局的某一類傾向性問題，建議有關單位予以充分重視．采取有效措施，積極加以應對的?？傮w而言．上述四種類型的司法建議中，預見防范型、糾正改錯型的建議事項較為明確，在短期內落實具有較大的可能性。且被建議單位就此負有作為的法律義務或不采取相應措施將會造成嚴重后果，故可賦予其法律效力。而溝通協調型主要是請求有關單位和組織與人民法院合力化解矛盾糾紛，被建議單位不負有積極參與、主動作為的法定職責；宏觀綜合型建議所涉問題較為復雜宏觀，妥善解決需要經過較長時期的周密調研，有的受眾眾多，所提建議僅僅是司法機關從自身角度提出的一些參考性意見，故不需賦予及時回復的法律效力。司法建議法律效力的實現機制實然狀態下的機制完善。

1．質量保證機制。質量是司法建議的生命和價值所在。首先，應加強對法官制作司法建議的技能培訓，提升制作能力，使得司法建議具有及時性、針對性、可行性、指導性，易被相關單位和部門接受；其次，應規范司法建議的制作流程．對司法建議的提出、制作、送達等環節作出規定，特別是要建立調研先行制度和院領導簽發制度。

2．考核激勵機制。高質量的司法建議需要調動廣大法官的主動性。增強其責任感，故可規定在審判執行工作中應當發出司法建議的具體情形，并將司法建議工作納入法官業績考評，定期開展優秀司法建議評選表彰，以之作為法官年度業績獎懲以及職務級別晉升的一個重要方面。

3．督促回訪機制。司法建議不應一發了之，而應加強督促、回訪工作。人民法院可采取聽反饋、做回訪等形式，適時深入被建議單位，及時了解司法建議的可行性和運行效果，對落實中存在的困難和問題提供力所能及的幫助。必要時．可提請被建議單位的上級領導機關或主管機關督促司法建議的落實。

4．協作聯動機制。司法建議制度的順暢運行，不僅需要法院系統的自身努力，更需要外部環境的優化和良好氛圍的營造。人民法院應積極爭取各地黨委、人大和政府對司法建議工作的支持，力爭將司法建議的回復、落實情況納入檢查考核范圍；同時需加強與新聞媒體等社會機構的合作，增進社會各界對司法建議工作的理解、配合和支持。應然狀態下的制度構建。司法建議法律效力的設定直接影響公民、法人權利義務的行使和承擔，根據立法法第八條的有關規定，只能通過制定法律的形式予以明確。故法院自身的嘗試、突破以及對外力的借助、求援均是一時之舉，法律對此明確規定才是長久之計。就司法建議的立法模式選擇，本著漸進式和建構式的不同理念，當前主要有逐個完善式和統一立法式兩種觀點。持逐個完善式觀點的人士建議，通過逐個修改民事、行政、刑事三大訴訟法的方式，并在體例上采取總則規定和專章規定的模式，明確規定人民法院的司法建議權及其法律效力。持統一立法式觀點的人士則建議由全國人大制定統一的司法建議法。②筆者贊同統一立法式的意見，因為隨著司法建議工作的蓬勃開展以及近年來持續、廣泛而深入的宣傳報道，統一立法已基本具備實踐和群眾基礎。此外，相對于逐個完善的立法模式，統一立法成本低，也有利于保證法律體系的協調統一。

具體而言，即由全國人大制定統一的司法建議法，其中與司法建議法律效力相關的內容主要包括：(1)明確司法建議的提出主體和權限，使得司法建議工作既是人民法院的一項權力又是一項義務。建議條文：“人民法院在案件審理和執行過程中．發現有需要提出司法建議的情形時應該提出司法建議”。(2)明確司法建議法律效力的發生條件和設定方式。建議條文：“根據合法性、時效性、可行性的原則，人民法院可以對有關工作改進、風險提示等類型的司法建議提出在指定期限內回復落實情況的要求。指定回復的期限為司法建議送達后的1至3個月?！?3)明確違反回復義務的法律責任。建議條文：“被建議單位應當在人民法院指定的期限內予以回復。在指定期限內無正當理由拒不回復的，人民法院除責令其履行回復義務外，可以根據情節輕重對該單位處以1萬元以上30萬元以下的罰款，并可對其主要負責人或者直接責任人員處以1萬元以下的罰款”。